城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村治理探討*

何曉紅

（湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053）

處理好城市與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大課題。2002年，黨的十六大首次提出了“城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌”發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過十多年的政策實(shí)踐和理論研究，我們對城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展問題有了較為全面理性的認(rèn)識(shí)。2012年，黨的十八大進(jìn)一步提出“城鄉(xiāng)社會(huì)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。我國城鄉(xiāng)由“統(tǒng)籌”發(fā)展到“一體化”發(fā)展，體現(xiàn)了我們黨對城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系認(rèn)識(shí)的升華。2013年中央一號(hào)文件指出：農(nóng)村空心化已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，要建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。因此，新形勢下，通過統(tǒng)籌與整合應(yīng)對城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中空心村的治理，意義重大。

一、研究緣起與理論綜述

農(nóng)村空心化作為當(dāng)前中國較為突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，已成為一個(gè)公共性話題。如何在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中治理空心村，縱觀學(xué)界、政界、大眾傳媒的已有研究，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。關(guān)于空心村與城市化的關(guān)系：空心村是在我國特有的城市化過程中發(fā)生的，是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和就業(yè)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村勞動(dòng)力、資源的大量轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展緩慢，空心村發(fā)生地在農(nóng)村，但又會(huì)波及城市，給城市發(fā)展也帶來巨大挑戰(zhàn)（薛力2001，林孟清2010，劉祖云2012）。［1］關(guān)于空心村與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系：農(nóng)村空心化問題，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村公共服務(wù)、村民自治以及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序產(chǎn)生了消極影響，因此對空心村進(jìn)行治理應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。（鐘勇2006，劉洪彪、甘輝2007，陳家喜、劉玉裔2012）。［2］關(guān)于空心村與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系：空心村問題，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素，要使城鄉(xiāng)得到統(tǒng)籌發(fā)展，必須積極改善空心村問題。（董青青、范迪軍2012，周春夏 2012）。［3］關(guān)于空心村的治理困境與路徑選擇：學(xué)者們分析資金、政策、觀念、法律制度、政府作用是空心村治理的主要制約因素（楊大柱2008，趙慶雙2009，秦振霞 2009），［4］要通過治理、變革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的良好狀態(tài)。

綜上所述，我們可以看出，學(xué)術(shù)界和社會(huì)實(shí)踐層面關(guān)于空心村治理研究的成果是大量的，研究的視角也比較廣泛，上述研究無疑極具啟發(fā)意義，也是后續(xù)研究的基礎(chǔ)。但是現(xiàn)有研究也存在明顯的不足：首先，當(dāng)前對城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村治理重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的研究都較為分散，只是一般性研究。即使有經(jīng)驗(yàn)研究，也限于少數(shù)個(gè)案，缺乏理解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中空心村問題的系統(tǒng)性理論闡釋和經(jīng)驗(yàn)研究?？招拇逋肃l(xiāng)村治理發(fā)展中的各種矛盾和問題，選擇大樣本對其進(jìn)行綜合性研究，對于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村治理，具有重要意義，也是能夠產(chǎn)生重要理論的領(lǐng)域。其次，理論概括和經(jīng)驗(yàn)歸納不夠。中國地方差異性很大，鄉(xiāng)村治理發(fā)展的制約因素很多，表現(xiàn)也不一?，F(xiàn)有研究一般限于個(gè)案，而且以規(guī)范性闡釋性研究為主。事實(shí)上，空心村并非某一地方的特定現(xiàn)象，而是具有一定普遍性的現(xiàn)象，需要通過整體性的經(jīng)驗(yàn)研究和數(shù)據(jù)分析確定特征和原因，才能夠提出解決相關(guān)問題的有價(jià)值的對策建議。再次，現(xiàn)有研究主要從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)內(nèi)部著眼空心村治理，從城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的視角關(guān)注較少。

伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶兼業(yè)化、空心村、人口老齡化趨勢明顯，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理勢在必行；因此要建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，在這樣的形勢下，集中力量研究治理空心村問題，解決制約鄉(xiāng)村治理發(fā)展的突出問題，對促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。對全國具有典型意義的空心村進(jìn)行全面分析和深入研究，總結(jié)新形勢下鄉(xiāng)村治理發(fā)展的基本規(guī)律和民主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從而提出城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的體制和社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與現(xiàn)代國家的有機(jī)整合的理論設(shè)想，為新世紀(jì)農(nóng)村發(fā)展提供新的理論基點(diǎn)。

二、研究資料與問題分析

本研究以本課題組對湖南、湖北、安徽、河南等地村級調(diào)查問卷為經(jīng)驗(yàn)材料和敘述藍(lán)本，本次調(diào)查以問卷調(diào)查和個(gè)案訪談為主，并且結(jié)合以上省份二十個(gè)村的農(nóng)民工村級調(diào)查問卷，發(fā)放問卷570份，回收560份，有效問卷540份，有效問卷為94.73%，研究者認(rèn)為，所謂農(nóng)村“空心化”不僅僅指農(nóng)村人口的凋零，“空巢老人”、“留守婦女”、“留守兒童”等社會(huì)問題的日漸突出，更體現(xiàn)在鄉(xiāng)村既有的道德秩序、糾紛調(diào)處以及心理疏導(dǎo)機(jī)制的缺失。農(nóng)村“空心化”問題普遍存在于農(nóng)村勞動(dòng)力輸出集中地的中西部地區(qū)，它從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)在城市化和工業(yè)化沖擊下出現(xiàn)的一些新情況新問題，提出了轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的新課題，值得認(rèn)真思考對待，中國正面臨著重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型，本研究嘗試探討的問題主要是：城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村“空心化”的治理探討，以此創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理新模式。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)“空心村”的問題主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）人口空心化

青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，“空巢老人”、“留守婦女”、“留守兒童”等社會(huì)問題日漸突出，不少村莊出現(xiàn)人口凋零，農(nóng)田水利基本建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)無法開展的窘境以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退的情況。

案例一：通過300位老人的調(diào)查問卷和個(gè)案訪談（其中調(diào)研對象50至60歲之間的90人，60至70歲之間的120人，70歲至80歲之間的90人）發(fā)現(xiàn)，75%的子女在外務(wù)工，2%的受訪者的子女在外求學(xué)，13%的受訪者子女在外經(jīng)商，10%的受訪者子女在外居住。有88%的老人因子女追求經(jīng)濟(jì)收入而成為空巢老人。由于子女多在外務(wù)工，所以很少有時(shí)間回家，有將近60%的子女都是過年回家同父母團(tuán)聚，一般回家的時(shí)間也只有10到15天左右，春節(jié)期間除了消耗在往返路程上、走親訪友等時(shí)間外，真正陪伴在父母身邊的時(shí)間只有3天左右?，F(xiàn)在農(nóng)村很多地方種地的農(nóng)民80%的年齡在50—70歲之間，這些農(nóng)民文化水平低，缺乏科學(xué)的種田技術(shù)，種田還靠以前的老經(jīng)驗(yàn)，一旦遇到技術(shù)性問題就難以應(yīng)對，尤其是遇到自然災(zāi)害時(shí)，更是束手無策，老年農(nóng)民仍然充當(dāng)了種田的主力。在所調(diào)研的鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)原來一兩百人的村莊現(xiàn)在僅剩十余人在家留守的窘境。

案例二：2012年3月27日，四川大竹縣月華鎮(zhèn)年僅27歲的留守居家媽媽唐成芳把劇毒農(nóng)藥灌進(jìn)自己三個(gè)孩子李春紅、李水秀、李順仕的口中，隨后自己也服下了劇毒農(nóng)藥。因?yàn)槎獞艏贫?，外來工享受不到城市在保險(xiǎn)、社會(huì)福利和入學(xué)上的公平對待，為了降低生活成本，唐成芳只能回農(nóng)村老家，這對于一個(gè)剛剛懷孕生子的妻子顯然是殘酷的。

（二）村莊空心化

筆者調(diào)查的絕大多數(shù)農(nóng)村村莊建設(shè)停滯，房屋破敗，村民紛紛選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房準(zhǔn)備兒子婚事，或者買房囤積以備漲價(jià)之憂）而帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)張的“無序化”（諸多原因造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品房價(jià)格飛漲，目前買房裝修總數(shù)超過十萬，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)沒有規(guī)劃，無序擴(kuò)張的現(xiàn)狀），出現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)的“荒涼化”，農(nóng)村發(fā)展的“空心化”理應(yīng)引起社會(huì)高度關(guān)注。

案例三：Zy，男，湖北鄂村人，1996年出生，初中未畢業(yè)就跟著父親在外打工，家里還有個(gè)讀初中的弟弟?？粗謇锏娜思娂娺x擇在鎮(zhèn)上買房，房價(jià)比去年每平方漲了近一百元，雖說Zy才17歲，Zy的父母拿出所有積蓄再找親戚借了三萬，花了近十萬在鎮(zhèn)上買了一套三居室，等著再去打工掙錢裝修房屋準(zhǔn)備兒子結(jié)婚。

這不僅反映在當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村女方看重的不單單是男方的人品及家庭條件等，更現(xiàn)實(shí)的是男方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力能不能在鎮(zhèn)上買房定居，甚至很多人以此作為談婚論嫁的條件，還包括現(xiàn)在的年輕人對土地沒有感情不愿呆在農(nóng)村，尤其是鄉(xiāng)村小學(xué)的撤銷使所有年齡段孩子都只能到鎮(zhèn)上接受教育，這就必須考慮在鎮(zhèn)上居住以節(jié)約租房成本。

（三）資源空心化

由于集中財(cái)力發(fā)展工業(yè)和城市，導(dǎo)致所有資源都向城市集聚，農(nóng)村的資源抽空后，日見衰敗。農(nóng)村醫(yī)療、教育、文化等資源都已空心化，出現(xiàn)鄉(xiāng)村文化虛化、鄉(xiāng)村價(jià)值的空心化。我們的新農(nóng)村建設(shè)的不足，很難用健康、積極的娛樂方式去吸引農(nóng)民。有學(xué)者將其概括為“無事可干，無人可玩，無樂可尋”，農(nóng)村的教育質(zhì)量、文化服務(wù)、體育設(shè)施、水利、電力、醫(yī)療等一系列公共事業(yè)的推進(jìn)還有大量的工作要做。不少村莊的娛樂設(shè)施、娛樂方式極為貧乏，除一些日常的走親訪友外，打麻將、“詐金花”（一種撲克牌賭博游戲）等成了許多人的娛樂方式，這也造成了賭博現(xiàn)象的蔓延。

（四）社會(huì)工作服務(wù)的空心化

留守老人和留守婦女占大多數(shù)的空心村困境，傳統(tǒng)垂直的線性行政管理，很難在鄉(xiāng)村提供深入細(xì)致的公共服務(wù)，無法從長遠(yuǎn)滿足農(nóng)村困難群體對社會(huì)服務(wù)的需求。既出現(xiàn)農(nóng)技服務(wù)部門和科技部門服務(wù)的缺失，農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施老化、年久失修，也體現(xiàn)既有的道德秩序、糾紛調(diào)處以及心理疏導(dǎo)機(jī)制的缺失等社會(huì)工作服務(wù)的問題。

案例四：留守婦女占絕大多數(shù)的湖北H村，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)她們普遍存在“勞動(dòng)強(qiáng)度大”、“精神負(fù)擔(dān)重”、“缺乏安全感”的問題。由于承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、照顧老人、教育子女等責(zé)任，要包攬家庭承包經(jīng)營帶來的一切勞動(dòng)，原來夫妻雙方共同的勞動(dòng)任務(wù)，現(xiàn)在全部由妻子一人承擔(dān)。在訪談中，發(fā)現(xiàn)留守婦女承載著雙重憂思，一是生活中缺少關(guān)愛，感情上出現(xiàn)空缺。二是夫妻感情的疏離，有不少人被丈夫遺棄或正面臨被遺棄的危險(xiǎn)。另外的精神壓力還來自于對子女教育的無能為力。農(nóng)村留守婦女經(jīng)濟(jì)壓力大、生活照顧負(fù)擔(dān)重、夫妻情感缺失、易受家庭暴力等困境，一些留守老人因得不到子女的生活照料和精神慰藉，面臨一系列生活困難和問題，農(nóng)村社會(huì)工作相對短缺。

“空心村”表現(xiàn)出來的問題，是在我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和深化農(nóng)村改革的新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，農(nóng)村管理體制、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)關(guān)系格局不斷調(diào)整并發(fā)生深刻變化所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾的集中表現(xiàn)。既有客觀原因，也有主觀原因；既受到村莊內(nèi)部條件的制約，也與外部環(huán)境密切相關(guān)。主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)民權(quán)利保障的弱化與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的滯后?！霸诂F(xiàn)代民族國家的建構(gòu)過程中，國家需要對鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行整合，中國共產(chǎn)黨通過‘政黨下鄉(xiāng)’、‘行政下鄉(xiāng)’、‘政權(quán)下鄉(xiāng)’等方式實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)民的‘組織化’。但這種‘組織化’而非農(nóng)民的自組織化。在農(nóng)民被組織化的過程中，也造成了農(nóng)民主體地位的缺失，出現(xiàn)‘國家農(nóng)民’的傾向，農(nóng)民權(quán)利難以保障”。［5］其制度性成因在于鄉(xiāng)村治理的客觀環(huán)境和社會(huì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢。新農(nóng)村建設(shè)要順利發(fā)展，我國農(nóng)村政治、社會(huì)要穩(wěn)定，需要一定的經(jīng)濟(jì)條件作為支撐，但是我國大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后，村級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，一些地方的村級組織主要依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金勉強(qiáng)維持運(yùn)行。由于缺乏為村民辦實(shí)事、做好事、解難事的財(cái)力和物力，導(dǎo)致村級組織沒有號(hào)召力，不能凝聚民心，加上外出打工經(jīng)濟(jì)效益的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)民的大量外出。

2.政府有效公共服務(wù)的缺乏與農(nóng)村公共服務(wù)體系不到位。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件極大改善，社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民分享到了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成果。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給社會(huì)需求帶來的深刻變化，對各級政府也提出了新的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)社會(huì)需求的快速增長與公共服務(wù)不到位并存，這種公共服務(wù)供需的矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展桎梏。如湖北作為中部地區(qū)發(fā)展的引擎和支點(diǎn)，公共服務(wù)雖然取得一定的成效，但依舊不能滿足隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而釋放的城鄉(xiāng)居民公共需求，特別是處于弱勢群體的流動(dòng)人口、特殊人群和農(nóng)村留守婦女兒童、空巢老人等社會(huì)群體，處于公共服務(wù)的邊緣地帶，2012年湖北省流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析報(bào)告顯示湖北省流動(dòng)人口830萬人，農(nóng)村留守婦女有300多萬，留守兒童200多萬，農(nóng)村留守老人也數(shù)量龐大，因此弱勢群體的公共服務(wù)需求的滿足狀況如何，將直接影響到社會(huì)文化生活的整體水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家設(shè)在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)組織，除了進(jìn)行必要的社會(huì)管理以外，更主要的是履行公共服務(wù)的職能，為農(nóng)民提供基本的、均等化的公共產(chǎn)品，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，特別是國家整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“反哺農(nóng)村”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)以后，“為農(nóng)服務(wù)”是新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的主要合法性。但從實(shí)際的情況來看，在絕大部分農(nóng)村，基層政府并未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫@樣一個(gè)服務(wù)“三農(nóng)”的行動(dòng)主體。他們在某些跟自身利益緊密相關(guān)的工作上，譬如拆遷、土地流轉(zhuǎn)或者被上級定為一票否決性的工作任務(wù)，仍然保持著超乎尋常的行動(dòng)能力；對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做，他們基于自身利益有選擇性地展開行政作為，進(jìn)行選擇性治理。也有相當(dāng)比例的農(nóng)村基層政府現(xiàn)在淪為一種“政權(quán)維護(hù)者”角色——取消了收費(fèi)征稅的任務(wù)而無所事事，只是起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，成為沒有任何進(jìn)取心和主動(dòng)為民服務(wù)的社會(huì)秩序的“維護(hù)者”——好似一種“維持會(huì)”組織?？傊?，選擇性治理或者淪為“維持會(huì)”，都會(huì)帶來合法性不足的問題。

3.農(nóng)村自治組織能力的培育和建設(shè)缺乏。根據(jù)相關(guān)研究，我國農(nóng)村各類社會(huì)組織約有200萬個(gè)，一般包括經(jīng)濟(jì)合作組織、公益性組織和互助組織等，如各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、廟會(huì)、燈會(huì)、用水者協(xié)會(huì)以及環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等，構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)中一種重要力量。但農(nóng)民組織程度較低，在村莊公共建設(shè)中缺乏社會(huì)動(dòng)員能力，一事一議難以進(jìn)行；農(nóng)村社會(huì)利益缺乏有效的組織整合和表達(dá)機(jī)制，群眾利益難以得到合理表達(dá)；國家的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策，缺乏農(nóng)村社會(huì)組織的適當(dāng)銜接，難以落實(shí)到農(nóng)戶中;最后，分散的農(nóng)民個(gè)體往往缺乏合作習(xí)慣和公共精神，還不習(xí)慣在組織中按照一定規(guī)則開會(huì)、面對公眾說話以及辯論等，使得農(nóng)村基層民主管理制度的深化缺乏民主的社會(huì)基礎(chǔ)。

4.農(nóng)村社會(huì)核心組織社會(huì)動(dòng)員能力的缺乏。當(dāng)前，村民委員會(huì)及其相關(guān)組織普遍存在職能超載和能力不足等問題。但他們又是推動(dòng)空心村治理的核心組織載體。村級組織治理能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。由于農(nóng)村精英人才的大量外流，一些農(nóng)村的村兩委（村黨支部、村民委員會(huì)）組織的各項(xiàng)工作難以開展，村級組織處于癱瘓半癱瘓狀況。即使還在正常運(yùn)轉(zhuǎn)的正式組織也因農(nóng)村空心化的加劇而力不從心、難以維持。農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)的滯后和缺位。農(nóng)民作為中國最廣大的弱勢群體，急需公共服務(wù)和社會(huì)救助。同時(shí)，由于農(nóng)村社會(huì)問題的復(fù)雜性和特殊性，中國農(nóng)村在人口、社會(huì)治安、利益訴求、特殊人群管理中仍面臨著許多難點(diǎn)問題。要解決這些難點(diǎn)問題，僅僅依靠目前的一些政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織還不能夠完全得到有效解決。

5.農(nóng)村社區(qū)公共文化和公共精神的缺失。近些年來，由于社會(huì)流動(dòng)頻繁等，農(nóng)村自然共同體趨于解體。思想文化建設(shè)本來是我黨的優(yōu)勢，但在目前某些地方卻出現(xiàn)農(nóng)村文化建設(shè)的困境。在當(dāng)前農(nóng)村文化形式繁榮的背后，卻是低俗文化的泛濫，糟粕文化的回潮，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村賭博成風(fēng)，宗教盛行。由于缺乏反映農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值和鄉(xiāng)村精神的文化形態(tài)，富裕起來的農(nóng)民無法從其中發(fā)掘主體價(jià)值與人生意義，只能在物質(zhì)攀比中追求價(jià)值體現(xiàn)與精神滿足。原有的價(jià)值體系和思想觀念逐步瓦解，思想教育深入不到農(nóng)民群眾內(nèi)心，農(nóng)民思想意識(shí)缺少主流價(jià)值的支撐，出現(xiàn)了嚴(yán)重的信仰危機(jī)，農(nóng)村社會(huì)陷入集體意識(shí)衰落狀態(tài)。封建迷信在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)死灰復(fù)燃，并有日趨猖獗之勢，打牌賭博和地下彩票賭博在一些農(nóng)村盛行。各地農(nóng)村興起“宗教熱”，一些農(nóng)民癡迷于宗教，而且非法宗教在一些地方開始泛濫，嚴(yán)重干擾了農(nóng)村政治秩序和農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

大量研究已經(jīng)表明，“多數(shù)農(nóng)民，尤其是第二代農(nóng)民工，他們從未真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，城市和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生活已經(jīng)抽空了他們對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)文明的文化認(rèn)同，家鄉(xiāng)逐漸成為一個(gè)越來越陌生的文化存在，一個(gè)標(biāo)示著讓人看不起的農(nóng)民身份的文化符號(hào)，一個(gè)血緣和宗族文化秩序迅速潰敗的淪陷之地。”［6］

鄉(xiāng)村公共精神不僅隸屬于道德范疇，它作為鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村居民的歸屬感，對共同體和公共利益的認(rèn)同與維護(hù)，對公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，對公共事物的積極參與等。村民在特定的國家制度和價(jià)值理念下生活，有著共同的利益訴求，共同的目的，彼此需要，相互肯定，構(gòu)成了一個(gè)權(quán)利、榮辱和價(jià)值的共融體。在公共治理視閾下，缺乏公共精神、公共責(zé)任感、公共參與能力的村民難以成為村莊真正的主人。農(nóng)村改革以來，國家權(quán)力與社會(huì)力量之間的關(guān)系發(fā)生了較大變化。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，農(nóng)民獲得了更多的自由權(quán)利，其主體意識(shí)和個(gè)體意識(shí)逐漸增強(qiáng)，其價(jià)值觀也日益世俗化和去意識(shí)形態(tài)化，國家主導(dǎo)的集體主義價(jià)值觀幾近喪失。農(nóng)民個(gè)體原子化、疏離化而帶來的精神冷漠，農(nóng)民的集體觀念、公眾意識(shí)、國家責(zé)任意識(shí)逐步減弱，相互間的合作越來越困難。當(dāng)前，鄉(xiāng)村居民公共精神的缺失已經(jīng)成為一個(gè)普遍問題，主要表現(xiàn)為農(nóng)民政治認(rèn)同和政治歸屬感下降；農(nóng)民責(zé)任意識(shí)比較淡漠，缺乏參與公共事務(wù)的熱情；農(nóng)民更多地關(guān)注個(gè)人利益，缺少維護(hù)公共利益的精神。

三、研究結(jié)論和問題思考

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村治理，其核心原因在于農(nóng)民權(quán)利保障不足和城鄉(xiāng)社區(qū)組織運(yùn)作不力。其制度性成因在于鄉(xiāng)村治理的客觀環(huán)境和社會(huì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，這需要我們重建有效的治理機(jī)制和民主文化。

（一）“將傳統(tǒng)農(nóng)村帶入現(xiàn)代國家”——城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村問題治理的理論前提

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何將作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化土壤的農(nóng)村順利帶入現(xiàn)代國家，是所有面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國家在政治和社會(huì)發(fā)展中必須解決的一個(gè)基本問題。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村治理既要達(dá)成現(xiàn)代國家的政治建構(gòu)，如管理機(jī)制、服務(wù)體制、公民身份、政治認(rèn)同等在農(nóng)村社會(huì)的成功塑造，又要促動(dòng)農(nóng)村社區(qū)在基于自身歷史傳承、文化和社會(huì)組織方式等之上，建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代國家發(fā)展的社區(qū)生活共同體。以此，承接來自現(xiàn)代國家的政治和社會(huì)滲入，應(yīng)對來自現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的壓力，以及組織傳統(tǒng)文化和組織形態(tài)的現(xiàn)代化變革。治理空心村，就是要強(qiáng)化現(xiàn)代國家對農(nóng)民的權(quán)利保障與農(nóng)村社區(qū)重建，使得廣大農(nóng)村能夠在國家建構(gòu)的現(xiàn)代政治社會(huì)基礎(chǔ)平臺(tái)上，形成適宜農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活發(fā)展的社區(qū)生活共同體。

（二）有效政府能力和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系構(gòu)建——空心村治理的體制架構(gòu)

空心村治理首先是政府為農(nóng)村提供公共服務(wù)能力和公共治理績效的建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村的基本問題是缺乏能夠提供公共服務(wù)的有效政府，村莊生產(chǎn)和生活的公共服務(wù)體系落后。要以有效政府能力建設(shè)及其公共服務(wù)體系構(gòu)建為中心，建構(gòu)扎實(shí)有效的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，強(qiáng)化現(xiàn)代國家對農(nóng)民民主權(quán)利的保障和民主運(yùn)轉(zhuǎn)空間的建設(shè)，搭建空心村治理的基礎(chǔ)性體制架構(gòu)。轉(zhuǎn)變政府職能作為加強(qiáng)新時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的主要內(nèi)容，農(nóng)村基層政府應(yīng)由“經(jīng)濟(jì)組織者”變?yōu)椤疤峁┓?wù)者”，供給基本公共服務(wù)與保障各種公民權(quán)利，而不是以權(quán)力與民爭利。農(nóng)村基層政府應(yīng)該致力于保護(hù)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)合同合約的執(zhí)行，保護(hù)信用，提供公共品，確保社會(huì)正義。

2014年中央一號(hào)文件指出：“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全經(jīng)費(fèi)保障、績效考核激勵(lì)機(jī)制。采取財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會(huì)化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)范圍。通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)?！币虼?，通過政府購買，鼓勵(lì)更多社會(huì)組織參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。

（三）農(nóng)村社區(qū)群眾性自治組織的職能調(diào)整與能力建構(gòu)——空心村治理的核心組織載體

空心村治理關(guān)鍵在于農(nóng)村自治組織能力的培育和建設(shè)。當(dāng)前，村民委員會(huì)及其相關(guān)組織普遍存在職能超載和能力不足等問題。但他們又是推動(dòng)空心村治理的核心組織載體。要大力發(fā)展包括農(nóng)村群眾性自治組織、社會(huì)自治組織等農(nóng)村社區(qū)多元組織體系，從有效政府、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)管理等方面克服長期困擾空心村發(fā)展的體制問題，承接國家職能和社區(qū)職能，調(diào)整其職能定位，加強(qiáng)其在動(dòng)員和聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)資源方面的能力，強(qiáng)化其決策及其執(zhí)行能力，使其成為空心村治理中的自治組織核心，并以之為基礎(chǔ)深化民主。

（四）農(nóng)村社會(huì)自治組織的充分發(fā)展與有效聯(lián)結(jié)——空心村治理的社區(qū)聯(lián)結(jié)策略

當(dāng)前，不僅農(nóng)村社會(huì)核心組織缺乏社會(huì)動(dòng)員能力，而且整個(gè)社區(qū)中失掉了傳統(tǒng)的組織資源和載體，這使得以村級民主機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和優(yōu)化缺乏社會(huì)基礎(chǔ)。要從農(nóng)民合作組織、社區(qū)微觀組織、社區(qū)老年協(xié)會(huì)等新載體出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民需要，拓展農(nóng)村社區(qū)微觀組織的發(fā)展空間。課題將研究構(gòu)造社區(qū)自治組織的聯(lián)結(jié)機(jī)制，如農(nóng)村社區(qū)工作者及其機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，作為多元組織發(fā)展的推動(dòng)機(jī)制。

2011年11月，中央組織部、中央政法委、民政部等18個(gè)部門和組織聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》以基層為重點(diǎn)配備社會(huì)工作專業(yè)人才。城鄉(xiāng)基層特別是城市社區(qū)要注重配備和使用社會(huì)工作專業(yè)人才，提高社會(huì)服務(wù)專業(yè)水平，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)業(yè)發(fā)展。2012年3月底，中央19部門頒布《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃》提出實(shí)施社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)計(jì)劃，到2015年在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣通過依托社區(qū)服務(wù)中心或新建等方式培育發(fā)展200個(gè)農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)站，到2020年基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣有一家社會(huì)工作服務(wù)站，帶動(dòng)培養(yǎng)5萬名農(nóng)村社會(huì)工作專業(yè)人才。適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求，加大為農(nóng)村特殊群體和困難群眾提供服務(wù)的社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有條件的農(nóng)村社區(qū)探索吸納和使用社會(huì)工作專業(yè)人才。農(nóng)村社會(huì)工作作為中國社會(huì)工作本土化的切入點(diǎn)（崔效輝，2007），服務(wù)于中國新農(nóng)村建設(shè)（唐衛(wèi)青，2007）和中國和諧社會(huì)的構(gòu)建（王思斌，2007），其作用和地位日益突出。針對農(nóng)村“空心化”的困境，社會(huì)工作可以大有所作為。農(nóng)村社會(huì)工作既關(guān)注政策倡導(dǎo)、社區(qū)動(dòng)員與參與等，也重視與政府的合作伙伴關(guān)系建立；除了社區(qū)層面的介入、同樣著重對社區(qū)居民的直接服務(wù)，特別是從家庭、小組和個(gè)人層面對農(nóng)民提供“面對面”的支持和幫助。

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)，通過治理“空心村”強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)治理，消除可能引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的因素。堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)民、依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，推動(dòng)形成政府行政管理和村民自我管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動(dòng)的局面。

北京的非政府組織“農(nóng)家女"的模式非常值得推廣，它幫助農(nóng)村婦女尋找致富門路，捐贈(zèng)書籍，幫助農(nóng)村成立小型圖書館，在各村發(fā)展文藝活動(dòng)，并把相關(guān)的內(nèi)容滲透到書籍和文藝活動(dòng)當(dāng)中，然后從各地邀請專家學(xué)者，為農(nóng)民上課，既講解各種具體的健康知識(shí)和農(nóng)業(yè)技術(shù)，也幫助她們處理心理問題和社會(huì)關(guān)系。大力發(fā)展豐富多彩的社區(qū)文化生活。圍繞尊重老百姓關(guān)心的農(nóng)村社會(huì)主題，采取農(nóng)村留守社區(qū)居民喜聞樂見的形式，組織開展形式多樣的宣傳教育和交流培訓(xùn)活動(dòng)，在社區(qū)內(nèi)形成村民相互理解、尊重、包容的生活氛圍。通過宣傳欄、公開欄、普法教育、科普教育活動(dòng)、文明家庭創(chuàng)建等有效載體，引導(dǎo)村民遵紀(jì)守法、愛護(hù)公共環(huán)境、講究文明禮貌，養(yǎng)成科學(xué)文明健康的生活方式和生活習(xí)慣。

（五）農(nóng)村群眾的政治參與和文化認(rèn)同——空心村治理的社區(qū)共同體構(gòu)造

近些年來，由于社會(huì)流動(dòng)頻繁等，農(nóng)村自然共同體趨于解體。適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的社區(qū)共同體是建立在組織化參與和理性的文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的文化共同體。擴(kuò)大村民自治中社會(huì)參與，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共文化和公共精神，建構(gòu)社區(qū)文化認(rèn)同等問題，從而提供空心村治理的社區(qū)文化基礎(chǔ)。應(yīng)“通過多種形式的教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)民文化活動(dòng)的水平，建構(gòu)鄉(xiāng)土文化在現(xiàn)代流動(dòng)社會(huì)中的新價(jià)值和意義，將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化認(rèn)同意識(shí)和現(xiàn)代的鄉(xiāng)村‘田園牧歌’文化認(rèn)同有機(jī)融合，提高農(nóng)民對于自身文化存在和精神追求的自信心，從而才可能產(chǎn)生開放包容的文化包容力，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型?！保?］

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的空心村治理關(guān)鍵在于如何在現(xiàn)代化進(jìn)程中將游離于國家之外的農(nóng)村社區(qū)順利納入現(xiàn)代國家政治管理和合法性建構(gòu)之下，從而在現(xiàn)代國家的政治架構(gòu)和社會(huì)體制中實(shí)現(xiàn)民主機(jī)制的優(yōu)化和社區(qū)生活的民主化的轉(zhuǎn)型；空心村治理最終要農(nóng)村社區(qū)能夠在現(xiàn)代國家的政治社會(huì)基礎(chǔ)平臺(tái)上，形成適宜農(nóng)村居民政治參與和文化復(fù)興的社區(qū)生活共同體。國家權(quán)利保障和農(nóng)村社區(qū)重建的發(fā)展?fàn)顩r是決定空心村治理成效的關(guān)鍵變量。

2014年中央一號(hào)文件指出：我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多。工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化對創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理提出了亟待破解的課題。必須全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步解放思想，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與、農(nóng)民主體的“四輪驅(qū)動(dòng)”，實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局一體化、市場體系一體化、公共服務(wù)一體化、社會(huì)管理一體化的“四個(gè)一體化”，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的城鄉(xiāng)社區(qū)共同體，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)空心村建設(shè)。

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