21世紀(jì)中國體育場館政策法規(guī)效用研究

董穎,溫洪澤

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 體育部，廣東 廣州 510006.2.廣東藥學(xué)院 體育部,廣東 廣州 510006)

21世紀(jì)中國體育場館政策法規(guī)效用研究

董穎1,溫洪澤2

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 體育部，廣東 廣州 510006.2.廣東藥學(xué)院 體育部,廣東 廣州 510006)

為了摸清中國現(xiàn)階段體育場館相關(guān)政策法規(guī)的現(xiàn)狀，為今后制定體育政策法規(guī)提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對國家體育總局現(xiàn)行有效政策法規(guī)以及與體育事業(yè)相關(guān)的國家或部門政策進(jìn)行梳理。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：中國在21世紀(jì)出臺了大量的體育政策法規(guī)。這些政策法規(guī)雖不是為專門解決體育場館問題而制定，但對體育場館的建設(shè)、資金保障、使用與維護(hù)、經(jīng)營與管理等問題十分重視，提出了很多宏觀的規(guī)定和具體的措施來推動(dòng)體育場館的建設(shè)和發(fā)展。然而，事實(shí)表明，這些政策法規(guī)的實(shí)際規(guī)范作用并不理想，效率不高。中國體育場館政策法規(guī)的完善不僅需要“量”的積累，更需要“質(zhì)”的提高。提高體育政策的執(zhí)行力是中國政府的當(dāng)務(wù)之急。

體育場館政策法規(guī)；建設(shè)；融資；經(jīng)營；管理

體育場館是開展體育運(yùn)動(dòng)的物質(zhì)條件，沒有體育場館，現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目將失去生存的空間。按照公共產(chǎn)品理論，依據(jù)產(chǎn)品效用是否可以分割、受益是否具有排他性和消費(fèi)是否具有競爭性原則可以將體育場館定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅需要依賴市場來進(jìn)行資源的有效配置，還必須依賴強(qiáng)有力的政策法規(guī)來進(jìn)行宏觀的調(diào)控。這是理論的指引也是發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。美國、德國、加拿大、日本等體育發(fā)達(dá)國家均訴諸于完善的體育政策法規(guī)來推動(dòng)體育場館的建設(shè)和發(fā)展。中國為了促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展，提高競技運(yùn)動(dòng)水平，在新世紀(jì)出臺了很多體育政策法規(guī)。在地方體育政策法規(guī)中有專門針對體育場館使用的《體育實(shí)施管理辦法》，也有專門規(guī)范體育場館經(jīng)營的《體育市場管理?xiàng)l例》；在國家體育政策、法規(guī)中雖然鮮見專門的體育場館政策法規(guī)，但是在確立體育的重要地位和促進(jìn)體育事業(yè)改革的相關(guān)體育發(fā)展政策中廣泛提及體育場館的建設(shè)與發(fā)展。為了方便討論，本文將專門論述和并非專門論述但有所提及體育場館建設(shè)和完善的政策法規(guī)一并視為體育場館政策法規(guī)。這些政策法規(guī)按照其規(guī)范和調(diào)節(jié)的范圍，可以劃分為體育場館建設(shè)規(guī)劃、體育場館建設(shè)資金來源、體育場館使用與維護(hù)、體育場館經(jīng)營與管理四大類。

1 新世紀(jì)政策法規(guī)大力支持體育場館設(shè)施建設(shè)

中國政府對體育場館設(shè)施建設(shè)十分重視，從新世紀(jì)伊始至今，中國每年都有和體育場館相關(guān)的體育政策法規(guī)出臺。這些政策法規(guī)對體育場館建設(shè)規(guī)劃都進(jìn)行了不同程度的規(guī)定，大大促進(jìn)了中國體育場館的建設(shè)與發(fā)展。

1995年中華人民共和國常務(wù)委員會(huì)頒布的《中華人民共和國體育法》提出“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家對城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建設(shè)和完善體育設(shè)施?！?000年9月18日體育總局發(fā)布的《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》提出：“全民健身工程應(yīng)在居民小區(qū)、公園、街心花園、廣場等便于群眾健身并且安全的場所興建?！?002年7月22日中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》規(guī)定：“新建居民小區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施。

2003年6月26日中華人民共和國國務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》對公共文化體育設(shè)施的定義、建設(shè)選址、建筑規(guī)劃、建設(shè)資金來源、使用細(xì)則、管理方案等方面作了詳盡的規(guī)定。比如“國家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量舉辦公共文化體育設(shè)施；國家鼓勵(lì)通過自愿捐贈(zèng)等方式建立公共文化體育設(shè)施社會(huì)基金，并鼓勵(lì)依法向人民政府、社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)或者公共文化體育設(shè)施管理單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。”

2007年5月7日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》規(guī)定：“城市和社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃要充分考慮青少年體育鍛煉設(shè)施的需要，為他們提供基本的設(shè)施和條件；把“農(nóng)民體育健身工程”與農(nóng)村中小學(xué)體育設(shè)施建設(shè)結(jié)合起來，改善農(nóng)村學(xué)校體育條件?！?009年9月6日中共中央國務(wù)院發(fā)布的《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定：“公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；農(nóng)村地區(qū)公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)還應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)和文化生活習(xí)慣；公園、綠地等公共場所的管理單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身?xiàng)l件安排全民健身活動(dòng)場地；居民住宅區(qū)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)安排健身活動(dòng)場地?！?/p>

截止到2003年12月31日，我國共有符合第五次全國體育場地普查要求的各類體育場地850080個(gè)。隨著體育政策的不斷深入落實(shí)和國家舉辦、承辦大型運(yùn)動(dòng)會(huì)的有序進(jìn)行，中國體育場館現(xiàn)已達(dá)100多萬個(gè)，到2015年將達(dá)到120萬個(gè)。屆時(shí)，中國的人均體育場地面積將由原來的1.03m2上升到1.50m2。中國體育場館數(shù)量的快速增長得益于政策法規(guī)的推動(dòng)與保護(hù)。但是，現(xiàn)實(shí)中也有不盡如人意的地方。比如：中國體育場館整體上還存在著“體育場地地域分布不均衡、體育場地結(jié)構(gòu)不均衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不均衡、體育場地設(shè)施數(shù)量少、體育場地的開放和利用少、公共體育場地少”的客觀事實(shí)。與此同時(shí)，體育場地被占的問題也比較嚴(yán)重。第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：“我國體育系統(tǒng)被占體育場地共有303個(gè)，被占面積為245萬平方米，被占體育場地面積占體育系統(tǒng)場地面積的1.4%，被占體育場地原始投資總額為13億元。除海南、西藏和寧夏回族自治區(qū)外，其他省、自治區(qū)、直轄市均有體育場地被占的情況”。

這些問題集中反映出的是政策執(zhí)行力的問題。有學(xué)者專門針對體育政策執(zhí)行力進(jìn)行研究，結(jié)果表明：“我國體育政策法規(guī)的制定與實(shí)施之間存在著顯著差異，上級部門制定的體育政策法規(guī)中26%沒有得到執(zhí)行，有53.6%的體育政策法規(guī)因各種因素沒有被完全執(zhí)行，沒有執(zhí)行和沒有被完全執(zhí)行的體育政策法規(guī)竟占79.6%?！北娝?，政策執(zhí)行力是政策的生命，如果無法付諸實(shí)踐，再完美的政策也不過是廢紙一堆。影響政策法規(guī)執(zhí)行力的因素很多，但是立法者在法規(guī)中體現(xiàn)出的執(zhí)法決心和態(tài)度是首要的影響因素。

政策法規(guī)必須具有較高的法律效力，態(tài)度清晰明確，不能含糊其辭，模棱兩可。比如：《中華人民共和國體育法》第四十五條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府“應(yīng)當(dāng)”按照國家對城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)一安排。城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，“應(yīng)當(dāng)”將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)“應(yīng)當(dāng)”隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建設(shè)和完善體育設(shè)施。短短的三句話里用了三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”。那么“應(yīng)當(dāng)”到底作何解釋呢？“應(yīng)當(dāng)”在中華漢語詞典里的解釋是“應(yīng)該”，表示理所當(dāng)然的。也就是說，按照常理要怎樣，不那樣也無所謂，最多不過違背常理。這個(gè)“應(yīng)該”除了具有道德或道義上的約束力之外，無任何強(qiáng)制性約束力可言。這樣一個(gè)帶有“說教”和“商量”語氣的詞匯頻繁出現(xiàn)在體育法中，是不合時(shí)宜的。這將使強(qiáng)硬的法律變身為軟弱的道德規(guī)范，法律的威信大打折扣，名譽(yù)掃地。

中國體育政策法規(guī)中 “應(yīng)當(dāng)”的身影無處不在，“應(yīng)當(dāng)”成為了中國體育政策法規(guī)的關(guān)鍵詞。立法層次最高的《中華人民共和國體育法》中有，立法層次僅次于體育法的《全民健身?xiàng)l例》中有，比較而言具有較高操作性的《公共文化體育設(shè)施條例》也有，其它的政策法規(guī)中還有，這里不一而足。中國在日后制定體育政策法規(guī)時(shí)立場要堅(jiān)定，態(tài)度要明確，陳述要清晰、具體，盡量少用或不用“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“要”等帶有“爭議性”的詞匯，盡量避免采用商榷性的口吻，加強(qiáng)體育政策法規(guī)的清晰度，增強(qiáng)威懾力，提高執(zhí)行力。

2 新世紀(jì)以來政策法規(guī)拓寬了體育場館設(shè)施建設(shè)資金的來源

長期以來，中國的體育場館一直由國家全額撥款興建。隨著改革開放的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變，體育場館建設(shè)投融資模式的市場取向也日益明晰。中國體育場館設(shè)施建設(shè)資金來源已由原來單一的國家財(cái)政撥款演變成為國家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的投資模式。

改革開放以來，為了調(diào)整我國原有的投資體制，政府陸續(xù)出臺了一系列的政策法規(guī)，進(jìn)行探索性改革。2001年12月11日，原國家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，2002年12月27日建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，2004年7月16日國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，2005年2月25日國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，2010年5月13日國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。

這些政策法規(guī)的宗旨在于鼓勵(lì)民間資本和非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。對鼓勵(lì)民間資本投入經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的力度逐漸增大，舉措日益明晰。特別是明確提出了“鼓勵(lì)民間資本投資生產(chǎn)體育用品，建設(shè)各類體育場館及健身設(shè)施，從事體育健身、競賽表演等活動(dòng)?！薄皣夜膭?lì)社會(huì)及個(gè)人投資興建體育設(shè)施，并在土地使用、資金貸款等方面給予優(yōu)惠政策?！鄙鲜稣?、法規(guī)的陸續(xù)出臺，在一定程度上解除了民間資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的憂慮，為民間資本投資興建體育場館設(shè)施掃除了入門障礙,提供了初步的制度保障。

2008年北京奧運(yùn)會(huì)的場館建設(shè)融資達(dá)到了史無前例的水準(zhǔn)。“國家體育場、國家體育館、奧運(yùn)村、會(huì)議中心、五棵松文化體育中心、奧林匹克水上公園6個(gè)項(xiàng)目總投資約205億元，其中85%的資金是運(yùn)用市場機(jī)制融資完成的?！?為此，有學(xué)者認(rèn)為：“以2008年奧運(yùn)會(huì)場館項(xiàng)目法人招標(biāo)為標(biāo)志，我國體育場館建設(shè)和經(jīng)營管理進(jìn)入了一個(gè)‘以市場化運(yùn)作為導(dǎo)向，充分利用各種市場化籌資渠道和方式籌集資金，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與體育場館經(jīng)營管理活動(dòng)，建立體育場館經(jīng)營管理新模式’的新階段。”北京奧運(yùn)會(huì)場館建設(shè)資金市場融資的成功，堅(jiān)定了體育場館建設(shè)走產(chǎn)業(yè)化道路的信心。但是，對于融資的方法、手段、程序、實(shí)施細(xì)節(jié)等方面還沒有形成規(guī)范的文件，更沒有發(fā)展成為完善的模式，對于體育場館設(shè)施建設(shè)的融資問題仍處于艱難的探索階段。

有學(xué)者專門對體育稅收激勵(lì)政策進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：體育稅收政策存在自相矛盾、缺乏連續(xù)性和持久性、稅收激勵(lì)幅度不大的問題。比如，2008年頒布的《企業(yè)所得稅法》第9條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%的部分準(zhǔn)予在稅前扣除，但對企業(yè)捐贈(zèng)給國內(nèi)合法的其它民間體育公益性團(tuán)體等非營利性組織，卻沒有享受到捐贈(zèng)扣除比例的稅收優(yōu)惠政策，對它們沒有一視同仁。放眼世界，“國際上一些發(fā)達(dá)國家，如西班牙對體育產(chǎn)業(yè)捐贈(zèng)扣除比例高達(dá)100%，免征企業(yè)所得稅；英國對體育產(chǎn)業(yè)的贊助實(shí)施‘體育配對’計(jì)劃和‘一英鎊對一英鎊’政策”，發(fā)達(dá)國家為促進(jìn)民間資本捐贈(zèng)體育事業(yè)所表現(xiàn)出來的胸襟和氣魄讓人嘆為觀止。如此說來，中國民間資本對體育捐贈(zèng)冷漠的根源似乎已是不言自名。

第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：“我國歷年累計(jì)投入體育場地建設(shè)資金1914.5億元，其中：財(cái)政撥款為667.7億元，占投資總額的34.9%，單位自籌為1032.6億元，占投資總額的53.9%。”由此可見，中國政府雖然出臺了若干政策、法規(guī)來鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但這些政策、法規(guī)還僅僅停留在“意見”、“建議”、“決定”的宏觀層面上，還沒有進(jìn)化為具體可行的“實(shí)施方案”，實(shí)際指導(dǎo)功能有待加強(qiáng)。中國體育場館設(shè)施建設(shè)資金來源雖然形成了國家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的多元化格局，但是單位自籌和國家財(cái)政撥款仍占絕對份額。資金來源依然比較單一。

3 新世紀(jì)體育政策法規(guī)對體育場館設(shè)施的使用與維護(hù)加以規(guī)范

中國政府早在1955年頒布的《關(guān)于開展體育運(yùn)動(dòng)暫行辦法綱要》中就曾提到過場館的維護(hù)、使用問題，但真正開始重視場館利用問題則推遲到70年代末80年代初。當(dāng)時(shí)，中國政府已經(jīng)深刻意識到體育場館消耗大、利用率不高的嚴(yán)重問題，因此陸續(xù)出臺了一系列的政策、法規(guī)來規(guī)范體育場館的使用與開放，加強(qiáng)體育場館的維護(hù)與保養(yǎng)。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全民健身計(jì)劃的廣泛開展，人民生活水平的提高，人民的健身意識普遍增強(qiáng)，對體育場館的需求急劇增加，體育場館供應(yīng)不足的矛盾凸顯并日益尖銳。為此，中國政府出臺的很多政策、法規(guī)都對體育場館的使用與維護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。比如《中華人民共和國體育法》、《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》、《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》、《全民健身計(jì)劃綱要》第二期工程(2001-2010年)規(guī)劃、《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《全國城市體育先進(jìn)社區(qū)評定辦法》、《學(xué)校體育場館向社會(huì)開放試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》、《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》、《“十一五”農(nóng)民體育健身工程建設(shè)規(guī)劃》、《全民健身?xiàng)l例》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等均提及到體育場館的使用與維護(hù)。

上述政策、法規(guī)中關(guān)于體育場館使用與維護(hù)的論述主要圍繞促進(jìn)體育場館對外開放和提高體育場館使用率而進(jìn)行。鼓勵(lì)公共體育設(shè)施向公眾開放，妥善處理好公益性與經(jīng)營性的關(guān)系，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益；鼓勵(lì)學(xué)校體育場館在不影響學(xué)校教學(xué)的情況下對社會(huì)開放；鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的體育場地對社會(huì)開放；鼓勵(lì)對不同人群采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高體育場館的使用率；鼓勵(lì)體育場館所有單位指定專人對體育場館進(jìn)行維護(hù)。

這些政策法規(guī)大多提出了良好的希望和合理的建議，但對于如何具體實(shí)施缺少必要的指導(dǎo)措施，整體來說，政策法規(guī)宏觀但不具體，內(nèi)容涵蓋廣但可操作性不強(qiáng)。例如：《全民健身?xiàng)l例》第二十八條提出：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時(shí)間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施。公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施；國家鼓勵(lì)民辦學(xué)校向公眾開放體育設(shè)施。縣級人民政府對向公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校給予支持，為向公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校辦理有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)。學(xué)?？梢愿鶕?jù)維持設(shè)施運(yùn)營的需要向使用體育設(shè)施的公眾收取必要的費(fèi)用。” 但是，對于學(xué)校向?qū)W生開放體育設(shè)施的范圍和程度沒有規(guī)定？國家鼓勵(lì)民辦學(xué)校向公眾開放體育設(shè)施僅僅是口頭上的鼓勵(lì)，還是有具體的資金或是政策上的扶持？縣級人民政府為向公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校辦理的有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)具體是指什么，保險(xiǎn)覆蓋的范圍有多大？適當(dāng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是不是因?yàn)槭召M(fèi)就被定性為經(jīng)營性質(zhì)，必須要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？這些關(guān)乎場館所有者自身利益的敏感問題都沒有得到明確的答復(fù)。

為了對我國體育場館的開放和使用狀況有比較具體的了解，有學(xué)者做過專門的研究。“在開放情況方面，有58.76%的體育場地不對外開放，14.46%的體育場地部分對外開放，對外開放的體育場地不到26.78%；場地利用率方面，體育場地的活動(dòng)人員每周有1萬人次的占場地總數(shù)的2.1%，5001～10000人次的占7.1%，2501～5000人次的占 11.4%，501～2500人次的占32.2%，500人次以下的占絕大多數(shù)，占53.2%。如果將上述指標(biāo)中的‘每周人次’折合成‘每天人次’的話，那么，多數(shù)體育場地每天只有幾十人次在活動(dòng)?！笨梢?，中國的體育場館整體開放和使用狀況并不理想，政策、法規(guī)數(shù)量不少，但效率偏低。

4 新世紀(jì)體育政策法規(guī)加強(qiáng)了體育場館的經(jīng)營與管理

“體育場館的管理主要包括三個(gè)方面，一是規(guī)劃建設(shè)管理，主要指場館建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)；二是保護(hù)管理，主要是檢查和管理公共體育設(shè)施的侵占和破壞現(xiàn)象；三是場館利用管理，主要指場館向社會(huì)開發(fā)利用的問題。經(jīng)營則是合理地更有效地使用場館的有限資源，以取得最大收入為目標(biāo)?！痹隗w育場館的經(jīng)營與管理方面，中國政府出臺的政策法規(guī)主要包括為規(guī)范體育場館經(jīng)營行為的法規(guī)，管理和監(jiān)督體育場館經(jīng)營活動(dòng)的法規(guī)，國家政府出臺的各種涉及到市場經(jīng)營管理的相關(guān)法規(guī)(比如《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等)，各級地方政府制定的體育市場經(jīng)營管理相關(guān)的地方行政性法規(guī)，國務(wù)院除國家體育總局以外其他各部委制定的各種行業(yè)性體育管理規(guī)定。

2001年12月11日原國家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，2002年1月國家計(jì)委發(fā)布了《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，2002年7月22日中共中央、國務(wù)院制定了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，2003年6月26日國務(wù)院頒布了《公共文化體育設(shè)施條例》，2009年9月6日國務(wù)院頒布了《全民健身?xiàng)l例》。

這些政策法規(guī)均對體育場館的經(jīng)營與管理給予了高度重視。法規(guī)鼓勵(lì)民間資本、非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入教育、公用事業(yè)等服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域；要求公共體育設(shè)施向社會(huì)開放，正確處理好公益性和經(jīng)營性的關(guān)系，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮人民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力；鼓勵(lì)學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的體育設(shè)施對社會(huì)開放，實(shí)現(xiàn)資源共享，并可以根據(jù)維持設(shè)施運(yùn)營的需要向使用體育設(shè)施的公眾收取必要的費(fèi)用；呼吁努力開發(fā)體育無形資產(chǎn)，大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)；申明嚴(yán)禁侵占、破壞體育設(shè)施；提出對于體育場館設(shè)施要指定明確的管理和維護(hù)責(zé)任人。

隨著國家有關(guān)體育政策、法規(guī)的陸續(xù)頒布，各省(市)政府隨即緊鑼密鼓地出臺了體育設(shè)施管理?xiàng)l例或辦法來規(guī)范體育場館的經(jīng)營和管理。這些條例和辦法大都將體育設(shè)施的建設(shè)、規(guī)劃納入了本地國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并要求將體育基本建設(shè)資金列入本級財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃。鼓勵(lì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人以投資、捐贈(zèng)、贊助等方式參與公共體育設(shè)施建設(shè)，允許公共體育設(shè)施進(jìn)行有償服務(wù)活動(dòng)，活動(dòng)收入用于公共體育設(shè)施的維護(hù)和體育事業(yè)的發(fā)展。

在體育場館經(jīng)營與管理方面，中國雖有多部法規(guī)提及到體育場館的開放、管理與經(jīng)營，但是法規(guī)內(nèi)容模糊、過于籠統(tǒng)、態(tài)度柔和、彈性有余、剛性不足、執(zhí)行不力，法規(guī)的推動(dòng)作用未得到充分地發(fā)揮。比如：在《公共文化體育設(shè)施條例》中幾乎每一句話都有一個(gè)“應(yīng)當(dāng)”。 哪怕在涉及到改變體育場地功能、用途，擇地重建，重建標(biāo)準(zhǔn)，重建程序等與體育場館命運(yùn)攸關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還使用那個(gè)騎墻的“應(yīng)當(dāng)”。條例柔和的語氣暴露了政府執(zhí)法決心的不堅(jiān)定，喪失了條例本應(yīng)具有的威嚴(yán)，降低了法規(guī)自上而下的行政勢能，法規(guī)執(zhí)行效果必將深受影響。

有學(xué)者通過第四次與第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對比發(fā)現(xiàn)：“總的體育場地個(gè)數(shù)在迅速增加。這些體育基礎(chǔ)設(shè)施是伴隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而日益完善的。體育場館占地面積保持與場地總數(shù)同步增長，但是建筑面積在減少，說明場館建筑不但沒有增加，反而有所減少，由于經(jīng)營不善和運(yùn)營困難而倒閉或改作他用的場館在增加，折射出體育場館的整體運(yùn)營管理水平較低?！绷碛袑W(xué)者對體育場館經(jīng)營作了深入的研究，結(jié)果表明：“經(jīng)營效果方面，我國96.6%以上的體育場地沒有任何收入，即使部分體育場地有經(jīng)營收入，也非常有限，收入在10萬元以下的占2.8%，10萬元～50萬元的只有0.5%，50萬元以上的僅占0.1%，總體來說入不敷出，這說明我國的體育場地在經(jīng)營方面還處于一個(gè)非常低的水平?！?/p>

國家體育總局副局長楊樹安在2010年4月27日召開的2010年全國體育產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議上通報(bào)了這樣一組數(shù)據(jù)：“在2007年全國體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域增加值的構(gòu)成中，體育用品、服裝鞋帽制造占70.98%，體育用品、服裝鞋帽銷售占8.82%，體育彩票占2.34%，體育場館管理活動(dòng)占1.82%，體育培訓(xùn)活動(dòng)占0.63%，體育中介活動(dòng)占0.24%。”以上詳實(shí)的數(shù)據(jù)表明：中國盡管有很多政策、法規(guī)涉及到體育場館的經(jīng)營與管理，但是，效果并不理想。中國體育場館的經(jīng)營管理收入極其微小，僅占體育產(chǎn)業(yè)增加值中的一小部分，基本可以忽略不計(jì)。中國體育場館經(jīng)營管理的整體狀況讓人堪憂。

如何在以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的條件下加強(qiáng)體育場館的經(jīng)營管理，以產(chǎn)業(yè)化、市場化的視角來破解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下體育場館經(jīng)營管理遭遇的困境，不僅是造福百姓、利國利民的豐功偉績，更是對中國政府有關(guān)部門管理智慧和執(zhí)政胸襟的考驗(yàn)。

5 小結(jié)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國政府出臺了大量的體育政策法規(guī)。這些政策法規(guī)緊緊圍繞促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)深入發(fā)展和進(jìn)一步提高競技運(yùn)動(dòng)水平為主線展開，其中有很多政策法規(guī)涉及到體育場館的建設(shè)、資金來源、使用與維護(hù)、經(jīng)營與管理。這些政策法規(guī)為中國體育場館的發(fā)展和完善提供了必要的政策支持，為維護(hù)體育事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了法規(guī)依據(jù)，為構(gòu)筑社會(huì)主義初級階段的體育法規(guī)體系做出了巨大的貢獻(xiàn)。

中國體育場館政策法規(guī)能夠站在整體的高度，以全面協(xié)調(diào)發(fā)展的視角對體育場館發(fā)展提出大量宏觀的，綱領(lǐng)性的意見、建議或要求。遺憾的是，雖然這些政策法規(guī)大多能夠做到全面兼顧，但由于火力分散而難以入木三分，沒有提供足夠的、明確具體的、可行的執(zhí)行程序和方法，可操作性不強(qiáng)。法規(guī)存在語氣柔和，陳述不清晰，模棱兩可的問題。法規(guī)中頻繁使用了“應(yīng)當(dāng)”這個(gè)頗具“爭議性”的詞語，降低了法規(guī)的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，使政府的執(zhí)法決心深受質(zhì)疑。體育場館政策法規(guī)多，但是效率不高，政策法規(guī)執(zhí)行不力。

體育場館政策法規(guī)促進(jìn)了體育場館的大增長、大發(fā)展、大繁榮，但是中國體育場館整體上“三偏三少”的現(xiàn)狀還沒有根本改變；體育場館政策法規(guī)促成了國家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的多元化的體育場館建設(shè)融資模式，但是單位自籌和國家財(cái)政撥款仍占絕對份額的格局依然沒有改變；體育場館政策法規(guī)加強(qiáng)了體育場館的使用與維護(hù)，但是場館的使用率和開放率依然偏低；體育場館政策法規(guī)強(qiáng)化了體育場館的經(jīng)營與管理，但是總體上仍然入不敷出，體育場館管理水平還處在很低的水平。種種殘酷的現(xiàn)實(shí)表明，中國體育場館政策法規(guī)的效用不高，迫切需要提升。

中國政府有必要在日后的立法過程中表明強(qiáng)硬的執(zhí)法態(tài)度，明確體育法規(guī)執(zhí)法主體，采取必要的監(jiān)督措施和懲罰手段，完善體育政策法規(guī)評估體系，采用多種手段來提高體育政策法規(guī)的執(zhí)行力，使體育事業(yè)的發(fā)展能夠早日進(jìn)入“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法治狀態(tài)。

[1] 國家體育總局政策法規(guī)司[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16819/312031.html

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[4] 國家體育總局政策法規(guī)司[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16834/131771.html

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ResearchontheEffectivenessofChina'sPolicy
andEnactmentaboutStadiumandGymnasiumonthe21stCentury

DONG Yin1,WEN Hong-ze2

(1.P.E. Department of Guangdong Pharmaceutical University, Guangzhou 510006, China;
2.School of Physical Education and Sports Science, South China Normal University, Guangzhou 510006,China)

We have carefully tided up the valid policies and enactments of the General Administration of Sport of China and some other policies related with sport undertaking of government or department in order to make clear the present situation of China's policy and enactment and to provide the theoretical and realistic reference for making policy and enactment of sport. We find that China has promulgated lots of policies and enactments on the 21st century. These policies and enactments pay great attention on the problems of construction, finance and assurance, use and maintenance, operation and management of stadium and gymnasium and come out with many macroscopic stipulates and concrete measures for accelerating the construction and development of stadium and gymnasium although they are not made for solving the problem of stadium and gymnasium specially. But the facts prove that these policies and enactments haven't worked very well and they aren't efficient. China not only needs to make more policies but also needs to improve their quality,maybe the latter is much more important than the former.It seems that to promote executive power of the policies and enactments is the most urgent matter for the Chinese government.

policy and enactment about stadium and gymnasium; construction; finance; operation; management and administration

2014-06-15

董穎(1983-)，女，吉林長春人，碩士研究生，講師

研究方向：體育教學(xué)與訓(xùn)練

G80

A

1007-323X(2014)06-0040-05