人口老齡化背景下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

宋 豪

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

在人口老齡化、社會(huì)轉(zhuǎn)型等新形勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老遠(yuǎn)不能滿足城市養(yǎng)老多樣化的需求。十八屆三中全會(huì)提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè);放開育幼養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。提出要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、人口老齡化背景下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀及特征分析

人口老齡化早已成為國際社會(huì)面臨的一重大挑戰(zhàn)，中國社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)藍(lán)皮書:2014年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》指出中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，2012年，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到9.4%的新高峰，老年撫養(yǎng)比已達(dá)到12.7%，老年人口平均每年以3%的速度增長。我國早在1999年就步入人口老齡化社會(huì)行列，且人口老齡化趨勢不斷升級(jí)加速，表現(xiàn)為老年人口基數(shù)大、增長速度快，高齡化、空巢化趨勢明顯，失能、半失能老人比例提高等特點(diǎn)，人口老齡化與傳統(tǒng)的養(yǎng)老體制、養(yǎng)老模式之間矛盾日益突出。

中國式的養(yǎng)老主要包括養(yǎng)兒防老(子女贍養(yǎng))、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老、商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老、理財(cái)養(yǎng)老、養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三部分組成。隨著老齡化等新特點(diǎn)的出現(xiàn)，一是傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老、子女贍養(yǎng)的日夜照料在計(jì)劃生育的基本國策下已經(jīng)變得越來越不切實(shí)際;二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型、家庭結(jié)構(gòu)小型化等日益普遍，中青年為主的家庭骨干工作壓力大、生活節(jié)奏快，難以親自承擔(dān)老年人的日常生活，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn);三是敬老院、養(yǎng)老院等公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，民辦的又太貴，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老覆蓋面較低。缺乏中端型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。社區(qū)養(yǎng)老能滿足年輕人雖不能親身照顧但卻能天天噓寒問暖的“孝”意。

社區(qū)養(yǎng)老起步于上世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國家老年人享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老占95%左右，在我國僅大中城市發(fā)展較好。社區(qū)養(yǎng)老，是指政府、非政府組織以及其他機(jī)構(gòu)，在老年人所屬的社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)中心，采取家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，上門服務(wù)為主、托老所服務(wù)為輔的方式，為老年人提供家政服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的養(yǎng)老模式;是一種照料式的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老兩大功能。社區(qū)養(yǎng)老是針對(duì)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)老齡化問題的出現(xiàn)而提出的一種新型養(yǎng)老模式，有效結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，一是保持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老優(yōu)勢，滿足老年人的親緣、地緣心態(tài)，在心理上更容易被老年人接受;二是保持了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的互助性和人情味，老年人在一起可以交流談心，共享晚年;三是整合社區(qū)資源、挖掘社區(qū)發(fā)展?jié)摿?，為?dāng)?shù)叵聧彺龢I(yè)人員重新找到就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民養(yǎng)老和就業(yè)的雙贏。[1]但目前城市社區(qū)養(yǎng)老還存在較多問題，需從政府、市場和社會(huì)角度出發(fā)完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的五個(gè)主要問題

目前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正處于發(fā)展階段，社區(qū)養(yǎng)老總體水平還是較低，發(fā)展不平衡，難以滿足老年人的多層次需求。主要表現(xiàn)在:

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。一是居民的收入不斷提升與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量較為落后之間的矛盾凸顯，僅靠政府福利性的單一模式無法滿足養(yǎng)老需求，可持續(xù)發(fā)展能力偏低;二是過多的重視物質(zhì)上的照顧，忽視老年人精神上的需求，交流、娛樂和參與社會(huì)的需求常常被忽視;三是服務(wù)對(duì)象過多關(guān)注孤寡、高齡、經(jīng)濟(jì)困難的老人，從而忽視了對(duì)普遍老人的照顧;四是養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)被忽視或不健全，疾病和衰老總是相生相伴，老年事業(yè)不僅單純的關(guān)注養(yǎng)老還要注重老年醫(yī)療的問題，但是醫(yī)療康復(fù)治療、護(hù)理等醫(yī)療設(shè)施在社區(qū)養(yǎng)老中并不完備，專業(yè)醫(yī)療人員缺少，無法滿足老年人的需求。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化程度偏低。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化是指工作從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營、從事業(yè)化管理到企業(yè)管理、從非經(jīng)濟(jì)實(shí)體到經(jīng)濟(jì)實(shí)體、從財(cái)政維持到自負(fù)盈虧的過程。[2]目前來看產(chǎn)業(yè)程度較低，經(jīng)營及管理方式的市場成分都少。社會(huì)資源、民間資本、民間志愿性團(tuán)體缺少發(fā)展的空間，難以通過持續(xù)的活動(dòng)建立規(guī)范、信任的網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)化、市場化的社區(qū)老年服務(wù)業(yè)亟待改變過去自上而下、政府主導(dǎo)、社會(huì)為輔的社區(qū)養(yǎng)老模式。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺乏。專業(yè)的人才是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良好發(fā)展的根本因素，我國還未建立成熟的養(yǎng)老技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專業(yè)人才市場的發(fā)展。養(yǎng)老需求越來越重視精神、心理方面的專業(yè)照顧，但是這方面的專業(yè)人才卻嚴(yán)重缺乏;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員多是社區(qū)干部、下崗職工、低齡老年人外來務(wù)工人員和志愿者，專業(yè)護(hù)理服務(wù)人員較少。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體缺失。尊老、敬老、養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)美德，社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與到養(yǎng)老服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)全民敬老和尊老，志愿者群體是目前的主要參與力量，尤大學(xué)生志愿者居多，事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他企業(yè)的參與度相對(duì)偏低。對(duì)于理性經(jīng)濟(jì)人來說，盲目參與是不合理的，過去福利性和非營利性的模式應(yīng)該被打破，建立一定的激勵(lì)制度，提高服務(wù)效益和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極力量，共同打造幸福晚年事業(yè)。

5.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏完善的政策法規(guī)保障。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的養(yǎng)老保障制度建立在道德約束基礎(chǔ)之上，現(xiàn)代養(yǎng)老僅靠道德約束的家庭養(yǎng)老早已過時(shí)和不靈驗(yàn);另一方面關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律僅在《民法通則》、《老年人權(quán)益保障法》、《保險(xiǎn)法》、《繼承法》和《婚姻法》等法律中有所散見，缺乏對(duì)老年人的專門法律規(guī)范;盡管頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2O15年)》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等一系列文件，但是疏于政績考核指標(biāo)的規(guī)定，地方政府并未全面落地執(zhí)行。還未很好建立公益性服務(wù)和市場化運(yùn)作相結(jié)合的模式，對(duì)老年事業(yè)的服務(wù)收費(fèi)和質(zhì)量認(rèn)定還缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)之間、城市之間的社區(qū)養(yǎng)老水平差距較大。

三、從三大主體出發(fā)建立和完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的多項(xiàng)舉措

建立和完善多層次、多形式的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，從政府、社會(huì)和市場三大主體出發(fā)，利用政府引導(dǎo)建立“老有所依”，社會(huì)滿足物質(zhì)養(yǎng)老、精神養(yǎng)老、醫(yī)療養(yǎng)老，市場承接實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。

圖1 多層次、多形式的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

(一)政府引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“老有所依”

政府是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)劃者、調(diào)節(jié)者、監(jiān)督者和支持者，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開展離不開政府的長期指導(dǎo)和調(diào)控，引導(dǎo)完善“老有所依”的服務(wù)體系。一是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展離不開法律法規(guī)的約束，應(yīng)盡快建立適合國情的《社區(qū)養(yǎng)老法》，各地區(qū)因地制宜遵照?qǐng)?zhí)行、在一定情況下變通執(zhí)行。二是政府應(yīng)該對(duì)建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的小區(qū)給予水、電、氣和物業(yè)管理費(fèi)等優(yōu)惠，對(duì)準(zhǔn)備建立社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)商給予土地、稅收等優(yōu)惠。三是完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出機(jī)制，鼓勵(lì)中高級(jí)專業(yè)人才參與老年事業(yè)，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為行業(yè)來打造，對(duì)服務(wù)人員要求持證上崗、加強(qiáng)培訓(xùn)，規(guī)范員工的政治素質(zhì)、道德和業(yè)務(wù)水平。四是鼓勵(lì)民營資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，根據(jù)投資額、機(jī)構(gòu)規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)給予服務(wù)主體建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。五是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系開展考核評(píng)定，由社區(qū)老年人和專業(yè)人員給出評(píng)價(jià)，對(duì)考核優(yōu)秀的人員頒發(fā)證書和職稱評(píng)定，給予工資和職位的上升空間激勵(lì)。[3]六是將養(yǎng)老設(shè)施歸入社區(qū)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、日間照料、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)。不做表面功夫、不拘泥于形式，不能將老年活動(dòng)中心淪為年輕人玩樂的場所，真正將養(yǎng)老設(shè)施用活。

(二)社會(huì)滿足完善“3M”多樣化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式

一些老年學(xué)家提出了3M理論，即任何老年人都會(huì)有物質(zhì)(Money)、精神(Mental或Mind)和醫(yī)療(Medicare)三類共同需求。應(yīng)該完善心理問題的調(diào)解、政策信息的咨詢、社會(huì)新聞的普及、興趣愛好的培養(yǎng)等重要內(nèi)容滿足老年需求。

1.物質(zhì)養(yǎng)老。①“老有所居”的居家養(yǎng)老還是大部分老年人的心聲，仍是社區(qū)養(yǎng)老模式的主要形式，城市社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。一是社區(qū)服務(wù)人員上門服務(wù)，尤其針對(duì)生活不能完全自理和半自理的老人，提供如買菜、做飯或送餐、購物、清掃、洗衣、理發(fā)、洗澡、陪伴聊天、專業(yè)護(hù)理、家電維修等日間服務(wù);二是集中統(tǒng)一的管理服務(wù)，對(duì)高齡老人、孤獨(dú)老人、空巢老人、殘疾老人等集中管理，統(tǒng)一在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為其提供日托服務(wù)，如就餐、洗浴、生活陪伴、心理輔導(dǎo)、功能訓(xùn)練等。②“老有所保”，一是完善城鎮(zhèn)離退休老人基本養(yǎng)老金的“保值增值”機(jī)制，根據(jù)物價(jià)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)立老年人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和退休金標(biāo)準(zhǔn)，不搞一刀切;二是成立相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老金經(jīng)辦和管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一征收、給付、營運(yùn)和管理養(yǎng)老金，探索用風(fēng)險(xiǎn)較低的發(fā)國債形式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，并承諾全額按期支付。③“老有所安”，針對(duì)60、70、80歲低收入老人分級(jí)建立高齡補(bǔ)貼制度;對(duì)生活困難的老年人建立老年服務(wù)補(bǔ)貼制度，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老提供財(cái)政資金支持;對(duì)失能半失能、經(jīng)濟(jì)困難的老年人按失能程度給予護(hù)理補(bǔ)貼。

2.精神養(yǎng)老。老年人往往心理上會(huì)出現(xiàn)孤獨(dú)癥狀，必須從精神上給予照顧。①“老有所助”，學(xué)習(xí)德國和瑞士等地區(qū)的“互助式”養(yǎng)老模式，讓年輕人來照顧老人。在物價(jià)上漲的趨勢下，可以鼓勵(lì)老年人將房屋低價(jià)或者免費(fèi)出租給進(jìn)城工作的年輕人或者大學(xué)生，特別是孤寡老人或者子女在外地就業(yè)長期不在家的老人，這樣年輕人可以學(xué)習(xí)尊老的品德教育、學(xué)習(xí)如何與老年人相處，還可以滿足老年人愛子之切。但是年輕人必須承擔(dān)照顧老人的義務(wù)，在一定時(shí)期由專人向老年人回訪調(diào)查，老年人滿意的情況下繼續(xù)合住，不滿意時(shí)考慮換入住者。②“老有所樂”，社區(qū)專門提供老年活動(dòng)中心、組建老年文藝組合，提供讀書、看報(bào)、看電視和健身的場所(老年人專用健身器材);除了棋牌等簡單游戲外，逐步開展人文藝術(shù)、花鳥蟲魚、歷史人物、時(shí)事政治經(jīng)濟(jì)交流，提高老年人的自我娛樂技能。③“老有所學(xué)”，開辦老年學(xué)校、老年圖書館、老年交流館等，利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、函授等多種方式，也可集中授課開辦老年電腦班、音樂班、舞蹈班、書畫班、棋牌班、攝影班等，以滿足老年人求知需求。④“老有所為”，退休老年人可以開展為年輕人開展專題講座，將生活的經(jīng)歷和人生所思所感與中青年人分享，幫助中青年人走出人生旅途的困境。⑤“老有所伴”，專人負(fù)責(zé)“老年紅娘”，為喪偶、鰥寡孤獨(dú)、離異的老年人尋找老年生活伴侶，讓其老來得伴，互相關(guān)心、互相照顧、互相陪伴，共度晚年。

3.醫(yī)療養(yǎng)老。老年往往病魔纏身，晚年的生活必然會(huì)與病魔相伴。老齡化催生了養(yǎng)老需求的不斷增加，而醫(yī)療則是養(yǎng)老的核心。實(shí)現(xiàn)“老有所醫(yī)”，一是利用好社區(qū)的優(yōu)勢與資源，建立社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療所，開設(shè)老年門診、家庭病床、保健中心、綜合咨詢中心，并配備專業(yè)的人員醫(yī)護(hù)人員，逐步就近解決老年人的基本健康問題;社區(qū)要學(xué)會(huì)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過建立每一位老年人的健康信息檔案，定期為老年人進(jìn)行健康體檢，方便老年人及時(shí)就醫(yī)和轉(zhuǎn)移治療，減少重復(fù)檢查;確立社區(qū)家庭醫(yī)生制，隨時(shí)定期約診、回訪追蹤所服務(wù)對(duì)象的情況，以便及時(shí)開診治療;跟醫(yī)保定點(diǎn)的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)到家里邊提供護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)。二是社區(qū)應(yīng)定期舉辦健康知識(shí)、醫(yī)療保健知識(shí)講座，倡導(dǎo)健康、文明、科學(xué)、安全的生活方式，降低老年人常見疾病的發(fā)病率和傷殘率。三是針對(duì)身患?xì)埣?、缺乏生活自理能力、需要長期照顧卻又無人照顧的老年人，可專門請(qǐng)醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)師或家庭護(hù)理員等直接到老人家中提供換藥、注射、輸液、按摩、理療、針灸等多項(xiàng)服務(wù)。有條件的社區(qū)可以將老人接入社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一照看，提供用藥、營養(yǎng)、康復(fù)訓(xùn)練等方面的照顧;組織志愿者等舉辦娛樂活動(dòng)，娛樂患病老人的業(yè)余生活，提振治療信心、盡快康復(fù)。

(三)市場承接成就“老有所養(yǎng)”的現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)業(yè)

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，遵循“誰投資誰受益”的原則，建立產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化的全國和地方社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織體系，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。探索多元化的投資方式和多渠道的投資主體，鼓勵(lì)NGO、民營企業(yè)、社會(huì)志愿者參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)非政府組織和社會(huì)民營資本以獨(dú)資、合資、參股、租賃等方式參與發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)業(yè)，提供不同類型、不同層次、不同內(nèi)容的服務(wù)，不斷壯大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和規(guī)?；?。一是從沿海等發(fā)達(dá)省份試點(diǎn)入手，在社區(qū)老年家庭、老年活動(dòng)中心等為老人配備高科技、老年專用的醫(yī)療器械、運(yùn)動(dòng)器材等，為老年人配備紅外、體感等現(xiàn)代化報(bào)警裝置，一旦出現(xiàn)不良反應(yīng)立即向社區(qū)醫(yī)院傳播訊號(hào)，便于及時(shí)開展救援活動(dòng)。二是有條件的社區(qū)可以根據(jù)老年人的不同情況和不同需要，以上門或者集中托管的形式，為老年人提供最直接的幫助和最便捷的低償、有償?shù)姆?wù)。

社會(huì)各界必須繼承和發(fā)揚(yáng)“百善孝為先”的中華民族傳統(tǒng)美德，為社區(qū)養(yǎng)老奉獻(xiàn)自己的一份力量和愛心，共同努力讓老年人的最后時(shí)光得到溫馨而美好的終極關(guān)懷。

[1]鄭惠強(qiáng).大力完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系[J].群言，2012(5).

[2]曾昱.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)－－中國城市養(yǎng)老服務(wù)保障的新選擇[J].天府新論，2006(4).

[3]婁金霞.城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的研究[J].生產(chǎn)力研究，2013(3).