淺談新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》實(shí)現(xiàn)新突破

寧夏大學(xué) 邵淑寧

一、引言

高校財(cái)務(wù)制度是事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度體系的重要組成部分，原《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（以下簡稱制度）于1997 年經(jīng)財(cái)政部、教育部批準(zhǔn)，于1998 年1 月1 日起正式實(shí)施，制度實(shí)施以來，對于強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性，完善高校財(cái)務(wù)管理的體系性，促進(jìn)高等教育的改革與發(fā)展起到了重要作用。隨著我國公共財(cái)政體制改革不斷深化和高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范化，系統(tǒng)性的管理要求對高校財(cái)務(wù)制度里完善從會(huì)計(jì)管理到財(cái)務(wù)的全面管理，全面預(yù)決算的管理、、資產(chǎn)的全生命周期管理、綜合的績效評價(jià)提出了新的更高的要求，舊制度已不能適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政科學(xué)化規(guī)范化精細(xì)化管理及高等教育事業(yè)改革發(fā)展的要求。

二、新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》實(shí)現(xiàn)新突破

2012 年12 月19 日，財(cái)政部、教育部以財(cái)教〔2012〕488 號(hào)文印發(fā)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》。該《制度》分總則、財(cái)務(wù)管理體制、預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、成本費(fèi)用管理、財(cái)務(wù)清算、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督、附則14 章共76 條，自2013 年1 月1 日起施行。新修訂的高校財(cái)務(wù)制度與舊制度相比在六個(gè)方面有重大突破。

（一）決算管理實(shí)現(xiàn)新突破 高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理里的決算管理使非常重要的一個(gè)方面，它充分體現(xiàn)了高校預(yù)算管理的完整性。但當(dāng)前的預(yù)算管理實(shí)際操作中卻存在著重預(yù)算爭資源，輕決算不看結(jié)果的傾向，導(dǎo)致決算工作不系統(tǒng)；決算數(shù)據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)、不完整、不真實(shí)；預(yù)算和決算嚴(yán)重脫節(jié)等現(xiàn)象。要從根本上解決問題，不僅需要打通預(yù)決算之間的不銜接，形成閉環(huán)管理，還需要從管理制度的完善入手。新《制度》為我們提供了可能，它強(qiáng)化了決算的要求，明細(xì)了決算的定義，編制和管理要求，細(xì)化了決算的內(nèi)容，從而確定了決算在整個(gè)預(yù)算管理體系中的決定性地位。決算管理是我國公共財(cái)政體制預(yù)算管理中的特殊要求，過去偏重強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，忽略了決算管理在預(yù)算管理體系中起到的決定性作用，通過決算管理唯獨(dú)制度的細(xì)化和明確，有效地杜絕了預(yù)算編制過程中的水分和隨意性，起到監(jiān)督和預(yù)防的作用。同時(shí)，決算和預(yù)算有效的配合，形成一個(gè)完整的管理體系，保證了預(yù)算的有效執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的可控性。

（二）收支結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余管理實(shí)現(xiàn)新突破 目前我國實(shí)行的是年終國庫集中支付制度，這就要求從中央到地方財(cái)政直到高校都要加強(qiáng)對收支結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理。新《制度》對高校收支結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的概念進(jìn)行了重新的界定，明確了三項(xiàng)重要的要求，即“財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理，應(yīng)當(dāng)按照同級(jí)財(cái)政部門的規(guī)定執(zhí)行”，“非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)按照規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用，非財(cái)政撥款結(jié)余可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金，剩余部分作為事業(yè)基金用于彌補(bǔ)以后年度單位收支差額”，“經(jīng)營收支結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余應(yīng)當(dāng)單獨(dú)反映”。另外，針對過去高校在事業(yè)基金使用中對支出控制不嚴(yán)，與預(yù)算管理嚴(yán)重脫節(jié)，嚴(yán)重超支等問題，新《制度》中強(qiáng)化了基金管理中的封頂-即支出不能超出基金規(guī)模的硬性規(guī)定，保證資金收支平衡，統(tǒng)籌安排，合理使用。

（三）在建工程管理實(shí)現(xiàn)新突破 長期以來，我國事業(yè)單位的基本建設(shè)投資執(zhí)行《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，與基本建設(shè)相關(guān)的資產(chǎn)、負(fù)債及收支都只在基建賬套中反映，基建賬數(shù)據(jù)長期“游離”會(huì)計(jì)“大賬”。新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱規(guī)則）要求事業(yè)單位對于基建投資，在按照基建會(huì)計(jì)核算規(guī)定單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算的同時(shí)，將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)定期并入單位會(huì)計(jì)“大賬”，這是部門預(yù)算管理和事業(yè)單位財(cái)務(wù)“收支統(tǒng)管”的客觀要求，這一規(guī)定有助于提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的完整性，為事業(yè)單位全面加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、防范和降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮會(huì)計(jì)信息支撐作用?！吨贫取凡扇×伺c《規(guī)則》一致的作法，在資產(chǎn)分類中增加了“在建工程”，明確了“在建工程”的定義、核算和管理要求，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展、財(cái)力的不斷增強(qiáng)，國家用于支持高等學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入大幅度增加，將“在建工程”納入學(xué)?！按筚~”管理，可以使高等學(xué)校資產(chǎn)的管理更加完整、準(zhǔn)確。

（四）固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)核算實(shí)現(xiàn)新突破 制度第四十三條提出高等學(xué)校要對固定資產(chǎn)計(jì)提折舊。第四十七條提出高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)對無形資產(chǎn)在其使用年限內(nèi)采用年限平均法進(jìn)行攤銷。固定資產(chǎn)是高校資產(chǎn)的重要組成部分，是完成教育和科研任務(wù)必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)。在現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)核算制度下，高校對非經(jīng)營性資產(chǎn)既不計(jì)提折舊，也不計(jì)提固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，其賬面價(jià)值反映的是固定資產(chǎn)的歷史成本，不能真實(shí)反映該高校的資產(chǎn)狀況。

（1）為什么要對固定資產(chǎn)計(jì)提折舊。新制度的一項(xiàng)非常重要的變化就是引入了“修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制”，修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制在制度中主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對固定資產(chǎn)計(jì)提折舊；二是對無形資產(chǎn)進(jìn)行攤銷；三是要進(jìn)行成本和費(fèi)用的核算。

（2）固定資產(chǎn)折舊的計(jì)提范圍?！吨贫取芬?guī)定文物和陳列品、圖書、檔案、動(dòng)植物不提折舊。文物和陳列品、圖書、檔案等是能夠長期重復(fù)使用的，而且是屬于消耗性的，它的使用年限是不確定的，所以對它們不計(jì)提折舊。

（3）對固定資產(chǎn)如何折舊。制度中規(guī)定了兩種方法：年限平均法和工作量法。另外制度中規(guī)定高校計(jì)提折舊不考慮凈殘值，高校屬于事業(yè)單位，事業(yè)單位的固定資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，資產(chǎn)處置的收入要全額上交財(cái)政，資產(chǎn)處置時(shí)的收入形成一項(xiàng)負(fù)債而不是一項(xiàng)收入，對于高校來講處置固定資產(chǎn)是不存在凈殘值的。

（五）成本費(fèi)用管理實(shí)現(xiàn)新突破 此次修訂將成本費(fèi)用獨(dú)立為一章，主要是考慮：一是高校雖然為非盈利的事業(yè)單位組織，不以追逐盈利為目的，但高校財(cái)務(wù)管理一方面要滿足財(cái)政預(yù)算收支管理的要求，另一方面也需要為社會(huì)了解高校資產(chǎn)、負(fù)債狀況和資金使用績效提供服務(wù)。而成本核算是考評高校資金使用績效的一個(gè)重要途徑。近幾年社會(huì)各界對高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確度和透明度要求很高，對于與收費(fèi)相關(guān)的生均培養(yǎng)成本的計(jì)算非常關(guān)注。高校財(cái)務(wù)管理基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的成本核算和績效評價(jià)，能夠更準(zhǔn)確更全面的反映高校提供的教育服務(wù)所耗費(fèi)的資源成本，更好地將投入與產(chǎn)出進(jìn)行配比，對高校財(cái)務(wù)狀況和綜合業(yè)績的評價(jià)更準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)。二是從整個(gè)制度來看結(jié)構(gòu)也更趨于合理，因?yàn)閷①Y產(chǎn)、負(fù)債、收入、成本費(fèi)用、凈資產(chǎn)這幾個(gè)部分放置在一起，主要是從權(quán)責(zé)發(fā)生制的角度提出財(cái)務(wù)管理要求與信息。高等教育領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)爭奪優(yōu)秀生源的競爭，學(xué)校要想在激烈的競爭中立足，必須改善內(nèi)部管理，在相同產(chǎn)出的情況下努力降低培養(yǎng)成本，追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。

（六）在預(yù)算管理、支出管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理方面實(shí)現(xiàn)新突破 具體為：

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理。一是加強(qiáng)預(yù)算編制的管理。高校預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循“量入為出、收支平衡”的原則。高校預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求平衡，不得編制赤字預(yù)算。二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理。高校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算。強(qiáng)化了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。三是加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的管理。明確了國家對財(cái)政補(bǔ)助收入和財(cái)政專戶管理資金的預(yù)算一般不予調(diào)整，確需調(diào)整應(yīng)當(dāng)報(bào)主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門審批。

（2）加強(qiáng)支出的管理。針對過去高校存在的虛報(bào)虛列等現(xiàn)象，新《制度》提出了對支出進(jìn)行績效評價(jià)的要求，這是一大突破。通過對資金使用的有效評價(jià)，可以提高資金的使用效率和效益，把錢用到刀刃上，用到更合理的地方，更有價(jià)值的地方。高校應(yīng)本著勤儉辦事業(yè)的思想，切實(shí)加強(qiáng)支出管理，提高資金使用效益。首先要強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)資金使用的計(jì)劃性和科學(xué)性。要嚴(yán)格論證項(xiàng)目的可行性，分清輕重緩急，把有限的財(cái)力投入到最急需的項(xiàng)目，最大限度的發(fā)揮資金的使用效益；合理劃分各類支出比例，特別要控制人員經(jīng)費(fèi)支出；科學(xué)合理地調(diào)整專業(yè)、學(xué)科設(shè)置，優(yōu)化高校布局結(jié)構(gòu)，最大限度地整合、共享資源，避免重復(fù)建設(shè)，降低教育成本；要充分挖掘內(nèi)部潛力，合理調(diào)度資金，科學(xué)合理安排支出，在保證教學(xué)科研質(zhì)量的前提下，壓縮控制不必要的支出。通過自有資金的有效運(yùn)作，提高資金使用效益，減少貸款額度，降低貸款成本。

（3）加強(qiáng)資產(chǎn)的管理?！?11”工程實(shí)施以來，國家加大了對高等教育的投入。由于沿用舊的管理體制，加上管理意識(shí)的落后，在加大投入的同時(shí)，只注重資產(chǎn)的投入，而輕視資產(chǎn)的管理。注重有形資產(chǎn)的管理，輕無形資產(chǎn)的管理，導(dǎo)致高校國有資產(chǎn)的利用率底下，資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重。新修訂的《制度》明確在以下方面加強(qiáng)資產(chǎn)管理：一是加強(qiáng)固定資產(chǎn)的日常管理。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有規(guī)定，結(jié)合本校實(shí)際情況，制定學(xué)校固定資產(chǎn)管理辦法。具體工作包括要制定固定資產(chǎn)保管和使用制度；建賬、建卡，并做好清查盤點(diǎn)工作；建立信息管理系統(tǒng)及時(shí)全面的了解固定資產(chǎn)的管理狀況。二是加強(qiáng)對外投資的管理。新《制度》強(qiáng)化細(xì)化了高校的對外投資的管理，明確了高校不是不可以對外投資，但需要按照國家的相關(guān)規(guī)定，履行相應(yīng)的報(bào)批審核程序后方可投資，這樣從制度層面避免了高校對不相關(guān)領(lǐng)域的盲目投資和高校的企業(yè)化現(xiàn)象。同時(shí),新《制度》嚴(yán)格規(guī)定了高校不得使用財(cái)政撥款及其結(jié)余進(jìn)行對外投資，并不得在股票，期貨，基金，債券等領(lǐng)域進(jìn)行投資，從而避免高校的投資風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)資產(chǎn)處置的管理。高校資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和競爭、擇優(yōu)的原則，嚴(yán)格履行相關(guān)的審批程序。高校資產(chǎn)處置收入應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行收支兩條線管理。四是加強(qiáng)資產(chǎn)配置的管理，建立資產(chǎn)共享、共用制度，提高資產(chǎn)使用效率。

（4）加強(qiáng)借入款項(xiàng)的管理。《制度》明確高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)借入款項(xiàng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，不得違反規(guī)定舉借債務(wù)和提供擔(dān)保。隨著我國高等教育由精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)條件與教育發(fā)展的矛盾也日益突出，高等教育發(fā)展面臨困境。資金匱乏是制約高?？缭绞桨l(fā)展的關(guān)鍵因素。在政府撥款增長不多的情況下，各高校負(fù)債辦學(xué)已經(jīng)成為一種普遍采用的方式。我國高校通過負(fù)債籌資在一定程度上緩解了擴(kuò)招帶來的壓力，改善了辦學(xué)條件，但由此帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂觀。目前一些高校盲目搞規(guī)模擴(kuò)張，由于盲目擴(kuò)張，個(gè)別高校債務(wù)問題已影響到學(xué)校正常運(yùn)行。高校要根據(jù)自己的實(shí)際情況，適度掌握負(fù)債規(guī)模，防范風(fēng)險(xiǎn)，以充分發(fā)揮負(fù)債對高校教育事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，同時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)和把教育產(chǎn)業(yè)當(dāng)做企業(yè)經(jīng)營的趨向。

三、結(jié)論

近年來，我國的教育產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，國家財(cái)政對教育傾斜，投入力度也不斷加大，廣大群眾對教育的認(rèn)識(shí)和要求也不斷提高。這就更加要求我們高校的財(cái)務(wù)管理體系要不斷健全完善，一則更好發(fā)揮國家財(cái)政投入的效果，依法，科學(xué)，民主，規(guī)范，精細(xì)化，系統(tǒng)化的進(jìn)行管理，二則強(qiáng)化基礎(chǔ)管理工作和基層工作的建設(shè)。高校充分借助新《制度》的東風(fēng)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的力度，讓有限的公共財(cái)政資源發(fā)揮更大的效能，使我們的公共教育事業(yè)更快，更好，更健康的發(fā)展，為廣大群眾提供更多好的公共產(chǎn)品。

［1］新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》2012 年12 月。

［2］舊《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》2012 年12 月。

［3］《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》2012 年12 月。

［4］李?。骸稖\談新〈事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則〉》，《現(xiàn)代商業(yè)》2012 年第12 期。

［5］王越舜：《新〈高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度〉淺析》，《北方經(jīng)貿(mào)》2013年第10 期。

［6］高利姣：《新〈高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度〉修訂內(nèi)容淺析》，《會(huì)計(jì)師》2013 年第18 期

［7］王青云：《新〈高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度〉的主要改革內(nèi)容》，《金融理論與教學(xué)》1997 年第4 期。

［8］楊桂：《新制度·新變化·新思考——基于〈高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度〉的改革分析》，《企業(yè)導(dǎo)報(bào)》2013 年第16 期。

［9］王潤華：《貫徹執(zhí)行〈高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度〉要注意的幾個(gè)具體問題》，《教育財(cái)會(huì)研究》1998 年第6 期。