印第安教育法對(duì)我國少數(shù)民族教育立法的啟示

黃厚明

（南昌大學(xué)，江西·南昌 330041）

20世紀(jì)90年代，我國開始研究制定少數(shù)民族教育專門法律，2002年教育部啟動(dòng)我國少數(shù)民族教育法的起草工作，并形成相關(guān)的法律文本，但是并沒有頒布相關(guān)法律文本。黨的十八大報(bào)告明確提出，必須加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。所以，必須適應(yīng)我國少數(shù)民族教育發(fā)展的需要，抓緊制訂《少數(shù)民族教育法》。

一、我國少數(shù)民族教育立法的必要性

（一）解決我國少數(shù)民族教育發(fā)展問題的必然要求

雖然我國少數(shù)民族教育發(fā)展已取得巨大成就，但是仍然存在許多困難和問題，這些困難和問題的存在，要求我國必須加緊少數(shù)民族教育立法。

1.我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)問題

雖然2006年修訂的《義務(wù)教育法》對(duì)我國義務(wù)教育的教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)問題作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是，《義務(wù)教育法》中關(guān)于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)法律條文存在一定的缺陷，這使少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)顯得非常有限。其主要原因在于《義務(wù)教育法》將大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任歸于地方政府，而且主要為縣級(jí)政府。但是少數(shù)民族地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，財(cái)政狀況較差，這樣使少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)不能很好地滿足教育發(fā)展需要。與此同時(shí)，少數(shù)民族教育的一些特殊性也使少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)緊缺，比如，少數(shù)民族教育中學(xué)校的設(shè)置有著不同的形式，這樣就使少數(shù)民族的教育經(jīng)費(fèi)得以增加；少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校采取“雙語”和“三語”教學(xué)，這樣也使少數(shù)民族的教育經(jīng)費(fèi)得以增加。另外，由于“我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)仍以政府投入為主”，[1]《義務(wù)教育法》及其他法律關(guān)于其他責(zé)任主體對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入比例的規(guī)定不夠明確，也使我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)不到位。這樣嚴(yán)重地影響我國少數(shù)民族教育的發(fā)展。

2.我國少數(shù)民族教育師資問題

由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，交通條件較差，工資收入不高，這樣導(dǎo)致我國少數(shù)民族教育師資力量相對(duì)薄弱，主要表現(xiàn)為：一是少數(shù)民族教育師資總量不足，師資隊(duì)伍不穩(wěn)定。由于少數(shù)民族教育具有一定的特殊性，這對(duì)少數(shù)民族教育教師的教學(xué)能力也提出一些特殊性要求，符合相應(yīng)特殊要求的教師數(shù)量較少。少數(shù)民族地區(qū)各方面工作條件和生活條件又使許多教師不愿意從事少數(shù)民族教育。“目前，各地普遍缺乏“雙語”師資，尤其缺乏漢語師資”。[2]與此同時(shí)，由于一些少數(shù)民族地區(qū)教師的工作條件和生活條件得不到應(yīng)有的保障，時(shí)常有一些教師離開少數(shù)民族教育的崗位，導(dǎo)致少數(shù)民族教育的師資隊(duì)伍長期不穩(wěn)定。二是少數(shù)民族教育師資整體水平較低。一方面由于工作條件和生活條件較差，難以吸引高水平教師從事少數(shù)民族教育事業(yè)，另一方面，由于少數(shù)民族教育師資總量不足，又不得不招收學(xué)歷偏低以及“雙語”教學(xué)能力不高的教師從事少數(shù)民族教育。另外，少數(shù)民族地區(qū)的教師培訓(xùn)條件不夠理想，也影響少數(shù)民族教育師資水平的提高。

3.我國少數(shù)民族教育內(nèi)容問題

“少數(shù)民族有發(fā)展自己獨(dú)有民族傳統(tǒng)和特色的權(quán)利，包括學(xué)習(xí)和使用其民族語言的權(quán)利。這也是黨和政府處理民族問題的根本原則”。[3]關(guān)于少數(shù)民族教育內(nèi)容的規(guī)范主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)與各種規(guī)章性文件中，這導(dǎo)致在少數(shù)民族教育實(shí)踐中，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和民族語言的教育效果不太理想。比如，一些少數(shù)民族地區(qū)將漢語作為學(xué)生評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，這與黨和政府處理民族語言問題的根本原則不相符。我國少數(shù)民族有其獨(dú)特的音樂、舞蹈、體育、服飾和習(xí)俗等，但是我國少數(shù)民族這些獨(dú)特音樂、舞蹈、體育、服飾和習(xí)俗的教學(xué)形式單一，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困地區(qū)甚至無法保障音樂課和體育課的開設(shè)。大量的民族傳統(tǒng)文化無法通過正式的少數(shù)民族教育形式得以傳授，主要依靠父傳子或母傳女等方式得以延續(xù)。

（二）健全我國少數(shù)民族教育法的必然要求

1.少數(shù)民族教育法可操作性的需要

目前，我國已基本形成包括《教育法》等在內(nèi)的教育法律體系，但是在此法律體系中，關(guān)于少數(shù)民族教育的大多數(shù)法律條款是原則性的，缺乏可操作性。由此，必須加緊制定《少數(shù)民族教育法》部門法，從而使我國少數(shù)民族教育法具有較強(qiáng)的可操作性。

2.少數(shù)民族教育法針對(duì)性的需要

關(guān)于少數(shù)民族教育的大多數(shù)法律條款并沒有體現(xiàn)我國少數(shù)民族教育的特殊性，也就是說，并沒有反映我國少數(shù)民族教育發(fā)展的特殊需要，比如，《教育法》中關(guān)于財(cái)政和師資等法律條款方面，對(duì)少數(shù)民族教育并沒有制定一些針對(duì)性措施，這樣就在一定程度上制約了少數(shù)民族教育的發(fā)展。由此，必須加緊制定《少數(shù)民族教育法》部門法，從而使我國少數(shù)民族教育法具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

二、美國印第安教育法的主要特點(diǎn)

印第安人是美國的土著民族，目前約有500多個(gè)印第安人部落，遍布于美國各個(gè)州，主要集中于亞利桑那 （Arizona）、新墨西哥州 （New Mexico）、加利福尼亞州 （California）、俄克拉荷馬州（Oklahoma）。一直以來，由于美國聯(lián)邦政府對(duì)印第安人實(shí)行“隔離”與“同化”政策和措施，印第安人的受教育權(quán)利不能得到充分的尊重和保護(hù)。隨著20世紀(jì)60年代和70年代美國印第安行動(dòng)主義等民權(quán)運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)展，美國聯(lián)邦政府通過《1972年印第安教育法》和《1975年印第安自決和教育援助法》等一系列法律，保護(hù)印第安人受教育權(quán)，從而使美國印第安人受教育狀況得以改善和提高。美國印第安教育法既包括《美國印第安教育法案》、《印第安民族自決與教育援助法案》和《部落自主社區(qū)學(xué)院援助法案》等直接法律法規(guī)，也包括《民權(quán)法案》、等間接法律法規(guī)，還包括德雷斯科特案、普萊西案、布朗案和貝基案等判例法案。美國印第安教育法主要具有如下特點(diǎn)。

（一）印第安教育法內(nèi)容的專項(xiàng)性

印第安教育法的最為重要的特點(diǎn)是每次立法都具有較強(qiáng)的針對(duì)性，著力解決美國印第安人教育發(fā)展中存在的一個(gè)或幾個(gè)主要現(xiàn)實(shí)問題，這樣極大地提高印第安教育法立法的效率。比如，1972年通過的《印第安教育法》主要內(nèi)容為專門機(jī)構(gòu)的成立以及印第安部落學(xué)校和印第安兒童的資助等問題；1975年通過的《印第安教育法修正案》主要內(nèi)容為對(duì)教育活動(dòng)的監(jiān)督以及社區(qū)學(xué)校、課程與教材發(fā)展等問題;1975年通過的《印第安民族自決與教育援助法案》主要內(nèi)容為保護(hù)印第安民族自我管理教育活動(dòng)和印第安民族參與教育事務(wù)等權(quán)利；1978年通過的《部落自主社區(qū)學(xué)院援助法案》主要內(nèi)容為政府對(duì)印第安部落學(xué)院的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助責(zé)任；1998年發(fā)布的教育行政命令主要內(nèi)容為建立政府與印第安部落之間協(xié)商機(jī)制、建立學(xué)生的檔案資料和使用印第安語言等；2004年發(fā)布的教育行政命令主要內(nèi)容為印第安部落教育機(jī)構(gòu)研究能力的提高等。印第安教育法內(nèi)容的專項(xiàng)性可以避免立法流于形式，使教育發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問題得到有效的解決。

（二）印第安教育法修正的時(shí)效性

美國印第安教育法修正的頻率較高，一般是3-5年對(duì)美國印第安教育法修正一次，這樣可以使印第安人受教育權(quán)內(nèi)容不斷得到改善，印第安人受教育權(quán)保障不斷得到加強(qiáng)。這樣既體現(xiàn)了美國印第安教育法的連續(xù)性，又體現(xiàn)了美國印第安教育法的針對(duì)性。比如，1972年通過第一部關(guān)于印第安人教育的《印第安教育法》，對(duì)成立專門機(jī)構(gòu)以及資助印第安部落學(xué)校和印第安兒童進(jìn)行立法；針對(duì)教育發(fā)展中存在教育活動(dòng)缺乏監(jiān)督以及社區(qū)學(xué)校、課程與教材存在的問題，1975年通過了《印第安教育法修正案》，并且專門通過《印第安民族自決與教育援助法案》來規(guī)定印第安民族自我管理教育活動(dòng)的權(quán)利；針對(duì)教育發(fā)展中印第安部落學(xué)院的經(jīng)費(fèi)存在問題，1978年專門通過了《部落自主社區(qū)學(xué)院援助法案》；為了使美國印第安人享有更高層次的教育機(jī)會(huì)，2011年通過了《2011年土著美國印第安教育法》，要求在特定情況下，大學(xué)免除土著美國印第安學(xué)生的學(xué)費(fèi)。這一系列修正案使印第安人受教育問題不斷得到解決，受教育權(quán)益保障范圍不斷得以擴(kuò)大。

（三）印第安教育法實(shí)施的保障性

印第安教育法實(shí)施的保障是多方面和多渠道的，其中充足的教育經(jīng)費(fèi)保障使美國印第安人受教育權(quán)得到有效保障，多元化的經(jīng)費(fèi)保障體系是美國印第安教育法的顯著特點(diǎn)。比如，從1971年至1978年，許多美國印第安部落學(xué)院并沒有穩(wěn)定的收入，州政府也沒有給予這些印第安部落學(xué)院相應(yīng)的財(cái)政撥款，由此影響了這些印第安部落學(xué)院的正常運(yùn)行，于是1978年專門通過《部落自主社區(qū)學(xué)院援助法案》，規(guī)定聯(lián)邦政府給予部落學(xué)院經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，給予學(xué)生私人捐贈(zèng)，印第安事務(wù)局以成人教育和護(hù)理計(jì)劃的契約方式提供經(jīng)費(fèi)，印第安事務(wù)局以印第安工作培訓(xùn)計(jì)劃的方式提供經(jīng)費(fèi)，勞動(dòng)部以全面就業(yè)培訓(xùn)法提供經(jīng)費(fèi)，設(shè)立聯(lián)邦成人教育基金經(jīng)費(fèi)，設(shè)立聯(lián)邦和國家職業(yè)教育基金，等等。與此同時(shí)，地方議會(huì)也通過立法，使美國印第安人受教育權(quán)得到有效保障。美國印第安教育法的這種多元化經(jīng)費(fèi)保障體系，使印第安部落學(xué)院的發(fā)展獲得充足的經(jīng)費(fèi)支持，從而為印第安學(xué)生提供良好的就學(xué)條件。此外，印第安教育法還規(guī)定設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，取消種族隔離等歧視性條款。這些都使美國印第安人受教育權(quán)通過立法的形式得到相應(yīng)的保障。

三、美國印第安教育法的立法啟示

雖然中國和美國存在不同的政治制度和法律體系，我國少數(shù)民族問題形成與美國少數(shù)民族問題形成有著不同的歷史背景，但是，美國印第安教育法還是可以為我國少數(shù)民族教育立法予以一些啟示。

（一）我國少數(shù)民族教育立法內(nèi)容既要注重專項(xiàng)性也要注重完備性

印第安教育法正是由于注重印第安教育法內(nèi)容的專項(xiàng)性，使印第安教育發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問題得到有效的解決，避免立法流于形式，提高了立法效率。我國少數(shù)民族教育立法也要注重立法的重點(diǎn)性和針對(duì)性，根據(jù)我國少數(shù)民族教育發(fā)展中存在的經(jīng)費(fèi)問題、師資問題和內(nèi)容問題等突出問題，加強(qiáng)系列專門立法，從而有針對(duì)性地解決已存在的經(jīng)費(fèi)問題、師資問題和內(nèi)容問題等突出問題。與此同時(shí)，美國印第安教育法體系主要是由直接的專門立法、間接立法和判例法法案來保障美國印第安人受教育權(quán)利，這是美國印第安教育法體系完備性的體現(xiàn)。我國少數(shù)民族教育立法也要注重立法內(nèi)容的完備性，圍繞我國少數(shù)民族教育的整體發(fā)展需要，我國少數(shù)民族教育法不僅應(yīng)包含少數(shù)民族教育行政管理部門設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源以及學(xué)校設(shè)置等內(nèi)容，還應(yīng)包含少數(shù)民族教育師資隊(duì)伍建設(shè)、少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)以及少數(shù)民族受教育權(quán)司法救濟(jì)等內(nèi)容。

（二）我國少數(shù)民族教育立法既要注重時(shí)效性也要注重連續(xù)性

1972年《印第安教育法》頒布后，隨著社會(huì)的發(fā)展，印第安教育法不斷得到修正，相繼制定了一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)都及時(shí)地反映了印第安民族教育的現(xiàn)實(shí)需求。我國少數(shù)民族教育立法也要根據(jù)教育實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題和新要求，及時(shí)進(jìn)行修正，制定反映教育現(xiàn)實(shí)需求的少數(shù)民族教育法。根據(jù)前面的分析，現(xiàn)在我國少數(shù)民族教育實(shí)踐存在一些關(guān)鍵性問題，比如教育經(jīng)費(fèi)問題、師資力量問題和教育內(nèi)容問題，這些問題的存在嚴(yán)重制約著我國少數(shù)民族教育的發(fā)展，所以，很有必要及時(shí)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使我國少數(shù)民族教育實(shí)踐存在的問題得以及時(shí)解決。與此同時(shí)，美國印第安教育法的立法進(jìn)程，也是美國印第安民族公民爭取受教育權(quán)利的過程，反映了美國社會(huì)“平等”與“自由”的價(jià)值理念，印第安教育立法正是遵循這一價(jià)值理念，使印第安教育立法的連續(xù)性得以體現(xiàn)。我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《教育法》涉及少數(shù)民族教育問題的法律條款是我國少數(shù)民族教育立法的總原則。我國少數(shù)民族教育立法不得違背這些總原則和上位法，要注重對(duì)少數(shù)民族教育立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使我國少數(shù)民族教育立法在一定程度上保持連續(xù)性。

（三）我國少數(shù)民族教育立法既要注重經(jīng)費(fèi)保障也要注重其他保障措施

美國印第安教育法案中有著一系列關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的保障性條款，這些關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的保障性條款是印第安教育發(fā)展的重要條件。根據(jù)前面的分析，我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)投入方面，雖然中央采取了不少措施來補(bǔ)貼少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政，但是相對(duì)于一些國家，我國中央財(cái)政對(duì)少數(shù)民族教育投入依然很低。所以，必須加快我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)專門立法，盡快制定我國符合少數(shù)民族教育發(fā)展特點(diǎn)和要求的少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)法，比如，必須進(jìn)一步明確教育經(jīng)費(fèi)來源、教育經(jīng)費(fèi)撥款方式、教育經(jīng)費(fèi)集資途徑以及教育經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，必須進(jìn)一步規(guī)定中央政府財(cái)政和地方政府財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)投入比例；為了緩解少數(shù)民族地區(qū)政府財(cái)政壓力，必須進(jìn)一步增加中央政府財(cái)政和省級(jí)政府財(cái)政對(duì)少數(shù)民族教育的經(jīng)費(fèi)投入，從而使我國少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)得到充分保障。與此同時(shí)，也要加快制定其他關(guān)于保障少數(shù)民族教育發(fā)展的專門法，比如，關(guān)于教育設(shè)施的教育設(shè)施保障法、關(guān)于教育組織機(jī)構(gòu)的教育組織機(jī)構(gòu)法、關(guān)于教育行政人員的教育行政人員法。另外，還要加強(qiáng)對(duì)這些少數(shù)民族教育法實(shí)施的監(jiān)督力度，從而為我國少數(shù)民族教育發(fā)展建構(gòu)良性的法治環(huán)境。美國印第安教育法在注重經(jīng)費(fèi)保障的同時(shí)，也要注重其他保障措施，如前所述，印第安教育法還規(guī)定設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，取消種族隔離等歧視性條款。

[1]金東海，王愛蘭.少數(shù)民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足問題及對(duì)策研究[J].西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002，(6).

[2]柳 慧.少數(shù)民族地區(qū)中小學(xué)雙語教育師資問題及對(duì)策[J].教學(xué)與管理，2008，(9).

[3]李 劼.中國少數(shù)民族教育的歷程與民族發(fā)展[J].民族教育研究，2000，(3).