政府購買會計服務的投入產(chǎn)出“賬本”

本刊記者 王思睿

早春時節(jié)依然寒意料峭，武漢市漢陽區(qū)財政局會計科已著手新一年的“春耕”。在2013年年底進行的會計執(zhí)法檢查中，該部門對區(qū)內(nèi)26家代理記賬公司的代賬質(zhì)量進行摸底，與此接近的時段，財政部會計司制度二處處長狄愷在武漢市漢陽區(qū)走訪多家代理記賬公司，調(diào)研該區(qū)域會計服務行業(yè)現(xiàn)狀。武漢市漢陽區(qū)財政局會計科科長張燕霞告訴記者：“這項工作的開展已進入到第四個年頭，再結合最近會計檢查中代理記賬公司反映出來的結果，我們正在梳理2014年的工作部署，乃至今后更長時間的計劃?！?/p>

張燕霞所說的“這項工作”，即為武漢市漢陽區(qū)財政局自2010年7月開展、旨在規(guī)范全區(qū)小微型企業(yè)賬務管理的代理記賬服務。具體實施步驟為，財政部門通過公開招標、信用評價指定數(shù)家代理記賬公司，在漢陽區(qū)注冊登記、不具備設置會計機構的小微型企業(yè)委托該類會計中介機構代理記賬，只需承擔原定代理記賬費用的50%，其余部分由財政撥款補貼給予會計中介機構。2013年，該區(qū)為購買代理記賬會計服務投入322萬元；2014年將投入400萬元，并將這些支付給代理記賬公司的費用列入部門預算編制。

武漢市漢陽區(qū)區(qū)屬工業(yè)有機械、電子、建材、化工、紡織、輕工、汽車改裝等十多個門類，在形成綜合性工業(yè)基地的過程中，以專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)為集群的小微企業(yè)群體迅速壯大發(fā)展。然而，相當部分小微型企業(yè)在成長初期的經(jīng)營行為、內(nèi)部管理往往欠缺規(guī)范性。推行代理記賬服務之前，來自財政部門的數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)1723戶小型企業(yè)財務管理不健全、從事會計工作的人員不具備從業(yè)資格，占正常經(jīng)營的小型企業(yè)總數(shù)的37%，在年稅收20萬元以下的企業(yè)中則占到65%以上的比例，各類工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場中還有約1000戶達到建賬規(guī)模的個體工商戶未實行建賬管理和查賬征收；來自該區(qū)稅務部門提供的數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)有4606戶小型企業(yè)，其戶數(shù)超過全區(qū)企業(yè)總數(shù)的95%，實現(xiàn)稅收僅占全區(qū)稅收收入的7%，經(jīng)濟結構和稅源結構不盡合理。不規(guī)范的賬務管理既不能對企業(yè)形成必要的約束機制，增加了潛在的違法經(jīng)營風險，影響了市場經(jīng)濟環(huán)境，也制約了企業(yè)自身正常發(fā)展。武漢市漢陽區(qū)財政局的劉剛說，會計管理工作應該承擔起責任，通過政府購買專業(yè)的會計服務，為小微企業(yè)構建規(guī)范經(jīng)營和成長壯大的氛圍環(huán)境。

鑒于小微型企業(yè)會計基礎工作薄弱，不設置會計機構或所設會計機構層次不清、分工不明確的現(xiàn)狀，該區(qū)將推行會計中介機構代理記賬服務，作為幫助企業(yè)規(guī)范賬務管理的切入口。著手推行代理記賬服務工作前夕，漢陽區(qū)財政局對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)納稅人的建賬管理情況進行清理和分類，明確以各類工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場的經(jīng)營戶以及從事鋼材、汽車、醫(yī)藥、建材家具等行業(yè)的小型企業(yè)為規(guī)范賬務管理的突破口和重點。2010年，漢陽區(qū)人民政府出臺了《漢陽區(qū)規(guī)范小型企業(yè)賬務管理實施方案》，計劃三年時間中使全區(qū)小型企業(yè)基本達到規(guī)范建賬標準，會計賬簿合格率達到90%以上，企業(yè)納稅人申報繳稅準確率達到80%以上。為引導小微型企業(yè)邁出規(guī)范賬務的第一步，該區(qū)財政部門針對暫時不具備設置會計機構和會計人員條件的小型企業(yè)，在企業(yè)自愿的前提下，引導其委托政府采購指定的具備合法資質(zhì)的中介機構提供代理記賬服務，在一定期限內(nèi)由財政出資為企業(yè)補貼代理記賬費用，財政出資額度不低于企業(yè)代理記賬費用的50%，并且可根據(jù)企業(yè)稅收增長幅度予以適當增加，服務期滿后，企業(yè)須設置會計機構，配備會計人員或自付費用繼續(xù)實行委托代理服務，達到“政府引導、財政補貼、中介服務、企業(yè)發(fā)展”的目的。

張燕霞說，從取得的初步成效來看，通過政府購買代理記賬服務，引導幫助小微型企業(yè)規(guī)范賬務管理，強化了對該類企業(yè)的財務質(zhì)量監(jiān)管，提高了會計信息質(zhì)量，擴大了轄區(qū)經(jīng)濟稅源基礎，提高查賬征收戶的比例，擴大了增值稅一般納稅人的數(shù)量，優(yōu)化了納稅人結構。政府購買代理記賬服務開展至今三年多的時間中，武漢市漢陽區(qū)共有1627戶納稅人享受到財政補貼，全區(qū)小型企業(yè)稅收收入以每年30%以上的增幅持續(xù)增長；實行查賬征收納稅人占總戶管數(shù)的52.7%，一般納稅人占企業(yè)總數(shù)比例接近60%，所得稅查賬征收盈利面達62%，稅收規(guī)模在30萬元以上的小微型企業(yè)達到127戶，比政府購買代理記賬會計服務之前的2009年增長61%，其中有80余戶稅收增幅在50%以上。

政府購買代理記賬會計服務投入產(chǎn)出的“賬本”中，所反映的效應不止于稅收收入的增加，作為會計服務“供應商”的代理記賬公司乃至會計中介服務市場受益匪淺。武漢清冊財稅管理咨詢有限公司于2010年7月與其他14家同行一道參與政府采購代理記賬服務的招投標，成為當時7家中標代理記賬公司的其中一家，漢陽區(qū)有100多戶符合享受財政補貼條件的小微型企業(yè)委托該公司代理記賬。該公司負責人陳筠告訴記者，政府購買代理記賬服務對于中介機構而言，最直接的機遇是業(yè)務量的增加，而后續(xù)效應是自身業(yè)務和工作能力的提升。以往受理企業(yè)委托代理記賬業(yè)務時，客戶的主要要求為會計核算，隨著委托企業(yè)戶數(shù)增多和更新，雙方合作時間的延續(xù)，企業(yè)的要求不斷提高趨于多樣化?！安粌H是記賬報數(shù)，還要為企業(yè)管理提供專業(yè)咨詢?！蔽錆h國信達財務咨詢有限公司是當年另一家中標代理記賬公司，該公司負責人郭均清介紹說，委托代理記賬的企業(yè)絕大多數(shù)為小微型企業(yè)，會計中介服務機構為該類企業(yè)提供的專業(yè)咨詢服務多為政策咨詢，如稅收政策、國家針對性的優(yōu)惠政策。陳筠說：“公司成立之初，我們招聘會計人員的門檻在初級職稱，如今已提高到中級職稱?，F(xiàn)在，應客戶企業(yè)要求還派駐會計人員定期‘下沉’到企業(yè)內(nèi)部，現(xiàn)場參與管理提供解決方案，這意味著除證書文憑等硬件之外，對會計人員乃至中介機構服務能力、實踐經(jīng)驗等軟實力的促進?！惫暹€告訴記者，部分小微企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模需要建立自身的會計機構時，也尋求中介機構的專業(yè)服務。當企業(yè)逐漸架構形成自身財務體系，首先針對原材料管理、銷售核算等關鍵環(huán)節(jié)設置專門會計人員或機構時，“往往向我們征求建議及具體步驟方法”。

依托政府購買專業(yè)會計服務的平臺，諸多小微企業(yè)亦得以成長發(fā)展壯大。“稅務稅收是創(chuàng)辦初期小微企業(yè)最關心的問題之一。這些企業(yè)尋求委托代理記賬之初，提出的要求往往是‘想些辦法少交稅’，一段時期后變?yōu)椤{稅合理化’?！惫暹M一步介紹說，“因為財政補貼扶持代理記賬服務選擇與我們合作的小微企業(yè)，經(jīng)過一定程度和水平的發(fā)展，關心更多的是怎樣進一步擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、理順內(nèi)部管理，而中介機構通過對會計原始信息、財務初始數(shù)據(jù)的整理，可以提供依據(jù)和支持?！?/p>

武漢市漢陽區(qū)通過政府購買會計服務探路規(guī)范小微型企業(yè)賬務管理，引導企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營，折射出政府加大力度購買公共服務的趨勢，過去幾年中全國多個省市地區(qū)的政府購買會計服務也都進行了不同程度的探索和嘗試。上海市財政局于2010年出臺了《上海市市級事業(yè)單位年度財務會計報表和部門決算報表實施注冊會計師審計暫行辦法》，以購買審計服務規(guī)范事業(yè)單位財務會計行為，首先選擇醫(yī)療衛(wèi)生機構、大中專院校等部分事業(yè)單位率先試點，之后將實施范圍逐步擴大。2014年，上海市財政局發(fā)布《上海市市級事業(yè)單位年度財務會計報表和部門決算報表審計監(jiān)督工作辦法》，自當年起，預算主管部門在編制年度部門預算時，將另行申請一筆財政預算資金，作為支付給會計師事務所的審計費用，明確由上海市各市級預算主管部門采用政府購買服務的方式，委托會計師事務所對使用財政性資金的事業(yè)單位年度財務會計報表和部門決算報表進行審計并出具審計報告。由此，該市財政局將原本對事業(yè)單位的事務性管理外包給會計師事務所，借助社會專業(yè)機構提高事業(yè)單位預算編制與執(zhí)行的科學性和準確性。2013年，江蘇省揚州市試行財政出資為市區(qū)政策性扶持的初創(chuàng)期小微型企業(yè)購買代理記賬服務，通過政府采購部門組織公開招標，選聘13家代理記賬機構作為小微企業(yè)代理記賬定點服務商，對自愿提出申請的小微型企業(yè)依據(jù)相關規(guī)定進行資格審查，公開評審確定107家小微型企業(yè)入圍試點；同時，該市財政局還公開招標購買了第三方績效評價的會計服務，將政府專項資金績效評價項目外包給中標會計師事務所完成。

十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。政府向?qū)I(yè)機構購買公共服務，一方面有助于增加公共服務產(chǎn)品，更好滿足社會需求，另一方面可以減少機構運行的行政成本，提高資源配置效率，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，同時加強市場機制的調(diào)節(jié)作用。

近年來，政府購買公共服務內(nèi)容涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)、培訓、就業(yè)等公共服務領域。與此同時，在社會發(fā)展需求以及財政部門的推動下，會計、審計、評估等服務成為政府購買的重要領域，在加快改革的過程中，力度將越來越大。政府購買會計服務主要為：會計中介機構服務，通過招投標的形式與事務所或代理記賬機構合作，主要包括審計、績效評價、專項檢查和代理記賬工作;會計考試工作，將各類會計考試的實施外包給社會機構和學校；將會計人才培養(yǎng)工作委托給高等院?；驎媽W院完成。通過購買會計服務，政府將可以交給市場的服務全部交給市場，其職責將有效歸位，中介機構的服務也會促進政府角色的校正。政府購買會計服務，還有助于形成區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)平臺，以代理記賬為例，武漢市漢陽區(qū)通過政府購買該項會計服務進一步掌握小微型企業(yè)全面的經(jīng)濟運營數(shù)據(jù)，通過企業(yè)每個會計年度在信息系統(tǒng)上報的財務指標、納稅情況等企業(yè)運營的核心衡量標準，可以比較分析企業(yè)的運營狀況、會計工作規(guī)范程度，乃至會計人員誠信建設；就地方經(jīng)濟而言，可在所監(jiān)管數(shù)據(jù)覆蓋面較大的前提下，通過被審核企業(yè)的總量、規(guī)模、行業(yè)分布，摸清整個區(qū)域經(jīng)濟的“家底”，為制定下一步小微型企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支撐，為政府經(jīng)濟決策提供借鑒。

政府購買會計服務也為整個會計服務市場提供了發(fā)展的良機。政府購買的服務項目將會日漸增多，代理記賬機構、評估機構、咨詢公司等也都可以在日益擴大的政府購買會計服務領域看到更多的市場機遇，并提供越來越豐富的會計服務。武漢市漢陽區(qū)財政局購買代理記賬服務時，在依據(jù)相關法律法規(guī)的基礎上，為保證服務質(zhì)量規(guī)定承接財政補貼從事代理記賬服務的會計中介機構必須具備的條件為：注冊資金10萬元以上，在該區(qū)有固定辦公場所且面積不少于120平方米，實現(xiàn)電算化會計核算和網(wǎng)上辦稅；10名以上持有會計從業(yè)資格證書且具有助理會計師以上專業(yè)技術職務資格的從業(yè)人員，主管代理記賬業(yè)務的負責人必須具有會計師以上的專業(yè)技術職務資格。“我們在考察中介機構時，還以辦理各類社會保險及薪資待遇狀況為標準，判斷其人員的穩(wěn)定性，進而選擇規(guī)范的中介機構，達到優(yōu)中選優(yōu)的目的?！睆堁嘞冀榻B說。郭均清向記者表示，長期以來，代理記賬行業(yè)“一張辦公桌、一間出租屋，通過低價競爭招攬委托服務”的作坊式、粗放式發(fā)展方式，是影響行業(yè)健康、行業(yè)信譽的痼疾。政府購買會計服務時設定某些方面的條件，也是監(jiān)督和激勵，促使中介機構完善自身建設，提升服務質(zhì)量，逐步形成行業(yè)規(guī)范，促進行業(yè)的良性競爭。作為現(xiàn)代服務業(yè)重要組成部分的會計服務行業(yè)，業(yè)務范圍還將擴展，能為社會經(jīng)濟提供“更多高質(zhì)量、有價值的服務”。

包括購買會計服務在內(nèi)的創(chuàng)新公共服務供給模式，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，有效動員了社會力量，提供了更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。張燕霞告訴記者，該區(qū)域政府購買代理記賬服務已進行到一定階段，投入到該類會計服務的財政支出已正式列入預算編制，有必要對其產(chǎn)生的績效進行重新總結和評估。她說：“目前，掌握的數(shù)據(jù)只是反映漢陽區(qū)‘大財政’收入每年在增長，還有待細分和挖掘不同經(jīng)濟組織的貢獻率。我們正在考慮對全區(qū)代理記賬公司進行摸底調(diào)查，對這些中介機構所服務的享受財政補貼和未納入此范疇的企業(yè)的相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行比較，再將這兩類企業(yè)稅收增幅與全區(qū)‘大財政’增幅作對比，作為確定下一步工作部署和計劃的依據(jù)?！?013年12月，財政部下發(fā)《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，要求將政府購買服務的資金納入預算，按照建立全過程預算管理、績效管理機制的要求，推進購買服務預算績效評價，強化部門支出責任，加強成本效益分析，不斷提高財政資金使用效益和公共服務的質(zhì)量。一位不愿具名的專家指出，保障政府購買服務的質(zhì)量，績效評價是關鍵。政府購買的公共服務項目大都具有非量化性和績效滯后的特點，進行科學、合理、可靠的績效評價存在一定難度。目前，我國各地各級政府對于不同類別事項或職能是否購買服務沒有統(tǒng)一規(guī)定，且購買方式、付費標準不一，因此需要構建規(guī)范的指標評價體系，完善相關配套措施，提升政府購買公共服務投入產(chǎn)出“賬本”中的績效，確保政府購買公共服務的健康發(fā)展。