非營(yíng)利性民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律規(guī)制——以非營(yíng)利性改制醫(yī)院為例的分析*

趙俊嶺 吳建斌

非營(yíng)利性民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律規(guī)制——以非營(yíng)利性改制醫(yī)院為例的分析*

趙俊嶺 吳建斌

我國(guó)非營(yíng)利性民營(yíng)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)迅速，在近年國(guó)有企業(yè)公司制改革的浪潮中，也有大量公益性機(jī)構(gòu)實(shí)行民營(yíng)化改制，以非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院最具代表性。因缺失統(tǒng)一的改制規(guī)范，全國(guó)各地改制結(jié)果大多埋下了非營(yíng)利性定位與出資人權(quán)益保護(hù)之間矛盾沖突的隱患，并引發(fā)一系列司法糾紛，法院裁判的立法和理論依據(jù)不足，也很難做到案結(jié)事了，甚至增加社會(huì)不安定因素，應(yīng)進(jìn)行深入研究。承認(rèn)此類(lèi)機(jī)構(gòu)出資人離職時(shí)享有部分增值權(quán)益，甚至可以轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性的公司企業(yè)，也許是突破規(guī)制困境的可行路徑。

民營(yíng)改制醫(yī)院非營(yíng)利性定位；出資人權(quán)益；權(quán)利沖突；法律規(guī)制

當(dāng)前，對(duì)非營(yíng)利性民營(yíng)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制及其相關(guān)研究相當(dāng)薄弱，且頗多訛誤。比如有學(xué)者將改制醫(yī)院所采之民營(yíng)非企業(yè)法人模式直接等同于股份合作制；①在關(guān)于出資回購(gòu)及轉(zhuǎn)讓糾紛的裁判方面，學(xué)界多認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照《公司法》處理。②此類(lèi)觀點(diǎn)混淆了營(yíng)利性與非營(yíng)利性法人的根本區(qū)別，也凸顯了非營(yíng)利性民營(yíng)改制機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位及其制度困境，而對(duì)如何化解困境，尚缺乏切實(shí)可行的對(duì)策。筆者試圖運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法進(jìn)行探析，以期對(duì)相關(guān)問(wèn)題的解決提供新的視角與進(jìn)路。

一、困境：路徑扭曲與預(yù)期錯(cuò)位

1.路徑扭曲。國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)模式是產(chǎn)權(quán)主體的多元化和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)市場(chǎng)化，主要操作方式是通過(guò)職工身份置換、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑將公有制單位改制為民營(yíng)或多元股權(quán)的股份化(公司制)企業(yè)。③以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀之，政府推行國(guó)企改制的主要目是為了降低交易成本。交易成本是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)性概念之一，是指“個(gè)人交換他們對(duì)于經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的所有權(quán)和確立他們的排他性權(quán)利的成本”，④或指“建立和維持產(chǎn)權(quán)的成本”。⑤“交易”這一概念被康芒斯一般化后，分為三種基本類(lèi)型：買(mǎi)賣(mài)的交易，即平等主體之間的交換關(guān)系；管理的交易，即上下級(jí)之間的命令和服從關(guān)系；限額的交易，主要指政府對(duì)個(gè)人的關(guān)系。⑥隨著交易概念的一般化，交易成本也就自然泛化為制度成本。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)山鼻祖科斯認(rèn)為，企業(yè)是為節(jié)省交易成本而對(duì)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行替代的產(chǎn)物，企業(yè)的規(guī)模取決于在企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本等于在公開(kāi)市場(chǎng)上完成這筆交易所需的成本或在另一個(gè)企業(yè)中組織同樣交易的成本。⑦企業(yè)附屬醫(yī)院及其他輔業(yè)難以產(chǎn)生盈利，大多靠補(bǔ)貼維持生存，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所具有的合理性，隨著體制的改革、市場(chǎng)的開(kāi)放等局限條件的變化而日趨式微，其制度成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)服務(wù)所支付的費(fèi)用。因此，將該等單位予以剝離，可以節(jié)省制度成本。于改制職工而言，雖然喪失了全民身份，但獲得了對(duì)改制企業(yè)的投資權(quán)益，亦即擁有了產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的私有化，而“私有產(chǎn)權(quán)的界定是市場(chǎng)交易的先決條件”。⑧職工擁有了改制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)后，可以享受增值等投資收益，亦可通過(guò)轉(zhuǎn)讓出資實(shí)現(xiàn)權(quán)利的重新配置，達(dá)致個(gè)人效用的最大化，改制結(jié)果在理論上可以達(dá)致帕累托效率。

由上可見(jiàn)，政府推進(jìn)國(guó)企改革的目的是降低制度成本，其目標(biāo)模式是以市場(chǎng)機(jī)制取代企業(yè)科層式運(yùn)營(yíng)機(jī)制，此系市場(chǎng)機(jī)制對(duì)企業(yè)機(jī)制的一種反向替代；其所采取的路徑主要是出資主體的多元化和產(chǎn)權(quán)的私有化。但是，這種改制是在企業(yè)的框架下實(shí)施的，其設(shè)計(jì)理路是“從企業(yè)到企業(yè)”，暌諸醫(yī)療等機(jī)構(gòu)改制，由于改制后制度供給不足以及相關(guān)政策不合理，其路徑是“從企業(yè)到非企業(yè)”，路徑的扭曲導(dǎo)致不少非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院從一開(kāi)始就埋下了非營(yíng)利性定位與出資人權(quán)益保護(hù)之間矛盾沖突的隱患。

2.預(yù)期錯(cuò)位。國(guó)企改制過(guò)程中，處于一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的企業(yè)皆改制為商事主體，以公司制為主。而如企業(yè)附屬醫(yī)院或者公立獨(dú)立醫(yī)院之類(lèi)的公益性特殊行業(yè)，在改制模式的選擇上卻面臨諸多不同情勢(shì)。首先，改制政策主要針對(duì)一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，因此其制度供給以改制為商事主體為主，對(duì)醫(yī)院這種公益性單位改制為何種模式未予明確，一些原則性的規(guī)定可操作性不強(qiáng)。其次，作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)的衛(wèi)生行政部門(mén)囿于傳統(tǒng)觀念的制約以及抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的考量，基本不允許改制醫(yī)院注冊(cè)為營(yíng)利性商事主體，以非營(yíng)利性單位為原則、營(yíng)利性主體為例外。最后，若選擇非營(yíng)利性醫(yī)院，可享受政府在稅收減免、土地劃撥等方面的優(yōu)惠政策。⑨

正因?yàn)橛猩鲜鲞x擇性激勵(lì)，加之改制職工對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)效益不確定性的擔(dān)憂(yōu)，作為理性人，都會(huì)選擇效益更有保障的非營(yíng)利模式。據(jù)筆者了解，中石化下屬三十多家職工醫(yī)院和全國(guó)絕大多數(shù)大中型國(guó)有企業(yè)的職工醫(yī)院改制時(shí)基本上皆采非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院模式。江蘇省宿遷市公立醫(yī)院和南京市的南鋼集團(tuán)、南汽集團(tuán)等企業(yè)職工醫(yī)院改制時(shí)，亦采同樣模式，注冊(cè)為民辦非企業(yè)法人。

在大陸法系民法傳統(tǒng)中，根據(jù)法人成立基礎(chǔ)之不同，一直將私法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，社團(tuán)法人以人的集合為成立基礎(chǔ)，根據(jù)法律規(guī)定取得獨(dú)立人格，公司即為其典型；財(cái)團(tuán)法人以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)為成立基礎(chǔ)，是為一定目的而存在的財(cái)產(chǎn)集合體，基金會(huì)是其典型。⑩在各類(lèi)私法人等社會(huì)組織較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，醫(yī)院、學(xué)校、慈善組織等基本上都是以財(cái)團(tuán)法人形式存在，而非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院囿于改制政策的局限，僅能甚或必須選擇社團(tuán)法人形式，出資成員的營(yíng)利性目的與社團(tuán)本身的公益性定位發(fā)生抵牾，成為勢(shì)所必然。我國(guó)《民法通則》并未采取社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人的分類(lèi)，也未區(qū)分公法人與私法人，而是分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人。在此種分類(lèi)中，改制醫(yī)院只能歸入事業(yè)單位法人類(lèi)型，而事業(yè)單位在我國(guó)多是政府設(shè)立的公法人，享有財(cái)政撥款，調(diào)整規(guī)范亦多是為此等公法人而設(shè)，我國(guó)一直未制定調(diào)整非營(yíng)利性組織的專(zhuān)門(mén)法律，此系立法的缺失。

前文論及改制的目標(biāo)模式是市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)路徑是出資主體的多元化和產(chǎn)權(quán)的私有化。因此，職工基于相關(guān)政策規(guī)定對(duì)改制醫(yī)院所享有的出資人權(quán)利應(yīng)屬私有產(chǎn)權(quán)，換言之，只有出資人享有明晰的私有產(chǎn)權(quán)，改制政策設(shè)定的目的方可達(dá)成。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上，私有產(chǎn)權(quán)由三種權(quán)利組合而成：私人使用權(quán)、私人收入享受權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。根據(jù)科斯的理論，界定產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制得以運(yùn)行的前提條件，法律體系的目標(biāo)之一就是建立清晰的權(quán)利界限，使權(quán)利能在此基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移與重新組合。所以，產(chǎn)權(quán)是否清晰與完整，是市場(chǎng)化目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的前提。按前述產(chǎn)權(quán)的定義與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院的出資人權(quán)利，即可判定此種產(chǎn)權(quán)是殘缺的?；诿褶k非企業(yè)法人的非營(yíng)利性特征，出資人對(duì)其出資無(wú)法享有同公司股東一樣的權(quán)利。因不得分紅且不能溢價(jià)出售出資，所以出資人即不享有收入享有權(quán)，自由轉(zhuǎn)讓權(quán)也受到一定的限制。根據(jù)張五常的觀點(diǎn)，私產(chǎn)如果沒(méi)有被界定為私有的收入或租值，在競(jìng)爭(zhēng)下資產(chǎn)的使用會(huì)有非私產(chǎn)或公共產(chǎn)品的效果，使那些沒(méi)有被界定為私有的租值消散。租值消散中的租值是指無(wú)主的、沒(méi)有界定清楚為誰(shuí)所屬的收入，在競(jìng)爭(zhēng)下會(huì)消散，在邊際上會(huì)下降為零。之所以成為租值，是因?yàn)闄?quán)利界定清楚后得到保障而持續(xù)存在，但無(wú)主的會(huì)消散，在邊際上消散為零。租值消散概念是從另一個(gè)角度看社會(huì)成本問(wèn)題，在合理、適當(dāng)、良好制度下不該耗費(fèi)的收入(利益)在有形無(wú)形中耗費(fèi)、消失了，實(shí)際效果與增加社會(huì)成本無(wú)異，消散的租值就屬社會(huì)成本。導(dǎo)致租值消散的制度設(shè)計(jì)是應(yīng)予替代的，目的是降低交易成本。非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院出資人的權(quán)利因不具有收入享有權(quán)而導(dǎo)致其成為殘缺產(chǎn)權(quán)，基于該產(chǎn)權(quán)所形成的收益(即醫(yī)院的增值)會(huì)導(dǎo)致租值消散，增加社會(huì)成本。收益權(quán)的喪失使出資應(yīng)有的價(jià)值被降低，不具備類(lèi)似公司股權(quán)的激勵(lì)作用，使出資的交易受限，價(jià)格機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用，權(quán)利的有效重新配置亦無(wú)從談起，最終必將造成阻遏其他人出資的預(yù)期或者反向激勵(lì)。因此，此種使產(chǎn)權(quán)弱化甚至殘缺的模式是低效的，勢(shì)必嚴(yán)重影響改制醫(yī)院的正常發(fā)展，而改制實(shí)踐亦證明了這樣的理論推斷。現(xiàn)實(shí)中全國(guó)各地發(fā)生的大量有關(guān)非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院訴訟糾紛，不少系由產(chǎn)權(quán)殘缺引發(fā)，許多改制醫(yī)院不得不謀求轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性醫(yī)院的所謂“二次改制”。而基于現(xiàn)行政策的限制，非營(yíng)利性醫(yī)院轉(zhuǎn)為營(yíng)利性醫(yī)院的難度非常大。2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》第16條規(guī)定，社會(huì)資本舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)原則上不得轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。筆者收集的資料顯示，目前全江蘇省改制醫(yī)院中只有原中石化儀征化纖醫(yī)院、宿遷市人民醫(yī)院因金陵藥業(yè)股份有限公司的購(gòu)并而轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性醫(yī)院，其余的改制醫(yī)院皆未能轉(zhuǎn)變，改制醫(yī)院職工因受制于非營(yíng)利性，出資一直無(wú)法變現(xiàn)，醫(yī)院發(fā)展也大受羈絆。原屬中石化南化集團(tuán)的江北人民醫(yī)院和原屬揚(yáng)子石化的揚(yáng)子醫(yī)院即屬此列，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》曾以《中石化醫(yī)院改制10年3變：職工股權(quán)無(wú)法變現(xiàn)》為題作過(guò)專(zhuān)題報(bào)道，并被多家網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。比較之下，宿遷市法院系統(tǒng)參照《公司法》，賦予對(duì)改制醫(yī)院的出資以股權(quán)的功能，倒不失為一種節(jié)省交易成本的權(quán)利界定與配置方式。在現(xiàn)實(shí)之中，很多改制醫(yī)院也是參照《公司法》運(yùn)作，從業(yè)者多以增發(fā)薪酬的方式來(lái)降低租值消散，雖然它極易受制于政府的監(jiān)管。因產(chǎn)權(quán)改革不到位致使改制目標(biāo)模式無(wú)法達(dá)成，進(jìn)而導(dǎo)致政府預(yù)期與改制職工的預(yù)期錯(cuò)位，政府規(guī)制失靈，此系非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院陷入困境的深層次制度原因。

二、重構(gòu)：制度選擇的進(jìn)路

經(jīng)由上文分析可知，將改制醫(yī)院登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)法人，是一種會(huì)導(dǎo)致租值消散、增加交易成本的制度安排，改制政策所欲達(dá)到的目標(biāo)與民辦非企業(yè)法人法律屬性存在沖突。以制度變遷理論觀之，改制是一種制度變遷。關(guān)于制度變遷的方式，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將其歸納為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷兩種模型?！罢T致性制度變遷指的是一群(個(gè))人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷?！睙o(wú)論是強(qiáng)制還是誘致性變遷，制度變遷效率的高低以及成功與否都與政府制度供給緊密相連。政府推行的改制是強(qiáng)制性的制度變遷，在此過(guò)程中，其制度供給主要是一系列的改制政策以及規(guī)制市場(chǎng)主體的法律制度。在醫(yī)院改制的層面，政府存在制度供給不足的情況。而改制職工為了降低制度成本，就要求進(jìn)行一些特殊的制度安排，比如參照《公司法》規(guī)范運(yùn)作等。該等制度安排是強(qiáng)制性制度變遷導(dǎo)致制度不均衡后發(fā)生的誘制性制度變遷，不宜輕易全盤(pán)否定，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行綜合的利益權(quán)衡，盡量為改制醫(yī)院的自我演進(jìn)留下制度空間。我國(guó)理想的非營(yíng)利法人制度應(yīng)該源于誘致性的法律變遷,而非始于強(qiáng)制性的國(guó)家管制。

制度分析“不是為了說(shuō)明一項(xiàng)制度或產(chǎn)權(quán)能夠比另外一項(xiàng)制度能獲得更多福利，而是為公民提供信息，以便他們知道哪項(xiàng)制度符合他們的特定利益。換句話說(shuō)，就是更好地提供涉及人們生計(jì)的正式制度選擇的信息?！薄敖?jīng)濟(jì)政策是在替代性制度之間進(jìn)行選擇的結(jié)果”，在制度分析的前提下，從政策調(diào)整與制度選擇的進(jìn)路探討化解途徑是可行的。

首先，從節(jié)省交易成本的角度出發(fā)，應(yīng)該放開(kāi)對(duì)民營(yíng)非營(yíng)利性改制醫(yī)院轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性醫(yī)院的政策限制，實(shí)現(xiàn)公司制改造，將改制職工對(duì)醫(yī)院的出資轉(zhuǎn)化為真正意義上的股權(quán)，在《公司法》的框架內(nèi)完成法人治理機(jī)制以及改制職工退出機(jī)制的構(gòu)建。根據(jù)科斯定理，在存在交易成本的情況下，法律對(duì)權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，當(dāng)權(quán)利調(diào)整使得調(diào)整導(dǎo)致的收益超過(guò)交易成本時(shí)，即可加以調(diào)整。關(guān)于權(quán)利的配置，科斯認(rèn)為權(quán)利最好配置給能最富有成效使用權(quán)利的人，且具有使他們?nèi)绱耸褂玫募?lì)；為了發(fā)現(xiàn)和維持此種權(quán)利分配，交易費(fèi)用應(yīng)該足夠低，且應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律的明確規(guī)定，以減少轉(zhuǎn)讓方面的麻煩。將改制醫(yī)院轉(zhuǎn)為營(yíng)利性的公司，將改制職工的出資轉(zhuǎn)為真正意義上的股權(quán)，是對(duì)產(chǎn)權(quán)的重新界定與配置，這種調(diào)整可以減少租值消散，降低交易成本。改制醫(yī)院職工發(fā)生訴訟，是因?yàn)閷?duì)產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致他們無(wú)法就權(quán)利的重新配置達(dá)成合約，談判成本過(guò)高，或者根本就無(wú)法談判。在這種情況下，對(duì)權(quán)利的重新界定與配置將對(duì)效率產(chǎn)生決定性的影響，應(yīng)該選擇能最大限度降低交易成本，提高效率的做法。將完整的產(chǎn)權(quán)配置給改制職工(亦即出資人)，使其享有分紅權(quán)和盈余分配權(quán)，可以達(dá)至股權(quán)的激勵(lì)作用，提升權(quán)利使用的效率?，F(xiàn)實(shí)之中，許多非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院為減少租值消散，采取了一些五花八門(mén)、名目繁多的規(guī)避措施。據(jù)筆者了解，常見(jiàn)的做法有：完全不顧及醫(yī)院的非營(yíng)利性特征，在分紅、出資轉(zhuǎn)讓等方面直接按《公司法》的規(guī)定運(yùn)作；按照出資額和每年議定的比例發(fā)放出資人補(bǔ)貼(或以獎(jiǎng)金的名義)，形成事實(shí)上的分紅；所有出資人另行組建公司制企業(yè)，以為醫(yī)院提供藥品、技術(shù)服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，而后在公司的框架下分紅。這些做法不僅導(dǎo)致稅收流失，而且將那些真正的營(yíng)利性醫(yī)院置于不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在此意義上，宿遷、茂名兩地人民法院顧及改制醫(yī)院實(shí)際運(yùn)作規(guī)則，比照股權(quán)爭(zhēng)議處理出資糾紛的做法有一定的合理性。但也有疏忽，法院裁判應(yīng)該考慮扣除國(guó)家的稅收優(yōu)惠及其他補(bǔ)貼，不能僅按退出時(shí)的凈資產(chǎn)定價(jià)。反觀南京市棲霞區(qū)人民法院基于改制醫(yī)院的非營(yíng)利性，因而應(yīng)原價(jià)回購(gòu)出資的判決，雖然維持了既有的權(quán)利配置格局，但導(dǎo)致制度成本過(guò)高，不是有效率的權(quán)利配置路徑。法院目前的兩種裁判思路都值得商榷。行政機(jī)關(guān)在處理此問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該探究法院如此判決的內(nèi)在機(jī)理，運(yùn)用總體的、邊際的和替代的綜合性思維范式，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策。行政機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)變政策，允許醫(yī)院轉(zhuǎn)為營(yíng)利性主體時(shí)，應(yīng)該考慮收回其保持非營(yíng)利性期間所享受的稅收優(yōu)惠、免交的土地出讓金及其他補(bǔ)貼。民辦非營(yíng)利性醫(yī)院在選擇轉(zhuǎn)為商事主體之后，前文引言中所涉問(wèn)題，在《公司法》的框架下即可迎刃而解。

其次，我國(guó)目前關(guān)于非營(yíng)利組織的立法不足，存在的具體問(wèn)題包括：立法層次過(guò)低；基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位的財(cái)團(tuán)法人屬性仍未明確；重要行業(yè)存在法人制度空白；非營(yíng)利法人準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高等?；庖?guī)制困境的另外一種途徑就是加快規(guī)范非營(yíng)利組織的立法，對(duì)民辦非企業(yè)法人的性質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、出資人權(quán)利義務(wù)以及進(jìn)出機(jī)制等予以明確規(guī)范，國(guó)內(nèi)已有專(zhuān)家建議稿。相關(guān)法律實(shí)施后，改制醫(yī)院可以選擇是否繼續(xù)維持非營(yíng)利性的法律性質(zhì)。如繼續(xù)保持非營(yíng)利性質(zhì)，可嘗試改變現(xiàn)在經(jīng)由《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理的實(shí)施意見(jiàn)》所確立的以機(jī)構(gòu)整體劃分醫(yī)療機(jī)構(gòu)非營(yíng)利性和營(yíng)利性的做法，改由以行為作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，將行為分為商事行為和非商事行為，分別適用不同利益分配機(jī)制，盡可能降低交易成本。我國(guó)現(xiàn)在對(duì)財(cái)團(tuán)法人商事行為采取的是附條件許可主義的態(tài)度。各國(guó)規(guī)制非營(yíng)利法人商事活動(dòng)最重要的法律規(guī)制是非關(guān)聯(lián)性商事活動(dòng)限制規(guī)則，該規(guī)則要求對(duì)非營(yíng)利法人所從事之與其免稅目的無(wú)實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的貿(mào)易或商業(yè)活動(dòng)予以征稅，該規(guī)則足資借鑒。關(guān)于在這種模式下民辦非企業(yè)法人舉辦者退出時(shí)的定價(jià)機(jī)制，非本文所能詳述，當(dāng)另文專(zhuān)論。“人會(huì)作選擇”是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“慣例”，所以經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題就是選擇的問(wèn)題；“局限下?tīng)?zhēng)取個(gè)人利益極大化”是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)。當(dāng)規(guī)范民辦非企業(yè)組織的法律法規(guī)制定完善之后，非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院即可根據(jù)自身的狀況作出選擇，無(wú)論選擇維持非營(yíng)利性還是選擇成為商事主體，都將是基于利益極大化的考量。從政府角度而言，立法健全意味著制度供給不足局面的緩解，不同制度之間可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，每個(gè)非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院自身皆可根據(jù)所處的局限條件進(jìn)行替代選擇。加大制度供給、促成制度競(jìng)爭(zhēng)、形成多元競(jìng)爭(zhēng)格局應(yīng)該成為政府規(guī)制的路徑選擇。

三、結(jié)語(yǔ)

非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院是我國(guó)在市場(chǎng)化建設(shè)中獨(dú)有的產(chǎn)物。實(shí)踐證明，由于改制的路徑扭曲與預(yù)期錯(cuò)位，加之現(xiàn)行法律不完備、政策設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致制度成本高昂，使之面臨規(guī)制困境。健全立法、轉(zhuǎn)變政策，承認(rèn)此類(lèi)醫(yī)院出資人離職時(shí)享有部分增值權(quán)益，甚至可以轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性的公司企業(yè)，當(dāng)是可行的化解矯正路徑?，F(xiàn)實(shí)之中，不獨(dú)非營(yíng)利性民營(yíng)改制醫(yī)院面臨此境，以社團(tuán)法人形式開(kāi)辦的民辦幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老院等民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)亦如是，亟待形成應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的一般性規(guī)范。我們應(yīng)該加大對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究力度，直面現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，探求合理的規(guī)制模式。

注：

①徐翔、徐清、汪瑩、程勇：《企業(yè)醫(yī)院改制路徑及其成效分析》，載《醫(yī)學(xué)與社會(huì)》2008年第6期。

②參見(jiàn)崔永峰《民非單位出資糾紛案評(píng)析》，載《人民司法》2005年第11期；張紹華《民非單位出資轉(zhuǎn)讓問(wèn)題亟待立法和規(guī)范》，載《社團(tuán)管理研究》2009年第3期。

③國(guó)企改制的政策依據(jù)主要是2002年11月原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》。

④【冰島】埃格特森：《經(jīng)濟(jì)行為與制度》，吳經(jīng)幫等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第19頁(yè)。

⑤參見(jiàn)【美】道格拉斯·W.艾倫《再論產(chǎn)權(quán)、交易成本和科斯》，載【美】斯蒂文·G.米德瑪《科斯經(jīng)濟(jì)學(xué):法與經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，羅君麗等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2007年版，第105頁(yè)。

⑥【美】康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊(cè))，于樹(shù)生譯，商務(wù)印書(shū)館1981年版，第74—86頁(yè)。

⑦參見(jiàn)【美】羅納德·哈里·科斯《企業(yè)的性質(zhì)》，載羅納德·哈里·科斯《企業(yè)、市場(chǎng)與法律》，盛洪、陳郁譯校，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2009年版，第43頁(yè)。

⑧張五常：《經(jīng)濟(jì)解釋(卷三)——制度的選擇》，花千樹(shù)出版有限公司2009年版，第118頁(yè)。

⑨2002年財(cái)政部《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收工作的通知》規(guī)定，政府對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格取得的醫(yī)療服務(wù)收入免征各項(xiàng)稅收。2001年國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》規(guī)定，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以劃撥使用國(guó)有土地。

⑩江平主編：《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第136頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：李杏〕

OntheLegalRegulationofNon-ProfitPrivateOrganizations：CaseAnalysisofNon-profitRestructuredHospitals

ZhaoJunling&WuJianbin

There is rapid growth of non-profit private organizations in China. In recent years, however, against the wave of corporate system reform of state-owned enterprises, a large number of non-profit organizations pursue privatization, represented by non-profit private restructured hospitals. Yet, due to lack of unified standards, the nationwide restructuring breeds potential risks for the conflict between the positioning of being non-profit and the protection of equity of investors, triggers a series of legal disputes and increases social unrest. The insufficient legislative and theoretical bases put the Courts in a difficult position to settle these disputes. All these phenomena should be given in-depth study. A possible breakthrough of regulation predicament might be the recognition that investors of such organizations enjoy part of the value-added equity when leaving or the transformation of these organizations into for-profit corporations.

positioning of private restructured hospitals to be non-profit; equity of investors; conflict of rights; legal regulation

*本文是教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(11YJA820083)“后金融危機(jī)時(shí)代公司治理創(chuàng)新研究”和江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11FXA002)“江蘇改制企業(yè)股權(quán)糾紛法律應(yīng)對(duì)研究”的階段性成果。

趙俊嶺，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生 南京 210093；吳建斌，南京大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo) 南京 210093

D922.16

A

1001-8263(2014)09-0096-06