多管齊下加強行政支出管控的思考

敖屹東

摘 要：本文從當(dāng)前行政支出管控中存在的主要問題入手，深入分析了其存在問題的主要原因，并提出加大預(yù)算管控力度、完善行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)、明確行政支出管控責(zé)任、規(guī)范行政支出管控流程、推進(jìn)行政支出公開制度等對策建議。

關(guān)鍵詞：行政支出；管控；三公經(jīng)費；限額標(biāo)準(zhǔn)

黨的十八大提出要嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。中共中央政治局討論擬題十八屆三中全會審議的文件審議《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，條例對黨政機關(guān)經(jīng)費管理、國內(nèi)差旅、因公臨時出國、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房，資源節(jié)約等各方面作出了全面規(guī)范，以剛性的約束切實遏制公務(wù)支出和公款消費中的各種違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象。近年來，隨著政府對行政支出的管控力度不斷加大，有效控制了支出規(guī)模，但仍存在一些問題。

一、行政支出管控中存在的主要問題

我國行政支出過高，因公出國經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)接待、會議、接待、辦公等支出居高不下，具體表現(xiàn)為公務(wù)消費大手大腳，鋪張浪費，盲目攀比，公車私用，公費旅游、公款吃喝，會議接待不計成本等方面。一方面行政支出中虛假、越界開支的現(xiàn)象還比較普遍，利用行政支出隱蔽性的特點，采用少用多開、私用公開等手段將開支公用經(jīng)費的行為。有的單位將外出旅游、請客送禮等財經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)格禁止的支出通過變相轉(zhuǎn)嫁為行政支出，有的單位為了解決行政支出超出限額的問題，將一些不能報銷入賬的經(jīng)費采用更換發(fā)票等手段將不能報銷入賬的進(jìn)給列入其他科研費、基本建設(shè)費等科目中報銷。另一方面行政支出的管控不規(guī)范，表現(xiàn)為在預(yù)算執(zhí)行過程中存在預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算安排進(jìn)行支出，造成預(yù)算約束軟化。在經(jīng)費結(jié)算時對違規(guī)支出的經(jīng)費沒有卡死，報銷手續(xù)不齊全，沒有按規(guī)定的結(jié)算方式報銷，仍存在使用虛假籠統(tǒng)發(fā)票結(jié)算報銷的現(xiàn)象。

二、行政支出管控中存在問題的原因分析

造成我國行政支出過高、管控過程中存在漏洞的原因主要有以下幾個方面：一是管控理念落后，行政支出管控仍停留在傳統(tǒng)的粗放管理理念上，勤儉節(jié)約意識淡薄，盲目攀比，不講經(jīng)濟效益，缺乏成本意識，對行政支出的管控仍是被動的，沒有明確管控目標(biāo)，沒有認(rèn)識到行政支出過高帶來的負(fù)面影響。二是支出標(biāo)準(zhǔn)不完善，現(xiàn)行的行政支出標(biāo)準(zhǔn)對會議費、接待費、差旅費等支出明確了限額標(biāo)準(zhǔn)，但有的經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)仍沒有相應(yīng)出臺。如機關(guān)部門購買公務(wù)用車、電腦、辦公用品、辦公設(shè)備、辦公耗材等支出缺乏明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，有的單位制定的支出標(biāo)準(zhǔn)較很籠統(tǒng)，只有總額支出限制標(biāo)準(zhǔn)，沒有單價、質(zhì)量等方面的明確標(biāo)準(zhǔn)。三是法規(guī)制度不健全，現(xiàn)行的部分法規(guī)制度主要是以原則性的，高度概括性的語言為主，缺乏明確具體的量化規(guī)定，對不按規(guī)章制度管控行政支出的要追究什么責(zé)任沒有明確，導(dǎo)致對行政支出的管控約束不強。同時缺乏相關(guān)的配套制度，要想嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨和國家制定的法規(guī)政策需要可操作性十分強的規(guī)章制度配套，然而在實踐工作中缺乏諸如責(zé)任追究、績效考評等制度。

三、多管齊下加強行政支出管控的對策建議

針對上述行政支出管控中存在的問題，不能單靠某一種經(jīng)濟管理手段，需要多管齊下，從預(yù)算管理、限額標(biāo)準(zhǔn)、管控責(zé)任、規(guī)范流程、支出公開等五個方面來探討相應(yīng)的管理辦法。

（一）加大預(yù)算管控力度。預(yù)算是嚴(yán)格行政支出管控的前提和基礎(chǔ)，防止鋪張浪費必須從預(yù)算抓起，強化預(yù)算的剛性約束力。一方面要細(xì)化預(yù)算編制，各部門在編制下一年度預(yù)算時，依據(jù)各項法規(guī)、部門職能及發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測算資金需求，區(qū)分不同的經(jīng)費來源，按各類經(jīng)費的性質(zhì)和用途分類編報行政經(jīng)費支出預(yù)算，隨部門分項預(yù)算或單位預(yù)算按程序報批。另一方面要強化預(yù)算執(zhí)行力，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)便成為行政支出的法定依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，不得變更。一切有關(guān)行政支出的經(jīng)濟活動必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，加強對預(yù)算執(zhí)行的過程管控，各部門的行政開支必須在年度預(yù)算范圍內(nèi)，根據(jù)限額標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)進(jìn)度和實際需求，按月編制經(jīng)費支出計劃。行政支出計劃必須詳細(xì)，采購的物資器材應(yīng)列品名、單價、數(shù)量、金額等，報部門首長審批，實時監(jiān)督行政支出情況，防止無預(yù)算、超預(yù)算支出。

（二）完善行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)。行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)包括部門綜合支出限額標(biāo)準(zhǔn)和單項經(jīng)費支出限額標(biāo)準(zhǔn)，是各部門行政支出的上限，必須在限額范圍內(nèi)支出。一方面要科學(xué)合理的制定行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)，對財政部統(tǒng)一制定限額標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，對不能統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)有物資等情況，立足財力可能，廣泛征求意見，在統(tǒng)計調(diào)查近三年行政支出水平的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門財力情況，根據(jù)不同人員、地區(qū)和職能需要，合理測算出限額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按程序報本級單位黨委審定后執(zhí)行。另一方面要建立科學(xué)的限額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整更新機制，所有的標(biāo)準(zhǔn)都不是一成不變的，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)等因素的變更適時、適量的進(jìn)行調(diào)整，可考慮以3年左右為周期對限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論文，修訂，以滿足各部門的實際需要。

（三）明確行政支出管控責(zé)任。有權(quán)必責(zé)，權(quán)責(zé)對等，明確和強化各部門的行政支出管控責(zé)任是需要著力解決的重點問題。一是明確單位黨委責(zé)任，對涉及部門建設(shè)、預(yù)算之內(nèi)沒有超限額的行政支出由分管黨委領(lǐng)導(dǎo)審批，對事關(guān)整個單位建設(shè)發(fā)展的重大項目需提交黨委會審議，實行聯(lián)審會簽制，確保審批過程中的權(quán)責(zé)對等。二是明確財務(wù)部門責(zé)任，財務(wù)部門應(yīng)在前期充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上制定各項行政支出的限額指標(biāo)，嚴(yán)格審查行政支出預(yù)算，對預(yù)算進(jìn)行綜合匯總，超限額指標(biāo)的支出項目不得列入預(yù)算。預(yù)算一經(jīng)審批嚴(yán)格執(zhí)行，禁止超預(yù)算支出，對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題要及時整改，并對行政支出的使用效益進(jìn)行績效考核。 三是明確事業(yè)部門責(zé)任，事業(yè)部門具有經(jīng)費的使用權(quán)，應(yīng)對行政支出的使用負(fù)首要責(zé)任，配合財務(wù)部門、審計部門的監(jiān)督檢查，提供及時、準(zhǔn)確的行政支出數(shù)據(jù)，按法規(guī)程序支出，不得超預(yù)算支出。

（四）規(guī)范行政支出管控流程。流程貫穿于行政支出管控的始終，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費支出、結(jié)算報銷、到績效考評形成一個完整的行政支出管控流程。當(dāng)前應(yīng)規(guī)范行政支出管控流程，針對不同類別的費用采取不同類別的管控辦法，這里主要探討三公經(jīng)費的管控流程。因公出國經(jīng)費要細(xì)化出國審批程序，實行出國計劃與經(jīng)費聯(lián)審制度，依據(jù)年初編制的預(yù)算綜合和出行各個國的限額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制出國人數(shù)和天數(shù)，從嚴(yán)控制出國經(jīng)費。公務(wù)用車的購置應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序?qū)徟?，?yīng)結(jié)合本部門的工作任務(wù)需要，測算核定部門、人員所需的公務(wù)用車數(shù)量，編制公務(wù)用車購置計劃，報部門領(lǐng)導(dǎo)和單位領(lǐng)導(dǎo)審批后按限額標(biāo)準(zhǔn)到市場上購置，實行集中采購，集中支付的辦法，嚴(yán)格控制公務(wù)用車的增長，全面規(guī)范公務(wù)用車管理。公務(wù)招待產(chǎn)生的消費嚴(yán)格按限額標(biāo)準(zhǔn)接待，實行一事一批制度，嚴(yán)格按程序進(jìn)行審批、報銷和結(jié)算，對公款消費、公開私用等違規(guī)行為要追究個人責(zé)任。

（五）推進(jìn)行政支出公開制度。公開就是一種監(jiān)督，實行經(jīng)費支出公開制度，是國家財政改革的趨勢，按照建設(shè)公共財政的要求，通過構(gòu)建公開、民主、監(jiān)督、考評的內(nèi)、外部監(jiān)督體系，推進(jìn)行政支出公開制度，提高監(jiān)督的透明度。一是公開預(yù)算安排情況，把預(yù)算編的細(xì)致一些、透明一些，讓預(yù)算置于廣大民眾的視野之中。二是公開行政支出過程，推進(jìn)集中采購、集中支付的管理辦法，將行政支出的去向、數(shù)量定期進(jìn)行公開公示，自覺接受群眾的監(jiān)督。三是公布預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，年度終了后，將因公出國費、公務(wù)用車費、接待費、會議費、辦公設(shè)備購置等行政支出情況進(jìn)行公開。四是采取多種形式的公開辦法，靈活運用網(wǎng)上公開、報紙公開、會議公開、新聞發(fā)布等途徑將有關(guān)行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)、管理情況、預(yù)算決算、追究責(zé)任等情況適時進(jìn)行公開。

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