上海城市基礎設施的建設歷程與國內(nèi)外比較

何勇、陳新光

（1上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所/2上海大學經(jīng)濟學院，上海 200032 200444）

城市基礎設施是指城市中為滿足城市發(fā)展和城市居民生活需要而建設的各種設施以及相應的機構、系統(tǒng)、組織和服務，是城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境大系統(tǒng)的一個人工環(huán)境系統(tǒng), 是城市生存和發(fā)展的物質基礎和先決條件。城市基礎設施主要包括城市交通系統(tǒng)、水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、防災系統(tǒng)等6 部分。

一、上海城市基礎設施的建設歷程

上海城市基礎設施建設歷程與整個城市的發(fā)展歷史緊密相連?？傮w而言，自1843年開埠以來，上海城市基礎設施建設可以分為三個階段。

第一個階段是1949年解放以前。這個階段的特點是各自為政、快速發(fā)展、先揚后抑。隨著上海于1843年開埠，上海先后辟設了英租界、法租界和美租界，加上原來存在的華界，形成各自為政的發(fā)展格局。隨著英租界成立道路碼頭委員會、華界成立南市道路工程局，各區(qū)域的城市基礎設施建設陸續(xù)啟動。20世紀30年代，上海城市的建成區(qū)總面積增至60多平方公里，公共租界、法租界和特別市新市區(qū)的路網(wǎng)骨架和下水道管網(wǎng)基本形成。1936年底，上海城區(qū)建成面積78平方公里，人口約500萬，成為城市基礎設施較為完備的遠東最大都市。1937年，“八一三”事變爆發(fā)，閘北、江灣等地房屋及市政工程設施被嚴重破壞，上海城市基礎設施建設在此后數(shù)年里基本處于停頓狀態(tài)?？傮w而言，上海經(jīng)開埠后百年建設，上海城市基礎設施具備了相當?shù)幕A，但是由于沒有統(tǒng)一的城市規(guī)劃，上海整體城市布局結構較混亂。

第二個階段是1949年至1978年。這個階段的特點是全面規(guī)劃，逐步改善，干擾再現(xiàn)。新中國成立后，中共上海市委和市人民政府重視城市建設。一方面，上海城市總體規(guī)劃得到了市委和市政府的高度重視。上海城市規(guī)劃曾得到了希馬柯夫、巴萊尼柯夫、穆欣等專家的指導。1959年，上海市人民委員會邀請國家建筑工程部規(guī)劃工作組，幫助編制上海城市總體規(guī)劃，完成《關于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》。另一方面，上海逐步推進城市基礎設施建設。在上海解放初期和朝鮮戰(zhàn)爭時期，上海的城市建設以維持、恢復、改善市內(nèi)工程為主，包括改建和拓寬道路、維修戰(zhàn)時失修的道路、橋梁等。在1956年到1966年期間，中共上海市委制定了上海工業(yè)“充分利用、合力發(fā)展”的方針，城市基礎設施建設隨之全面展開，包括建設溝通城郊的道路網(wǎng)絡，興建、改建市區(qū)道路系統(tǒng)，新建排水系統(tǒng)工程，對全市公交行業(yè)實行統(tǒng)一管理和經(jīng)營，新建和擴建改造水廠、電廠、煤氣廠，建設城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。但是，隨著文化大革命的開始，上海城市建設再次受到嚴重干擾。

第三個階段是1978年改革開放以后。這個階段的特點是總體規(guī)劃、全面推進、快速提升。改革開放初期，上海的城市基礎設施相對落后。為改善城市基礎設施條件，上海采取了多種有效措施，逐步改變了城市基礎設施落后的局面。一是道路方面。上海依托重大工業(yè)基地建設、節(jié)事活動和實事項目改善城市道路瓶頸問題，結合“海、陸、空”三大門戶建設完善周邊交通設施，通過建設過江隧道、跨江大橋實現(xiàn)浦東和浦西的聯(lián)動發(fā)展，啟動軌道交通建設，新建浦東國際機場，建設滬寧、滬杭高速公路，建設洋山深水港，建設上海火車南站，推進長江隧道橋工程建設，形成三維立體道路交通網(wǎng)絡。二是市政方面。上海將改進城市排水系統(tǒng)列入政府每年的實事工程解決水患難題，啟動污水處理工程制止城市水體環(huán)境的惡化，通過建設“無黑煙區(qū)”改善大氣環(huán)境，加強防治郊區(qū)環(huán)境污染的監(jiān)管和法制建設，加強城市公共綠地建設，積極落實國家節(jié)能減排的工作要求。三是信息化建設方面。上海以“1520”工程為突破口有效推進信息港建設，以發(fā)展電子政務為先導不斷提高城市建設和管理的信息化水平，基本建成城市地理信息社會服務平臺、市政專業(yè)網(wǎng)格化試點系統(tǒng)等。經(jīng)過多年持續(xù)努力，上海城市基礎設施建設已經(jīng)取得突出成效，城市管理水平取得明顯提高，城市人居環(huán)境顯著改善，基本建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡化城市基礎設施體系。

二、上海城市基礎設施的國內(nèi)外比較

十二五以來，上海持續(xù)加強城市基礎設施建設，狠抓城市運行安全，積極推動智慧城市建設，城市基礎設施水平得到全面提升。2012年12月3日，美世咨詢公司于發(fā)布了2012美世城市基礎設施排名，報告顯示：新加坡在城市基礎設施排名中排名世界第1，德國的法蘭克福和慕尼黑并列第2，上海和北京分列第86和93位，躋身于世界前100名。

（一）城市交通設施

中國社會科學學院2013年發(fā)布的《中國城市競爭力報告》顯示，上海在城市交通交流指標排名中名列第一位，優(yōu)于北京、廣州、香港和深圳等城市。從北京、上海、廣州的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，上海公路網(wǎng)密度為273.1公里/百平方公里，超過北京和廣州，人均擁有的軌道交通線長度幾乎接近北京，超過廣州。但是，上海的人均道路長度、人均擁有出租車輛均超過廣州，低于北京，人均擁有公交車輛數(shù)低于北京和廣州（表1）。

表1 上海交通設施與北京、廣州的比較（2012）

在國際上，上海城市交通設施也處于中上水平。2011年，全球著名咨詢公司理特管理咨詢公司發(fā)布《城市交通的未來發(fā)展趨勢研究報告》，報告依據(jù)11項指標對全球66個城市的交通運營狀況與完善程度進行了評估，以100分表示最佳，結果顯示66個城市平均得分64.4分。其中，上海得分74.7分，在新興市場中名列第1，在全球排名中列第11。

（二）城市市政設施

近年來，上海城市市政設施取得突出成績。全市自來水生產(chǎn)能力不斷增強，供水管道和排水管道長度不斷增加，供水總量和售水總量保持穩(wěn)定；污水處理能力不斷增強；防洪堤長度仍在拓展；電力能源系統(tǒng)不斷完善，供電能力系統(tǒng)不斷增強、電力網(wǎng)絡覆蓋面不斷拓展；上海發(fā)電設備容量、架空線長度、電纜長度、公用變電容量等出現(xiàn)了明顯增長（表2）。

表2 2013年公用事業(yè)主要指標及其增長速度

上海的市政設施在國內(nèi)處于領先水平。比如，上海的萬人擁有供水管道長度達到14.66公里，超過廣州的13.04公里和北京的6.78公里，上海的污水處理能力為701.05萬立方米/日，超過廣州的413.7萬立方米/日和北京的389萬立方米/日。

（三）通訊基礎設施

至2013年末，上海已建成700處宏基站和300處室內(nèi)分布系統(tǒng)，覆蓋中心城區(qū)190平方公里；光纖到戶能力覆蓋家庭數(shù)達803萬戶，實際光纖用戶達360萬戶，下一代廣播電視網(wǎng)（NGB）覆蓋家庭536萬戶，城市公共區(qū)域WLAN接入熱點累計達2.2萬處，國際、國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)出口帶寬分別達650Gbps和3500Gbps，各類互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）機架總量達3.4萬個，數(shù)字電視用戶達525萬戶，交互式網(wǎng)絡電視（IPTV）用戶達195萬戶。

中國社會科學學院2013年發(fā)布的《中國城市競爭力報告》顯示，上海在中國信息城市競爭力排名中名列第一位，超過廣州、香港、北京和深圳。從2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，雖然上海在固定電話普及率和移動電話普及率指標上低于北京和廣州，但是在互聯(lián)網(wǎng)普及率和家庭寬帶接入用戶數(shù)指標上，超過廣州和北京（表3）。

表3 上海通訊設施與北京、廣州的比較（2012）

在國際上，上海通訊設施已經(jīng)比較接近于中國香港、新加坡等城市的水平。比如，上海的互聯(lián)網(wǎng)普及率為73.5%，高于香港的68.7%，低于新加坡的77.2%。上海的固定電話普及率為37.93%，高于新加坡的37.5%，低于香港的61.3%，移動電話普及率低于香港的229.2%和新加坡的152.1%。

（四）環(huán)境基礎設施

2013年，上海全社會用于環(huán)境保護的資金投入607.88億元，相當于上海市生產(chǎn)總值的比例為2.8%。至2013年末，建成區(qū)綠化覆蓋率達到38.4%，森林覆蓋率達到13.1%，污水處理能力達到784.3萬立方米/日，生活垃圾無害化處理率達到94%。

在國內(nèi)，上海環(huán)境基礎設施僅處于中等水平。2012年，上海的建成區(qū)綠化覆蓋率為38.3%，低于北京的46.2%和廣州的40.5%。上海的城市垃圾無害化處理率為91.4%，略高于廣州的91.04%，但遠低于北京的99.1%。上海的人均廁所數(shù)量為2.66座/萬人，高于廣州的0.82座/萬人。

在國際上，上海環(huán)境基礎設施水平處在落后于東京、巴黎、倫敦、紐約和新加坡等城市。鄧智團等（2014）曾對40個國際城市的生態(tài)升級水平進行了分析和比較，結果顯示：在40個城市中，上海排名第36位，位居倒數(shù)第五，落后于排名第6位的東京、排名第15位的巴黎、排名第20位的倫敦、排名第21位的首爾、排名第23位的新加坡、排名第24位的臺北、排名第31位的紐約和排名第34位的香港。

三、上海提升城市基礎設施水平的建議

在全球城市向生態(tài)城市、智能城市轉型和全市建設重心向郊區(qū)轉移的大背景下，上海城市基礎設施建設的重點應從硬件建設向效率提升方向轉移，從市區(qū)建設向周邊郊區(qū)轉移，不斷提升城市基礎設施的運行效率，加強城市與周邊城市的聯(lián)系，承載人流、物流和信息流的快速流動，提升城市的運行效率并保障城市的運行安全。

一是持續(xù)推動現(xiàn)有城市基礎設施項目建設，注重低碳節(jié)能和環(huán)境保護。一方面以更高標準推進現(xiàn)有城市基礎設施項目建設，注重重大項目與城市基礎設施改造提升相協(xié)調，構建更加完善的城市基礎設施體系。另一方面，將低碳、節(jié)能、環(huán)保理念貫穿于城市基礎設施項目建設之中，采用環(huán)保材料、先進技術和科學管理辦法保障城市基礎設施建設過程中實現(xiàn)低碳、節(jié)能，同時，將環(huán)保節(jié)能因素作為方案比選的重要指標，實現(xiàn)城市基礎設施運行過程中的節(jié)能環(huán)保。

二是推動建設重心向郊區(qū)轉移，注重城市基礎設施的均衡性、通達性。一方面，重大基礎設施項目選址向郊區(qū)轉移，尤其是向郊區(qū)新城區(qū)域轉移，注重東西聯(lián)動、南北協(xié)調，不斷縮小郊區(qū)城市基礎設施與市區(qū)的差距。另一方面，城市基礎設施建設要注重向周邊城市的連通，不斷提高周邊城市往返上海的效率，通過軌道交通連接、高速公路連接等方式實現(xiàn)上海與長三角其他城市的有效互動。

三是高度重視和加大環(huán)境基礎設施投資力度，迅速彌補上海環(huán)境基礎設施的短板。一方面，加大城市綠化建設力度，促進外環(huán)沿線區(qū)域生態(tài)建設，建設外環(huán)生態(tài)圈，形成一批林蔭道、郊野公園、生態(tài)濕地、林地，打造上海的生態(tài)保護屏障，加快構建多層次、多功能的基本生態(tài)網(wǎng)絡。另一方面，優(yōu)化市區(qū)綠化布局，加快老公園改造、樓宇綠化、優(yōu)化城區(qū)綠化帶布局，打造立體綠化格局。

四是深入推進城市信息化建設，不斷提升城市基礎設施運行效率。一方面，積極引導市場資源參與上海信息化建設，借助中國電信、中國聯(lián)通、中國移動、華為等通訊企業(yè)參與上海寬帶城市、無線城市建設和智慧城市建設，逐步推進第四代移動通信網(wǎng)絡覆蓋全市，建成亞太直達海底光纜，持續(xù)提升上海城市的信息化水平。另一方面，深化推進信息通訊技術和其他先進技術在城市運行和管理中的應用，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術的優(yōu)勢，全面提升城市運行的效率和安全。

[1] 楊雄. 上海市人民政府2014年《政府工作報告》[R].http://leaders.people.com.cn/n/2014/0126/c58278-24230127.html

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[4] 國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟調查司. 中國城市統(tǒng)計年鑒2013[M]. 北京: 中國統(tǒng)計出版社, 2014.1.

[5] 屠啟宇. 國際城市發(fā)展報告（2014）[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2014: 1- 50.