難民難題如何解

2014年11月14日，一艘希臘運油船從一艘擱淺的難民船上拯救了230名難民。11月16日，載有860名敘利亞難民的小船抵達西西里島的波扎洛城鎮(zhèn)。前往歐洲尋求庇護的難民有增無減，意大利海軍在近期，已從地中海拯救了超過2500名難民。在過去一年，意大利政府發(fā)起“地中海”拯救行動，共救起了15萬多名難民。

面對因戰(zhàn)爭和沖突而不斷增多的難民，國際社會亦是應接不暇、手忙腳亂。2014年10月28日，“敘利亞難民問題會議”在德國首都柏林召開，來自全球40個國家的外長和代表出席此次會議，旨在討論國際合作協(xié)助解決敘利亞難民問題。

聯(lián)合國難民署發(fā)布“難民全球趨勢報告”數據顯示，截至2013年底，全球躲避戰(zhàn)亂或迫害而被迫流離失所的難民數量達到5120萬人。如果這些難民組成一個國家，那么這個國家的人口總數排在全球第26位！隨著烏克蘭危機、中東地區(qū)沖突的日趨復雜化，難民數量還會大量增加。如此數量大的難民，其存在本身就是一種人道主義災難，而且，它正在對國際社會產生一系列負面的影響——進一步惡化環(huán)境、可能加劇暴恐并使區(qū)域經濟一體化發(fā)展面臨挫折等。面臨如此嚴重的難民問題，國際社會該何去何從？ ——編者手記

發(fā)展中國家是安置難民的主體

方華：1951年聯(lián)合國《關于難民地位的公約》的簽署首次確定了難民的定義。公約規(guī)定，所謂的“難民”是指“……由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外， 并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。

這個定義比較長，其實歸結起來滿足三點即可：一是居住于本國之外，二是不愿回去、不能回去，三是有不回去的理由，即本國國內導致難民出境的威脅沒有消除。這個定義比較早，由于當時處于冷戰(zhàn)對抗的國際背景，所以主要講的是政治難民。

現在講的“難民”，除了我們一直認知的政治難民以外，還包括戰(zhàn)爭沖突難民和環(huán)境難民等。如今，政治難民只是難民中很小的一部分，戰(zhàn)爭沖突難民、環(huán)境難民的數量均早已超過它。進入新世紀以來，全球爆發(fā)的戰(zhàn)爭沖突就有80多次，產生了大量的戰(zhàn)爭沖突難民，成為難民數量最多的種類。在這些難民中，阿富汗戰(zhàn)爭后導致的難民數量占全球難民總數的1/4，伊拉克的難民是全球第二大難民群。

對于環(huán)境難民，由于各種原因，政府、學界爭議非常大——從其定義到是否該當作難民去對待等。但是環(huán)境難民在學術上已經存在并在討論之中，學界已經把它認定為難民的一個分支。環(huán)境難民也叫生態(tài)難民或氣候難民，它主要是由自然災害或者人為開發(fā)造成的，海嘯、地震、火山爆發(fā)以及建大壩、建水渠等造成大量的人群離開原居地，背井離鄉(xiāng)，流離失所即為環(huán)境難民。2004年12月26日，印尼蘇門答臘島爆發(fā)8.9級大地震，地震引發(fā)了嚴重的海嘯，影響波及周邊11個國家。2005年1月印尼衛(wèi)生部門宣布，地震引發(fā)的海嘯席卷亞齊省后，印尼大約50萬人淪為環(huán)境難民。

從收留難民的國家來講，20世紀80年代中期，西方國家收留了全球1/4的難民，其中德國、美國和英國收留的難民較多。因為那時這些國家的難民政策比較寬松，很多難民也希望去這些國家。但是隨著難民涌入數量的增多，給這些國家?guī)砹藝乐氐慕洕摀约按罅康纳鐣?，使這些國家的排外情緒上升，接收難民的數量逐漸減少。

發(fā)展中國家是安置難民的主體。據“難民全球趨勢報告”數據顯示，截至2013年底，安置難民數量最多的是巴基斯坦，其次為伊朗、黎巴嫩、約旦等國家。巴基斯坦接納的160多萬難民中主要是阿富汗難民。巴基斯坦之所以會接納如此之多的阿富汗難民，一方面是因為它與全球難民數量最多的阿富汗毗鄰，兩國有數條重要的來往通道，方便人員往來。另一方面，巴基斯坦境內消費水平非常低，較易生存。還有就是，兩國邊界兩側的居民主要是普什圖族人，從古至今都有著密切的聯(lián)系和往來，因此，當阿富汗出現動亂時，大批普什圖族人就逃到了巴基斯坦境內。

王海濱：“難民全球趨勢報告”的數據顯示，2013年底發(fā)展中國家接收難民數量是總數的86%，發(fā)達國家接收難民數只占總數的14%。而十年前，發(fā)展中國家接收全球70%的難民，發(fā)達國家接收30%。由此可見，發(fā)展中國家接收難民所占比重越來越大。在排名前十位的世界主要難民接收國中，有九個是發(fā)展中國家，包括巴基斯坦、伊朗、黎巴嫩、約旦、土耳其、肯尼亞、埃塞俄比亞、中國等。對此，聯(lián)合國難民事務高級專員安東尼奧·古特雷斯在發(fā)布“難民全球趨勢報告”后強調，“是誰在向難民提供支持？從本質上講，是發(fā)展中國家”，“所以，當我們看到發(fā)達國家在難民問題上爭執(zhí)不休時，上述數字可以提醒這些國家的人們，難民們并不是逃離貧窮國家、進入富裕國家尋找一種更好的生活，他們是被迫逃離，而且多數都在貧窮國家尋求庇護”。為此，他呼吁國際社會特別是發(fā)達國家能夠擔負起責任，雖然經濟危機使發(fā)達國家接收和安置難民變得更加棘手，但也應向難民提供應有的保護，同時更多地幫助那些收留難民多的發(fā)展中國家，從而讓全球人們看到難民問題解決的前景。

趙俊杰：歐洲也接納了大量的難民，難民問題非常突出。其實在整個20世紀，歐洲難民主要來自其內部。十月革命后，以沙俄為首的封建統(tǒng)治階級被推翻，一批不愿意加入蘇俄的敵對勢力以及他們的追隨者流亡國外，形成了白俄羅斯難民；希特勒上臺后對猶太人實行種族滅絕政策，造成了大量猶太難民；二戰(zhàn)后歐洲也存在一些難民問題，如90年代末科索沃難民問題，但是沒有20世紀上半葉那么突出。因此，總體來說，上世紀歐洲的難民主要還是來自其內部。

從21世紀初開始，歐洲外部的難民問題逐漸凸顯。一方面是因為歐洲自身的吸引力——為數不多的人口、廣闊的領土、優(yōu)美的自然環(huán)境、厚重的人文底蘊、誘人的福利制度等被難民視為“人間天堂”，吸引著外來的難民；另一方面，歐洲的難民大都來自突尼斯、利比亞、埃及等這些北非國家，它們與歐洲只隔著一個地中海，距離相對較近；很多非洲國家曾經是英國、法國等的殖民地，對歐洲有著認同感；再有就是，蘇聯(lián)解體以后，車臣戰(zhàn)爭、高加索地區(qū)沖突產生了大量的難民?，F如今的烏克蘭問題導致的難民更是不容忽視，據統(tǒng)計，烏克蘭危機已經造成了40多萬難民，主要流向俄羅斯。西亞、北非、高加索這三個地區(qū)的難民如三股洪流交匯在一起，在歐洲流動。endprint

如果說，歐洲是難民的“人間天堂”，那么處于地中海上離北非最近的意大利蘭佩杜薩島則被難民視為通往“歐洲天堂”之門。這個小島只有22萬平方公里，島上主要是意大利籍移民，只有6000多人。但是從1999年科索沃戰(zhàn)爭爆發(fā)到現在，短短15年時間，已經有超過20萬來自地中海沿岸地區(qū)的難民涌向這個島，有的已經進入島上，成功留在歐洲，但也有一兩萬人葬身大海。

“甄別身份”是處理難民問題的首要前提

方華：第一次世界大戰(zhàn)結束后，出現了大量的難民，國際聯(lián)盟的難民高級專員署、政府間難民委員會、善后救濟總署等難民救助機構應運而生，在早期的難民救助上做了很多的貢獻。二戰(zhàn)結束后，1950年聯(lián)合國成立難民署，成為難民問題的指導和執(zhí)行機構?，F如今，在國際社會發(fā)揮主要救助作用的是聯(lián)合國難民署和聯(lián)合國的難民救濟工程處。其中，聯(lián)合國難民署從總的方面進行指揮；聯(lián)合國救濟工程處則主要救助巴勒斯坦難民，它是在1948年第一次中東戰(zhàn)爭之后成立的。

聯(lián)合國成員國分別于1951年、1967年共同簽署了《關于難民地位的公約》、《關于難民地位議定書》兩個文件，確定了難民問題的基本原則，奠定了難民問題的國際法基礎。同時，聯(lián)合國也會定期發(fā)布一些難民救助決議，這些決議能夠在全球難民問題的解決上發(fā)揮重要作用。2000年12月聯(lián)合國大會通過決議，決定從2001年起將每年6月20號定為國際難民日。在每年難民日，聯(lián)合國會選擇一個主題搞活動，讓大家對難民問題有更多的了解，并知道應該怎樣救助難民。2014年國際難民日主題是“因戰(zhàn)爭而導致分離的家庭即便只有一個也太多”。

在地區(qū)層面上，各個國家、非政府組織對難民的保護機制也在發(fā)展變化。1969年非洲通過了《非洲統(tǒng)一組織難民公約》、1984年拉美發(fā)布了《卡塔赫納宣言》，這兩個地區(qū)性的難民公約、宣言，將戰(zhàn)爭和沖突造成的難民囊括到了難民的范圍之內，而之前聯(lián)合國的公約所講的難民主要指的是政治難民，這樣就從機制上擴大了難民的概念、范圍。在地區(qū)層面上還有一些非政府組織，比如挪威難民理事會、牛津饑荒救濟委員會等。這些非政府組織在難民救助上越來越活躍。

通過國際社會對難民救助的實踐，聯(lián)合國以及各個國家逐漸掌握了安置難民的經驗措施，即第三國安置、融入本土、遣返這三種。不難看出，對進入各個國家人群身份的界定是處理難民問題的首要前提，即難民的甄別問題。

其實，從難民公約生效一直到20世紀70年代中后期，各主要締約國并沒有甄別難民——來了就接收。這一方面是因為當時進入西方國家的難民人數比較少，另一方面，戰(zhàn)后西方非常缺乏勞動力，這些難民可以就地轉化為勞動力，因此也沒有甄別難民這一說。隨著難民數量的增多以及難民對接收國產生的各種社會問題、矛盾的凸顯，西方社會開始對進入國境的難民進行甄別。

尤其是到上世紀80年代中后期特別是蘇聯(lián)解體之后，國際政治形勢發(fā)生變化，難民群體的結構也發(fā)生變化。針對“新興的”戰(zhàn)爭難民和環(huán)境難民，國際社會并沒有一個真正的定論，然而因為戰(zhàn)爭或者環(huán)境因素背井離鄉(xiāng)、跨入別國境內的人口卻越來越多，進入西方的難民就越來越多，對接收國造成了很大的經濟、社會壓力。而且，各國簽署的公約規(guī)定，對已經確定身份的難民實施所謂的“不推回原則”，就是說如果一旦確定難民身份，接收國就得承擔接待、保護他們的義務，并在難民原有國并未消除威脅時不得將難民遣返。因此，到了90年代，難民公約的締約國紛紛表示希望制定難民甄別制度，就是說要確定難民的身份。從這個時期開始，國際社會才有了“難民地位”的申請實踐。

2002年12月5日，美國和加拿大締結了《關于審查第三國公民提出的難民地位申請領域相互合作的協(xié)定》，規(guī)定凡是申請來兩國的“難民”，兩國共同協(xié)商甄別究竟是不是難民，這對難民接收國起到了保護作用。但是對于難民的安置卻起著消極作用，非常不利于難民問題的解決。

趙俊杰：歐洲國家對待難民也有很嚴格的甄別措施。一般情況下，難民都會渡過地中海首先到達意大利的蘭佩杜薩島，到達之后，意大利相關管理人員會將他們集中起來，然后讓這些難民去登記注冊、按手印等，以便將其“老底”交代清楚。然后，意大利政府會經過層層甄別，最終將這些人的材料遞交到歐盟進行匯總。在甄別過程中，如果發(fā)現有犯罪記錄或者假難民的情況，他們的避難申請絕對不會被受理。

方華：對于歐洲來講，甄別是比較困難的事情。因為那些人都沒護照，也沒什么可以說明身份的材料。只能通過膚色來判斷他們應該來自非洲，但具體是非洲哪個國家，就不好說了。而且，有的人橫豎不說出自己的身份，他們篤定“反正歐洲你得保護我”。對此，歐洲國家也是非常無奈。在歐洲的難民還會經常跑到大街上進行靜坐，希冀獲得政府援助。

趙俊杰：的確如此。我在德國時經常會看到，兩三百個難民跑到柏林勃蘭登堡——象征德國統(tǒng)一的地方去絕食。白天警察不敢“有所作為”，只能在晚上派救護車去進行人道主義搶救，給予食物。但沒兩天這些難民又會出來靜坐、絕食。針對此類問題，歐盟也向國際社會呼吁了很久，希望能找到一個更好的解決方案。

歐洲各國對待難民的態(tài)度為何不同

趙俊杰：一方面，歐洲人一直標榜民主、人權、人道主義的價值觀。因此，于情、于理、于法，歐洲人就得接納安置難民。但另一方面，來到歐洲的難民數量越來越多，如果將這些難民一一安置，歐洲就會不堪重負。更何況歐洲自身發(fā)展也存在很多問題，經濟基本上停滯不前。冷戰(zhàn)時期，美蘇對峙，歐洲借助兩方勢力，埋頭苦干、發(fā)展經濟，使得二戰(zhàn)后的經濟得到迅速恢復與發(fā)展。冷戰(zhàn)結束后，歐洲產生了“后冷戰(zhàn)綜合癥”——蘇聯(lián)解體了，歐洲覺著自己機會來了，因此歐盟就開始向東擴張并搞共同安全防務政策。這些耗費了歐洲大量本該用于發(fā)展經濟、改善民生的資金。另一方面，歐洲人口老齡化越來越嚴重、失業(yè)率日益增高、社會福利包袱越來越重，產生了嚴重的財政赤字。因此，考慮到自身實力，歐洲在對待難民方面不得不采取越來越嚴苛的措施。endprint

1985年6月24日歐洲國家簽訂了《申根協(xié)定》，根據該協(xié)定取消了簽約國家的邊境管制，持有任一成員國有效身份證或簽證的人可以在所有成員國境內自由流動。這同時也意味著，難民一旦進入申根區(qū)的某一國，如果該國給予難民短期簽證，那么他便可以自由出入別的申根國家，這就帶來了諸多矛盾。同時，這也使得歐洲國家之前的“誰家難民誰處理”的措施不再具有可行性。因此，為了解決該問題，申根國家于1995年簽訂了處理難民問題的《都柏林協(xié)定》，該協(xié)定對難民的甄別、保護以及各申根國在難民問題上的合作做了詳細規(guī)定。但是難民問題在申根國家間還是沒有得到很好的解決。于是在2008年7月，申根各成員國簽署了《歐洲移民與難民庇護公約》，規(guī)定了各國應該合理接受合法難民、對難民融入當地社會提供幫助、加強對假難民的打擊力度、加強與難民來源國的合作等方面的內容。雖然形成了歐洲統(tǒng)一的難民庇護機制，但是，公約也規(guī)定在面臨難民靜坐等行動時必要時可以清場，抓捕、遣返假難民，收留真難民，并讓難民中的兒童享受歐洲的“陽光溫暖”。

其實，歐洲內的各個國家對待難民的態(tài)度非常不同。德國、意大利、荷蘭、瑞典和法國等國家比較積極，這些國家每年都會吸收大量的難民入境，這與這些國家的雄厚財力密切相關。但是，南歐一些小國家——馬耳他、葡萄牙、西班牙，以及老牌的英國，在面對難民問題時則比較消極甚至還有抵觸情緒。西班牙、葡萄牙這些國家在吸收的難民數量上與德國相比有很大差距。

為什么各國對待難民的態(tài)度不一樣呢？這涉及各國的移民、難民政策和歐洲的政治思潮。歐洲社會現在存在兩種政治思潮，它們圍繞難民問題表現出不同的態(tài)度。一般來說，中左翼的政黨執(zhí)政時期，支持他們的選民主要是中下層的老百姓、普通市民，因此他們比較注意草根選民的利益，往往就愿意本著人道主義原則吸納這些難民，使難民融入到他們的草根階層當中去。但是，歐洲的中右翼政黨則對難民持消極抵觸態(tài)度。其中，法國前總統(tǒng)薩科齊所在政黨就是中右偏右，他在對待難民以及移民問題時比較保守。

當然，各國對待難民的政策不是一成不變的。英國之前對待難民問題沒有現在這么消極、抵觸。這種消極態(tài)度主要是在布萊爾當政之后產生的，布萊爾當政時期，外交政策上緊緊跟隨美國，參加了伊拉克戰(zhàn)爭，消耗了英國大量的人力、財力，因此，英國逐漸開始對難民以及移民問題采取消極抵觸態(tài)度。

難民既可成為暴恐溫床，也可為經濟發(fā)展釋放正能量

方華：所有考察過難民營的人都說，難民營對當地的生態(tài)破壞非常嚴重，造成了當地的“荒漠化”。難民潮跨地區(qū)、跨國家的涌動的數字龐大，長期生活在難民營里的難民對環(huán)境的影響不可小覷 。尤其是無序的難民群體，在艱難中求得生存，對環(huán)境的破壞顯得尤為突出。在非洲之角，難民潮對生態(tài)環(huán)境毀滅性的破壞則更為明顯。中非小國盧旺達發(fā)生大規(guī)模難民潮至今已有八年之久，眾多難民至今仍生活在坦桑尼亞、剛果（金）等周邊國家的難民營里。為了維持日常的生計，當地的珍稀野生動物成為了難民的盤中餐，植被更是被破壞殆盡。

王海濱：冷戰(zhàn)后難民潮曾經造成的最大悲劇就是非洲大湖區(qū)沖突，進而導致更大的難民潮出現。當年盧旺達及布隆迪的種族大屠殺，導致大量胡圖族難民迅速涌入鄰國扎伊爾共和國，與之前早已在該地避難的圖西族難民爆發(fā)沖突。而扎伊爾此前國內政治、經濟、民族矛盾重重，此次難民沖突直接導致扎伊爾爆發(fā)內戰(zhàn)，并一舉推翻了當時的蒙博托政權，國名也更改為剛果（金）。新上任的卡比拉政權也沒有處理好內戰(zhàn)后的民族問題，反而導致其演變成了大湖區(qū)國家間戰(zhàn)爭，當時周邊九國直接軍事介入。這場戰(zhàn)爭持續(xù)了四五年，人員死傷無數，且造成非洲中部各國大量難民流離失所。直到現在，剛果（金）政治仍然沒有完全穩(wěn)定下來。

趙俊杰：難民如果處理不好會成為暴恐的溫床。我們可以看出，到達歐洲的難民以及移民中絕大部分是穆斯林。歐洲社會擁有的穆斯林越來越多，歐洲社會如果處理不好穆斯林與本地基督教徒的關系，就會產生大量的暴恐事件。極端組織“伊斯蘭國”建立后，很多歐洲的伊斯蘭極端分子投入其中參加“圣戰(zhàn)”，并在本國境內制造暴恐事件。之所以會這樣，是因為這些人無法融入到歐洲白人的基督教文化圈，并誤入歧途。如果能夠融入進去，我相信他們很快能享受到一些好處，但是融不進去，雙方就會產生觀念的碰撞，弄不好就產生極端主義了。我曾經趕上過法國的騷亂，當時在戴高樂機場，門口濃煙滾滾，肇事者正是伊斯蘭極端分子。

難民問題也影響到了歐洲一體化支柱。歐洲一體化有三大支柱即司法與內務合作、共同的外交與安全防務政策以及《申根協(xié)定》。《申根協(xié)定》的簽署是歐盟一體化深入的標志，該協(xié)定將各個國家間的邊境取消，降低了人員流動的成本，最終實現了四大要素——資本、貨物、商品、勞務的自由流動。但來勢洶洶的難民潮，以及如今被招募的“伊斯蘭國”成員，導致有些國家想要重新恢復邊境關閘，這會嚴重挫傷申根國家內部四大要素流動的積極性。英國首相卡梅倫就多次提出要改變申根協(xié)定，看緊關閘，嚴防經意大利等別的申根國家跑到英國來的難民、非法移民等，并經常以退出歐盟相威脅。德國總理默克爾則態(tài)度強硬地表示，申根協(xié)定帶來了諸多好處，不會因為一點小挫折和英國的反對就做出改變。

難民問題處理不當就會成為歐洲社會右翼勢力崛起的助力，進入歐洲的難民或移民搶了當地人的飯碗、無償享受當地福利、極端分子制造暴恐事件等，遭到了當地人強烈反感，因此對移民、難民強硬的右翼勢力能夠得到民心并迅速發(fā)展。

但是，由于西亞北非戰(zhàn)爭沖突的持續(xù)，難民還會源源不斷涌入歐洲國家，歐洲也不能從根本上阻擋難民的涌入。因此歐洲國家得接受現實，在難民中發(fā)現機遇。我注意到，能夠來到歐洲的難民中未成年的比例相當大，這些人十一二歲，在本國根本沒有受過正規(guī)的教育，價值觀、信仰未必都定型，也許好好培養(yǎng)幾年，這些人恰恰可以成為歐洲的希望。如果把他們教育好了，可以成為可塑、有用的人才，成為老齡化歐洲的勞動力。而且這些有用之才，可以樹立成融入本地的模范，為之后難民的本地處理提供一個成功的范例。endprint

第三國安置、融入本土、遣返是處理難民的三種方式

方華：就現在來說，難民不僅會對接收國產生各種社會問題，更重要的一點是，逐年增加的難民可能會成為一個全球非傳統(tǒng)安全的威脅，必須研究如何對待它?，F在發(fā)生沖突和戰(zhàn)爭的地區(qū)太多了，每年形成的難民數量都在上升，難民產生之后，周邊國家首當其沖，不得不拿出資金、人員來救助，這種救助一般耗時較長，耗費大量的經濟、社會資源，嚴重拖累本國發(fā)展。同時，這種救助只是暫時的，想要真正的幫助難民，必須既要“授之以魚”更要“授之以漁”，即幫助他們掌握一技之長，轉型成對社會有用的人，推動生產力發(fā)展。

我講一下關于美國處理難民問題的一些措施。冷戰(zhàn)時期，對美國來說，難民政策的核心問題是選擇問題，即接納什么樣的人入美。難民的流動意味著人心向背，如果東歐國家的民眾逃到西方國家，美國就可以借此對社會主義國家宣傳西方國家優(yōu)越性，作為政治宣傳的輿論機器。因此，美國更樂意接受來自社會主義國家的難民。在意識形態(tài)因素的作用下，印支難民成為美國樂于接受的難民。但是，總體來說，美國對戰(zhàn)爭難民、印支難民的人道主義色彩還是相當濃厚的。1965～1975年，共有20038名越南人移民美國。在這一階段，美國公民的越南妻子及其子女構成了越南全部移民的75%。從居住區(qū)域上看，越南人在1965～1975年主要集中在加州、紐約州、華盛頓特區(qū)、伊利諾伊州和德克薩斯州。1975年以后的居住區(qū)域又擴大到東部和中西部，這種居住分布模式在大批難民入境后依然如此。

除了意識形態(tài)掛帥以外，美國的難民政策也含有“雙重標準”，就是對親美國家的難民堅決排斥，以維護親美政權的穩(wěn)定。如排斥薩爾瓦多、危地馬拉、海地的難民。隨著冷戰(zhàn)的結束以及美國難民數量的增多，美國逐漸改變其難民策略，不再接納別國難民。在2010年1月，海地發(fā)生大地震，產生了很多環(huán)境難民。而其鄰國美國采取的政策是，將海防線前移，不允許難民進入本國境內。因為按照國際法規(guī)定，難民一旦進來，你就得按照難民來對待、就地安置，得等到其國家情況好轉后才能遣返，這將是一個長期的問題。因此，美國采用“海防線前移”和“海防線嚴守”的邊境策略，同時實施外交手段迅速穩(wěn)定海地的國內秩序，這樣海地就可以自己解決自己的問題，人口不用外流。一個是穩(wěn)固自己邊境策略，再一個是穩(wěn)定海地的國內秩序，雙管齊下，不讓難民進入國內，非常有效。

在新時期，美國對待難民的態(tài)度發(fā)生了變化。一方面，9.11事件之后美國通過反恐立法進一步緊縮難民庇護政策。從2011年敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，土耳其、約旦和黎巴嫩三國已接受了200萬敘利亞難民。聯(lián)合國希望美國和歐洲能接收三萬難民，歐洲18國同意接納1.8萬，但美國未做任何表態(tài)。到2012年初，超過13.5萬敘難民向美國遞交申請，可僅有幾十人獲準入美。美國一直呼吁土耳其、約旦和黎巴嫩保持邊境開放，但是自己的邊境卻沒有開放。

另一方面，美國又成為難民救助機構、資金的認捐大戶，鼓勵在第三國安置難民。2012年初，美國政府向聯(lián)合國巴勒斯坦難民救濟和工程處捐助5500萬美元，用于為巴勒斯坦難民提供醫(yī)療、教育和人道主義服務。2013年世界難民日，美國宣布對聯(lián)合國難民署的捐款總額達8.9億美元，其中2.9億美元專門用于幫助敘利亞難民，成為聯(lián)合國難民署的最大捐款國。目前美國成為敘利亞難民最大的捐助國。今年6月，據美國駐約旦大使館稱，美國國務院承諾向敘利亞難民追加2.9億美元人道主義援助，其中3500萬美元用于約旦境內敘難民。自2011年敘利亞危機爆發(fā)以來，美國通過國際組織和非政府組織累計提供了20億美元人道主義援助，幫助敘利亞境內超過470萬人和周邊國家的280余萬敘利亞難民，其中向約旦境內敘利亞難民援助約3.4億美元。8月，美國國務卿約翰·克里又公布，向約旦境內敘利亞難民和安置難民的社區(qū)提供8400萬美元的額外援助。并表示美國將繼續(xù)通過聯(lián)合國、國際組織、非政府組織和當地人道主義機構等渠道向敘境內外的難民提供幫助。以美國為首的發(fā)達國家基本上的策略就是，出錢出人，就是不愿意將難民引入本土。因此，發(fā)達國家接受難民比重越來越低。

對于以美國為首的西方發(fā)達國家的這種對待難民政策，我們要有正確的認識。一方面，他們給聯(lián)合國難民署定期捐助一定的資金，并投入人力、物力到難民的救助當中，塑造自身人道主義的形象；而另一方面，他們?yōu)楸Ｗo自身利益，制定嚴格的難民甄別制度，將難民堵在自己的國境線之外。

趙俊杰：對于北非難民第一個到達的國家——意大利來講，利用好第三方也很重要。一方面，它希望德國、法國、英國這些更有實力的國家提供一部分資助，它愿意將蘭佩杜薩島作為中轉站，并下大力氣對難民進行身份甄別，將不符合難民身份的遣返回國，將符合難民身份的人留下。然而，德法英等國表面上一再表示就難民問題資助意大利，但在具體實施過程中，并未給予實質性幫助。這就出現了意大利政府給難民發(fā)放臨時簽證，鼓勵他們去德、法等國的現象。意大利此舉將自身的難民問題轉化為了申根國家共同的問題，隨著這種現象的增多，意大利和申根區(qū)內第三方國家的合作會越來越多。

王海濱：據聯(lián)合國難民署公布的“難民全球趨勢報告”數據顯示，截至2013年底，中國境內共有難民301047人，數目略高于美國，成為世界第九大難民接收國。但是，聯(lián)合國對中國境內的難民特別加了一個注釋，顯示這30萬人主要是20世紀70年代以來從越南、老撾、柬埔寨三個印支國家來中國的難民，也就是所謂的“印支難民”。因此，我們國家現在將境內的難民一般分為兩種，一種是印支難民，另外一種是非印支難民。

值得一提的是，香港曾接收過大約23萬多名越南難民。鑒于香港地區(qū)狹小，大量印支難民涌入給香港造成非常沉重的財政和社會負擔。因此，香港地區(qū)采取了第三方安置為主、原籍遣返以及本地融入相結合的三種措施，并得到西方國家的承認與支持。其中，有14萬難民轉移到了其他國家，主要是美國、加拿大、荷蘭、德國、法國、西班牙、澳大利亞、新西蘭；六萬多難民因國際社會支持而被遣返回越南；剩下的通過香港政府的“本地收容計劃”永久性留在了香港，最后歸化為香港居民，取得香港身份證。香港越南難民問題至此徹底解決。endprint

方華：印支難民的第三國安置還是比較成功的。印支難民可以說是當時最大的難民問題了，第三國安置的過程中，發(fā)達國家還接收一些。但是，現在的難民安置中，第三國安置都不現實了。一方面，本國國內的經濟社會壓力都比較大，無暇多顧更多的難民。另一方面，有些地區(qū)，比如歐洲，自己家門口的難民問題都處理得焦頭爛額，根本不會再接納更多的難民。

王海濱：中國在印支難民的安置方面非常成功，取得了聯(lián)合國難民署的承認。這主要歸因于以下原因：第一，中國政府采取非常有力的各種措施。對于印支難民，中國政府本著人道主義精神和國際義務分擔的原則，并沒有直接設立難民營，而是將難民安置在各種農墾、華僑農場、漁業(yè)社，以“一視同仁、不予歧視、同工同酬”的政策，向印支難民提供了有效的庇護。這些印支難民被分別安置在廣東、廣西、福建、海南、江西六個省和自治區(qū)，各級地方政府對印支難民的生活、生產、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本權利，也給予充分的保障。目前，在華印支難民基本上取得了中國戶口和居民身份證，現在已經看不出和當地居民的區(qū)別。當然，中國政府也為此付出了巨大的人力、物力和財力。相關數據顯示，至1998年底，僅中國中央財政的專項投入已達7.5億美元。第二，聯(lián)合國難民署與中國政府在印支難民安置問題上進行密切合作。1979 年為應對印支難民問題，難民署在華設立辦公室（ 后升級為地區(qū)代表處）。通過與難民署的合作，中國政府為印支難民爭取更多優(yōu)質的低息貸款項目，幫助他們勞動致富、擺脫貧困。據相關統(tǒng)計，難民署累計提供了0.9億美元的援助，實施了各類項目近600個，使廣大印支難民因此受益。1994年后，鑒于印支難民安置工作基本形勢穩(wěn)定，印支難民基本生活問題得到解決，難民署停止對華印支難民無償援助，改為定期返還的“周轉金信貸計劃”，提供了一定的本金支持貧困難民的發(fā)展項目。2008 年初，聯(lián)合國難民署將在華印支難民周轉金所有權和管理權正式移交中國政府，國務院接待安置印支難民領導小組辦公室制定并下發(fā)了《在華印支難民周轉金項目管理辦法》，保證周轉金項目可以合法有序的實施。第三，印支難民與中國有著特殊的關系。實際上，他們大部分都是華人，長期在上述印支三國居住，并取得當地國家國籍。因為這種特殊關系，這些難民在廣西、云南等地融入得非常快，沒有太大的語言、文化、風俗等方面的障礙。而且，中國百姓一向對印支難民十分寬容。例如，1978年春，廣西壯族自治區(qū)防城縣東興口岸最多一天涌入4000余難民，東興鎮(zhèn)機關、學校、企事業(yè)單位的公房和辦公室，甚至群眾的家庭住宅都騰出來給難民住，并為其提供食品和飲用水等日用品，以及幫助就醫(yī)、尋人等。

趙俊杰：最現實的解決方法是讓難民在本地區(qū)進行安置，比如在難民的多發(fā)地——非洲，如果有國家愿意接納難民，國際社會應該給予大量的資金、人員支持，讓難民問題得以就地解決，讓難民過上起碼自己自足的生活。

當然，對于已經確認身份并且得到接收的難民，各個政府應該考慮如何使其融入到當地主流社會。這方面有成功的案例，難民融入得很好，收入什么的都有了，日子過得很幸福。第一個案例是我1997年在美國加州認識的劉先生一家。他和妻子都屬來自越南的華人難民，當年越南排華時他們倆及家人被迫涌入香港，后經難民身份認證，他們幸運地坐上了開往美國舊金山的難民安置船，劉先生的父母則被安置到加拿大的溫哥華。經過美國政府的救助和幫助，劉先生一家五口在舊金山安家落戶，政府提供給他們家130平米的住房，房租費很低，每月不超過200美元。他們一家如今生活很幸福，每年還到世界各地游玩。第二個案列是我在廣東的朋友張先生對我講述的。他曾經在瑞士靠近伯爾尼的一個小城打工三年，餐廳老板許先生來自印尼，當年印尼排華時他們一家花了二三十根金條才擠上難民船，最終被安置在瑞士。許先生一家十分勤奮，不但成功融入當地社會，而且五個兒女都有出息，其中三個兒子都當上了瑞士國防軍或民兵。許先生很有一種幸福成就感。第三個案列就是當今歐洲有不少球星就是出自當年的政治難民或環(huán)境難民家庭，比如法國球星齊達內家庭就屬于地地道道的北非人。

順便提一句，法國前總統(tǒng)薩科齊是一位理想主義者，他希望法國穆斯林可以融入當地社會，因此頒布法國穆斯林不許戴頭巾面紗之類的禁令，但這無異于激化矛盾，遭到了穆斯林的強烈反對。面對此種問題，歐洲和國際社會都要思考如何處理好它。

方華：上世紀七八十年代的美國政府在安置印支難民的過程中處理得非常好，它特別注意向難民提供各種教育服務，使之能更快地適應美國社會。在1975～1976年，美國花費1243萬美元為越南難民兒童提供語言教育。1976年國會通過的《印度支那難民兒童援助法》規(guī)定，從1977年1月起，每個入學的難民兒童將接受450美元的資助。1979年11月國會又通過決議撥款1200萬美元，資助各州鼓勵教育難民兒童的措施。1980年《成人教育法》撥款250萬美元，用于東南亞難民學習英語、職業(yè)培訓和就業(yè)安置。雙語教育署也在同年撥款250萬美元，用于難民的語言教育，并開設兩套電視節(jié)目為難民提供文化及消費方面的服務。

遣返難民也是處理難民問題的主要方式。難民接受國在遣返難民的時候必須要確保難民回去不再承受它成為難民的原因，比如說戰(zhàn)爭難民在遣返時必須確保他國內的戰(zhàn)事已經平息，而且難民接受國與遣返國必須要簽訂遣返協(xié)議，保證難民回國之后不會受到虐待、待遇得到改善。endprint