制度供給：優(yōu)化行政區(qū)劃的本質(zhì)分析*

謝來位

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

行政區(qū)劃的優(yōu)化是指以促進(jìn)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和追求國家整體利益、人民根本利益最大化為目標(biāo)，通過對行政層級和管理幅度的調(diào)整，不斷提高國家行政區(qū)域劃分科學(xué)性所做的努力及其進(jìn)程。行政區(qū)劃作為一種正式的制度供給，面臨制度供給短缺和路徑依賴的二難困境，行政區(qū)劃制度的誘致性變遷難以克服正式制度特性及各相關(guān)利益主體的利益差異所帶來的重重阻力，“上下結(jié)合”的強(qiáng)制性制度變遷將成為行政區(qū)劃制度變遷的基本路徑。

一、已有研究述評

自清末維新派人士康有為提出省級行政區(qū)劃改革研究的論題以來，中國行政區(qū)劃改革問題日愈引發(fā)學(xué)界政界的研究興趣，他們圍繞中國行政區(qū)劃的歷史變遷、主要弊端、改革的必要性及其與民族問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、政府職能等相關(guān)問題的關(guān)系開展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在縮省增省、分省減層、省直管縣等改革思路上取得了較為一致的共識。但是，由于各種原因的制約，這些研究仍存在諸多不足之處。譬如，行政區(qū)劃本身是政治體制、行政體制、經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而已有的研究卻未能從政治學(xué)、行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視界對行政區(qū)劃改革進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，對影響行政區(qū)劃優(yōu)化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等深層要素及其相互關(guān)系等問題未予充分關(guān)注，有關(guān)行政區(qū)劃研究的理論深度和系統(tǒng)性不足，從而不利于在實(shí)踐層面有效推進(jìn)中國行政區(qū)劃改革。因此，急需構(gòu)建多學(xué)科視角的、反映行政區(qū)劃優(yōu)化規(guī)律的、全面系統(tǒng)的理論分析框架，以增強(qiáng)行政區(qū)劃優(yōu)化理論的解釋力、指導(dǎo)力和科學(xué)性。有鑒于此，本文從新制度主義的視角對行政區(qū)劃優(yōu)化的本質(zhì)做簡要分析。

二、作為制度供給的行政區(qū)劃

行政區(qū)劃作為一種重要的制度供給，將為國家在政治控制、資源分配、社會管理和公共服務(wù)過程中的權(quán)力配置和責(zé)任劃分提供重要的空間定位，在政治穩(wěn)定、社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化進(jìn)步等各方面發(fā)揮著重要作用。

（一）行政區(qū)劃是行政管理的組織載體

行政區(qū)劃是國家為便于行政管理而對國家進(jìn)行的區(qū)域劃分，是一個國家進(jìn)行行政管理的基礎(chǔ)和基本手段。行政區(qū)域的大小和行政層級的多寡取決于行政組織費(fèi)用和行政區(qū)域間及政府間合作的各種交易費(fèi)用的比較和分擔(dān)方式。特別是在一個多層級的行政組織對一個超大范圍的各種公共事務(wù)進(jìn)行集中的高度控制和管理的情況下，行政成本更可能大幅度攀升。正如科斯指出，“在企業(yè)內(nèi)部組織交易的行政成本也許很高，尤其是當(dāng)許多不同活動集中在單個組織的控制之下時更是如此?！保?］因此，行政區(qū)劃應(yīng)該根據(jù)行政層級和管理幅度與政府行政組織費(fèi)用、行政成本等的相互關(guān)系合理確定，以期通過科學(xué)合理的行政區(qū)劃既達(dá)到國家政權(quán)的穩(wěn)固、國家的統(tǒng)一和社會的安定團(tuán)結(jié)，又能有效地降低行政成本，并推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。

（二）行政區(qū)劃是資源配置的產(chǎn)權(quán)界定

國家通過對行政區(qū)域的劃分，對公共權(quán)力和各種資源的歸屬和使用范圍進(jìn)行了明確界定。行政區(qū)劃在本質(zhì)上體現(xiàn)為國家權(quán)力在特定地域空間基礎(chǔ)上，以國家的政治組織結(jié)構(gòu)的方式來進(jìn)行地域分割或要素配置。［2］作為一定行政區(qū)域的代表的政府本身是一個具有完全行為能力的行政主體和民事主體，那么要提高政府間以及整個政府體系資源分配的效率和效益，就需要進(jìn)行科學(xué)合理的行政區(qū)劃制度設(shè)置。且政府作為本行政區(qū)域內(nèi)所有公民的根本利益的代表，政府所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系本身是公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的體現(xiàn)?？梢哉J(rèn)為，行政區(qū)劃制度就是對政府間或政府體系內(nèi)各主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行初步確定的框架?？梢哉f，行政區(qū)劃是權(quán)力的界線、利益的界線，是對一定行政區(qū)域的代表即政府所擁有的各種資源進(jìn)行分配的權(quán)利主體的范圍進(jìn)行的一種權(quán)利劃分。行政區(qū)及其政府作為權(quán)利主體，在資源分配中必然受到其各種利益關(guān)系的制約和影響，其設(shè)置和劃分在很大程度上將直接影響著公共資源的配置效率及其公平性。阿爾欽認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利?！保?］新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是一套激勵與約束機(jī)制。產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置效率，一個社會的經(jīng)濟(jì)績效如何，最終取決于產(chǎn)權(quán)安排對個人行為所提供的激勵。因此，作為對參與資源分配的權(quán)利主體范圍的權(quán)利劃分的行政區(qū)劃的優(yōu)化將直接影響公共資源配置的效率，最終將影響到一個地方甚至整個國家的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。

（三）行政區(qū)劃是公共責(zé)任的空間定位

行政區(qū)劃制度是政治體系對其所代表的公民所承擔(dān)的公共責(zé)任的一種劃分。作為國家結(jié)構(gòu)單元的地域性政治實(shí)體，其所擁有的公共權(quán)力和所承擔(dān)的相應(yīng)的公共責(zé)任的來源方向和具體方式因單一制或聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式而有所不同。在單一制國家中，地域性政治實(shí)體擁有的公共權(quán)力不是至高無上的，必須服從國家的權(quán)力，只能在其管轄的范圍內(nèi)行使權(quán)力，且行使的權(quán)力在范圍上和內(nèi)容上也是有限的；而在聯(lián)邦制條件下，聯(lián)邦成員單位的權(quán)力來自于自身所固有，其權(quán)力變更需經(jīng)成員單位共同認(rèn)可。盡管在兩種國家結(jié)構(gòu)形式下，一定行政區(qū)域的政府的權(quán)力來源在表現(xiàn)形式上存在差異，但其實(shí)質(zhì)都是來源于其所代表的人民，只是直接與間接的區(qū)別。與公共權(quán)力行使相伴隨的是公共責(zé)任。在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，行政區(qū)域的規(guī)模將決定該區(qū)域行政主體所面向的直接責(zé)任主體公民的范圍和數(shù)量的多少；在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，一定行政區(qū)域的行政主體是以通過行政層級向上逐級承擔(dān)公共責(zé)任為主，因此，其行政層級的多寡和行政區(qū)域的大小也將影響責(zé)任機(jī)制的效率和責(zé)任的大小，從而影響到行政主體及其成員為公共利益而努力行動的責(zé)任感和動力。曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）的集體行動的邏輯指出，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易組織起集體行動，“集團(tuán)越大，它提供的集體物品的數(shù)量就會越低于最優(yōu)數(shù)量”；［4］因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化在一定程度上可以進(jìn)一步激發(fā)各行政主體和社會成員為共同利益而努力奮斗的動機(jī)和責(zé)任感。

三、行政區(qū)劃制度的路徑依賴

路徑依賴是指“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。［5］諾思證明制度變遷同樣具有報酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。行政區(qū)劃制度同一切政治上層建筑一樣，一旦形成后它就有自身的發(fā)展趨勢和規(guī)律。違背行政區(qū)劃制度自身的發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)行推動變革，終將面臨巨大的障礙和阻力，從而給經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來危害。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化要求在既定的優(yōu)化目標(biāo)下，正確選擇行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑并不斷調(diào)整路徑方向，使行政區(qū)劃沿著不斷增強(qiáng)和優(yōu)化的軌跡演進(jìn)，避免陷入制度“鎖定”狀態(tài)。

（一）行政區(qū)劃優(yōu)化對國家結(jié)構(gòu)形式的依賴

在單一制國家結(jié)構(gòu)形式和中央集權(quán)的行政體制下，權(quán)力資源及其他重要資源集中在中央政府和上級手中，權(quán)力運(yùn)行和公共資源的分配是“自上而下”展開，行政區(qū)劃的優(yōu)化將直接剝奪處于優(yōu)勢地位的高層地方政府的部分利益，如中國的省級政府、地級政府所掌控的各種資源的削減。因此，與現(xiàn)行行政區(qū)劃制度相關(guān)的特殊利益集團(tuán)具有保持現(xiàn)行制度的巨大動力。尤其是這些利益集團(tuán)本身在利益博弈中處于主導(dǎo)地位，有能力有機(jī)會加強(qiáng)現(xiàn)有制度，從而促使行政區(qū)劃制度保持原有的慣性、按原有的方向持續(xù)下去，即使現(xiàn)行行政區(qū)劃制度很難滿足更大群體的公共利益需求。而在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式和地方高度自治的地方政府體系下，其權(quán)力是“自下而上”運(yùn)行，即使部分資源也“自上而下”分配，但因?yàn)槠湫姓蛹壣偾疑舷录壵淮嬖诜暮碗`屬關(guān)系，地方政府在資源分配中的影響力遠(yuǎn)沒有在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的高層地方政府的影響力那么大；并且在聯(lián)邦制和地方高度自治的國家結(jié)構(gòu)形式下，行政區(qū)劃制度對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響作用要比在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下低得多；并且行政區(qū)劃優(yōu)化的最終決定權(quán)力也來自下面而非上面。因此，國家結(jié)構(gòu)形式是導(dǎo)致行政區(qū)劃制度的路徑依賴的重要變量。

（二）行政區(qū)劃優(yōu)化對人文地理環(huán)境的依賴

行政區(qū)劃制度變遷對文化的路徑依賴在很大程度上警醒我們，行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑和方向應(yīng)盡可能適應(yīng)文化、習(xí)俗的特性。文化的獨(dú)立性要求我們應(yīng)謹(jǐn)慎地將一個亞文化的行政區(qū)域并入另一個亞文化的行政區(qū)域，導(dǎo)致同一行政區(qū)內(nèi)的文化沖突。因此，行政區(qū)劃的調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)盡可能地防止行政區(qū)域的簡單合并。而行政區(qū)劃的優(yōu)化除了合并而外，還有大量的在行政區(qū)域分離的基礎(chǔ)上成立新的行政區(qū)域的現(xiàn)實(shí)需求，在這種情況下，是否受制于文化習(xí)俗的不良影響還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。重慶直轄以來，樹立重慶直轄市的“形象”成為重慶人自發(fā)的共同追求，重慶出現(xiàn)了“渝菜”取代“川菜”、“渝劇”取代“川劇”、“重慶話”取代“四川話”、欲將“四川外語學(xué)院”改為“重慶外語學(xué)院”、欲將“四川美術(shù)學(xué)院”改為“重慶美術(shù)學(xué)院”、“川江號子”改為“渝江號子”。重慶“去四川化”現(xiàn)象是值得關(guān)注的一個文化現(xiàn)象，這對于我們思考行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑極具參考價值，以盡可能降低行政區(qū)劃優(yōu)化對地域文化的路徑依賴。隨著信息化、經(jīng)濟(jì)全球化的加劇，文化交融將成為文化發(fā)展的主流，在文化交融的同時，民族特色文化和地域特色文化將進(jìn)一步得到彰顯，文化包容性將進(jìn)一步增強(qiáng)，這也將在一定程度上減弱行政區(qū)劃優(yōu)化對地域文化的路徑依賴。

與地域文化觀念緊密相連的是自然地理狀況。自然地理單元主要是依據(jù)各地自然地理?xiàng)l件、地形地貌、山川河流來分隔的。自然地理?xiàng)l件直接影響著該地區(qū)人們的活動空間、生活方式、行為習(xí)慣和生存質(zhì)量。行政區(qū)劃應(yīng)該與自然地理格局協(xié)調(diào)一致。如果行政區(qū)劃的優(yōu)化考慮自然地理因素，則有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而達(dá)到區(qū)域內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。行政區(qū)劃須考慮到綜合地勢因素，以自然地理的基本特征為依托，實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局的相對均衡性和合理性。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化將對自然地理?xiàng)l件形成路徑依賴。以中國為例，地勢西高東低，呈三級階梯狀分布，山脈眾多，縱橫交錯，起伏顯著，地貌形態(tài)類型的空間分布決定了行政區(qū)劃的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)盡量在保持地形完整性的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮平原與山地的合理配置、平原與丘陵交錯、山地與盆地或綠洲、草場多重組合。［6］

（三）行政區(qū)劃優(yōu)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的依賴

推動城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是行政區(qū)劃優(yōu)化的基本目標(biāo)。由于受行政力量的影響，經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展往往與行政區(qū)的發(fā)展存在緊密聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)區(qū)是客觀存在的經(jīng)濟(jì)活動區(qū)域，行政區(qū)是國家實(shí)施政治控制和社會管理的特定地域單元。［7］一定的行政區(qū)對既有經(jīng)濟(jì)中心和經(jīng)濟(jì)區(qū)的依賴往往會對行政區(qū)劃的進(jìn)一步優(yōu)化形成阻礙，同時，行政區(qū)的調(diào)整、重新劃分或分離可能對既有經(jīng)濟(jì)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展造成負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)中心欲進(jìn)一步依靠經(jīng)濟(jì)中心的地位，利用極化效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展自己，周邊地區(qū)欲借助經(jīng)濟(jì)中心的擴(kuò)散效應(yīng)帶動自己的發(fā)展。而行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的同一或交叉或分割關(guān)系在很大程度上會影響到極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)的發(fā)揮。因此，這在一定程度上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政區(qū)劃優(yōu)化之間的相互路徑依賴。

行政區(qū)劃的優(yōu)化要求正確處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，充分發(fā)揮行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的各自功能，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。［8］而行政區(qū)的政府作為具有自身獨(dú)立利益的行政主體往往通過地方保護(hù)主義，破壞經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一開放市場的形成，在一定程度上阻礙生產(chǎn)要素合理流動和資源優(yōu)化配置，致使各行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)矛盾更加突出。因此，行政區(qū)域的分離在一定程度上會阻礙經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行往往采用“政府主導(dǎo)”模式，地方政府逐步喪失了本應(yīng)維護(hù)市場公平競爭的職能，反而通過不合法的手段和方式加劇了市場競爭的不公平，在一定程度上通過免除法律監(jiān)管等手段保護(hù)了假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)、保護(hù)了非法排污和高能耗的企業(yè)。各級政府為了追求本地利益最大化，運(yùn)用行政權(quán)力改變資源的市場化配置格局，形成了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)中特有的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。［9］

不同層級的行政區(qū)在上級行政區(qū)的行政協(xié)調(diào)下存在加強(qiáng)自我約束從而消除行政區(qū)域壁壘的可能，按照經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來推動區(qū)域之間的聯(lián)合與協(xié)作，并且已經(jīng)形成了各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和發(fā)展趨勢，一旦行政區(qū)劃調(diào)整建立起新的行政區(qū)，勢必樹立起新的貿(mào)易壁壘，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成新的障礙。同時，一定區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)已習(xí)慣于已經(jīng)融入的經(jīng)濟(jì)區(qū)，將為行政區(qū)劃制度的變遷形成路徑依賴。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化要克服行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾沖突，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添障礙，還要進(jìn)一步推動各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、行政區(qū)劃制度的變遷路徑

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換和交換過程，它的實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。［10］林毅夫認(rèn)為制度變遷包括人們在制度不均衡時，追求潛在獲利機(jī)會的自發(fā)變遷（誘致性變遷）與國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下通過政策法令實(shí)施的強(qiáng)制性變遷。林毅夫認(rèn)為，誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。［11］

（一）行政區(qū)劃制度的供給短缺

行政區(qū)劃制度是一國政治制度和行政制度的核心制度之一。如果核心制度供給短缺，則無論進(jìn)行多少配套制度的創(chuàng)新，制度供給的邊際效率不變或者下降，從而跌入“制度陷阱”。［12］隨著分權(quán)改革的推進(jìn)，金字塔狀的多層次、小幅度的結(jié)構(gòu)形式已不再適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主社會的現(xiàn)實(shí)需要。分權(quán)與地方自治是伴隨著科技信息化、政治民主化和經(jīng)濟(jì)市場化而形成的政府創(chuàng)新和治道變革的一種發(fā)展趨勢。［13］當(dāng)行政區(qū)劃難以有效支撐廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公平公正的行政管理體制時，這就在一定程度上表明行政區(qū)劃制度的供給短缺。以中國當(dāng)前行政區(qū)劃制度下的惠農(nóng)政策的制定與執(zhí)行為例，當(dāng)前的行政區(qū)劃及行政體制決定了權(quán)力“自上而下”的運(yùn)行向度，中央和上級控制著大部分財力，按照省、市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等層級“自上而下”逐級進(jìn)行分配，必然導(dǎo)致各級政府在“三農(nóng)”政策執(zhí)行上的被動甚至盲目，資金截留、挪用、厚此薄彼等現(xiàn)象屢見不鮮，必然導(dǎo)致政策執(zhí)行成本高昂，政策執(zhí)行效率低下，更無法實(shí)現(xiàn)公平公正，并形成惡性循環(huán)。這對于推動城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展形成了極大的制度障礙。中國大多數(shù)省份的省域內(nèi)存在著巨大的發(fā)展差距，省域面積過大導(dǎo)致省內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心難以發(fā)揮其輻射帶動功能導(dǎo)致省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)中央和上級掌控的各種資源從金字塔的頂端逐漸流向金字塔的塔基時，行政層級多、管理范圍廣、管理幅度大導(dǎo)致資源的分配效率極其低下，導(dǎo)致在省級之間和省內(nèi)各區(qū)域之間資源分配的公平性、合理性嚴(yán)重缺乏，加劇馬太效應(yīng)。以中國的“市管縣”體制為例，在工業(yè)化初、中期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效應(yīng)以集聚為主、擴(kuò)散為輔，主要資源需要向城市集中。此時采用市管縣體制就會給地級市利用行政手段剝奪縣域資源提供機(jī)會［14］，但加劇了城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展，甚至巨大差距。在科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求下，實(shí)現(xiàn)市縣分治、擴(kuò)大省級政府管理幅度、實(shí)現(xiàn)省直管縣的呼聲就越來越強(qiáng)烈。這些都對行政區(qū)劃制度供給提出了緊迫要求。

（二）行政區(qū)劃制度的誘致性變遷

誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度的變更，或者新制度的產(chǎn)生，是由一人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)組織、自發(fā)倡導(dǎo)和自發(fā)實(shí)行的。制度供給是一種公共物品，搭便車的問題在所難免。林毅夫指出，“制度變遷通常需要集體行動。因此，‘搭便車（free rider）’是制度變遷所固有的問題?！保?5］因此，從這個意義上講，行政區(qū)劃制度的誘致性變遷的難度是極大的，甚至是不可能進(jìn)行的。行政區(qū)劃制度本身具有宏觀性，保持現(xiàn)行制度所產(chǎn)生的高成本或推動制度創(chuàng)新或變遷后所產(chǎn)生的收益增量都將由眾多的社會成員分?jǐn)?，“搭便車”的問題是無法避免的。并且行政區(qū)劃制度的變遷是需要成本的，新的制度安排可能會損害某些人的利益，并且還存在前述的路徑依賴等問題。因此，行政區(qū)劃制度的誘致性變遷幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的。

（三）行政區(qū)劃制度的強(qiáng)制性變遷

強(qiáng)制性制度變遷則是由政府命令、法律引入和實(shí)行的。如果新制度的產(chǎn)生僅僅依靠誘致性變遷的話，一個社會中的制度供給就會滿足不了需求，因此，需要國家干預(yù)以彌補(bǔ)制度供給的不足，那就是強(qiáng)制性制度變遷?！皣腋深A(yù)可以補(bǔ)救持續(xù)的制度供給不足?！保?6］提供法律和秩序是國家的基本功能。因此，在行政區(qū)劃的優(yōu)化中，政府是最主要的制度創(chuàng)新主體。然而，政府體系內(nèi)部各構(gòu)成主體因?yàn)槠渌幍牧龊退哂械牟煌娑哂胁煌膭恿?，各層級政府在制度?chuàng)新中的動力的大小不僅取決于制度創(chuàng)新收益，還取決于不同利益主體即不同區(qū)域的各級政府在行政區(qū)劃制度創(chuàng)新中的收益分享和成本分擔(dān)上存在的巨大差異，從而各級政府有著不同的態(tài)度和行為。以中國為例，中央政府以及各省、市、縣級地方政府在行政區(qū)劃制度變遷中的收益預(yù)期和將承擔(dān)的成本是有明顯差異的。中央政府承擔(dān)較低的制度創(chuàng)新成本卻能分享到大量制度創(chuàng)新收益，因此，中央政府是行政區(qū)劃優(yōu)化的主要推動者。省域面積和省域規(guī)模較大的省級政府在行政區(qū)劃優(yōu)化中將面臨被分割的風(fēng)險，因此屬于利益受損者，將在獲得制度創(chuàng)新的收益的同時，也承擔(dān)制度變遷的部分成本。對于地級市級政府將在行政區(qū)劃的優(yōu)化中面臨被裁撤的風(fēng)險，而行政區(qū)劃制度變遷的收益相對來說將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于制度變遷的成本，因此將是行政區(qū)劃優(yōu)化的主要反對者。多數(shù)縣級政府尤其是地處相對偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣級政府將是行政區(qū)劃制度變遷的直接受益者，并且其承擔(dān)的制度變遷成本將極低，因此將是積極的擁護(hù)者。當(dāng)然，如果采用“并縣”的優(yōu)化路徑的話，將會增加部分縣級政府在制度變遷中承擔(dān)的成本，將會增加行政區(qū)劃制度變遷的阻力。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化將是在中央政府大力推動下，在部分省級政府、市（地）級政府、絕大多數(shù)縣級政府及其治下的廣大人民的擁護(hù)下的“上下結(jié)合”的強(qiáng)制性制度變遷。

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