提高對(duì)口援藏有效性的途徑研究——基于農(nóng)牧民需求的視角

王 磊 黃云生

（1.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川·成都 610064；2.四川大學(xué) 財(cái)務(wù)處，四川·成都 610064）

一、引言

對(duì)口援助作為國(guó)內(nèi)發(fā)展援助的一種特殊形式，現(xiàn)已被廣泛運(yùn)用到重大工程建設(shè)或重大自然災(zāi)害后的恢復(fù)重建等多個(gè)領(lǐng)域，顯示出極其旺盛的生命力。西藏是我國(guó)最先實(shí)施對(duì)口援助的地區(qū)，對(duì)口援助的范圍和程度最廣最深，關(guān)注度也最高。盡管對(duì)口援藏發(fā)揮了多方面優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生了積極的效果，但對(duì)其質(zhì)疑和批評(píng)也并不鮮見(jiàn)。例如，產(chǎn)出與大規(guī)模的投入之間的比例是否合理？對(duì)口援助是否造成了西藏對(duì)內(nèi)地省市和中央日益嚴(yán)重的依賴性？然而，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外對(duì)于如何提高對(duì)口援藏有效性問(wèn)題的研究卻十分匱乏，少數(shù)學(xué)者關(guān)注到了對(duì)口援藏，注意到援藏工作中存在的一些問(wèn)題影響到了援藏的有效性，但對(duì)于制定提高對(duì)口援藏實(shí)效的對(duì)策措施均缺乏系統(tǒng)而有針對(duì)性的研究，尤其是從廣大農(nóng)牧民需求的角度來(lái)界定對(duì)口援藏的實(shí)效并制定相關(guān)的對(duì)策措施，在目前的理論研究中尚屬罕見(jiàn)?；诖?，當(dāng)前的對(duì)口援藏有效性亟需進(jìn)一步研究，尤其是要從西藏農(nóng)牧民實(shí)際需求的視角出發(fā)，尋求提高對(duì)口援藏有效性的合理有效途徑。

二、對(duì)口援藏有效性缺失的多層面分析

（一）對(duì)口援藏有效性的內(nèi)涵闡釋

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有效性一般指的是資源配置或使用的效率，但筆者認(rèn)為，有效性并不能簡(jiǎn)單地等同于單一的效益、效果或效率等，或是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。事實(shí)上，有效性應(yīng)包含兩個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的程度，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)的契合程度，也可以視為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的正向的實(shí)際效果；二是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的資源配置效率的高低。

西藏農(nóng)牧民人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)80%，且長(zhǎng)期處于極度落后的境況，從根本上來(lái)說(shuō)，農(nóng)牧民理應(yīng)成為對(duì)口援藏的最終和最大受益者，界定對(duì)口援藏的有效性應(yīng)從農(nóng)牧民需求的視角，有效的對(duì)口援藏應(yīng)當(dāng)是不斷滿足農(nóng)牧民需求的過(guò)程。滿足廣大農(nóng)牧民的需求是衡量對(duì)口援藏有效性的一個(gè)重要方面，是最“基本”的有效性，對(duì)西藏農(nóng)牧民需求的滿足程度正反映了對(duì)口援藏預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，但如果滿足了農(nóng)牧民的需求卻造成了資金使用的浪費(fèi)，就并不是有效的。從機(jī)會(huì)成本的角度來(lái)看，如果將同樣的援藏資金投入到其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠得到的產(chǎn)出更多，那么，將資金使用在滿足農(nóng)牧民的需求，實(shí)際上造成的是資金使用成本過(guò)高，資金使用的低效。現(xiàn)有的對(duì)口援藏主要是基于一種“局外人”和“自上而下”的決策方式，導(dǎo)致從“局外人”和上級(jí)政府來(lái)看對(duì)口援藏是有效的，但從西藏當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫菑V大農(nóng)牧民的角度來(lái)看，得出的結(jié)論可能就會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至相反。由此，本文界定對(duì)口援藏有效性應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是滿足農(nóng)牧民需求，二是資金使用的效率高。只有同時(shí)從這兩個(gè)方面綜合考慮，才能尋求真正提高對(duì)口援藏有效性的合理途徑。

（二）對(duì)口援藏有效性缺失的表現(xiàn)及成因

1994年至2009年，投入的援藏資金中用于援助農(nóng)牧民生產(chǎn)建設(shè)的資金僅為17億余元，用于教育事業(yè)的資金僅為29億余元，所占比重僅分別為12.77%和21.8%，“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”、“重項(xiàng)目，輕民生”的問(wèn)題十分突出。同時(shí)，援藏項(xiàng)目建設(shè)和資金投入對(duì)于西藏自我發(fā)展能力的提升并不明顯，財(cái)政自給能力仍然很弱，1994年至2011年，中央對(duì)西藏的財(cái)政補(bǔ)助累計(jì)達(dá)3526.54億元，占同期西藏地方財(cái)政總收入的92.23%。2011年，西藏地方財(cái)政總收入占財(cái)政總支出的比重即財(cái)政自給率僅為8.32%，地方財(cái)政收入占GDP的比重僅為10.66%，遠(yuǎn)低于22%的全國(guó)平均水平。1994年至2011年，西藏農(nóng)牧民人均純收入占全國(guó)平均水平的百分比僅提高了3%，增長(zhǎng)幅度十分微弱。2011年，西藏城鄉(xiāng)居民人均收入比仍高達(dá)3.3:1，西藏農(nóng)牧民生活水平仍相當(dāng)?shù)拖?，城鄉(xiāng)差距仍比較明顯。

從西藏內(nèi)部各地區(qū)來(lái)看，1994-2009年，對(duì)口援藏資金在各地區(qū)縱向上總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但從7地市16年受援資金總額來(lái)看，日喀則地區(qū)排名第一，達(dá)29.71億元，林芝地區(qū)和拉薩市分列二、三位，而排名最后一位阿里地區(qū)僅為5.84億元，還不及日喀則地區(qū)的1/5，也僅為排名倒數(shù)第二的那曲地區(qū)的1/3多；位于藏中南的拉薩、日喀則和林芝三地區(qū)獲得的援助總額占比超過(guò)60%，而東部的昌都地區(qū)僅占8%，只比不及其人口規(guī)模1/7的阿里地區(qū)多。因此，對(duì)口支援資金投入呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，造成較大的區(qū)域不平衡。如果對(duì)照西藏農(nóng)牧民收入變化來(lái)進(jìn)一步分析，第一，2002-2010年，西藏各地市農(nóng)牧民人均純收入均經(jīng)歷了“先緩慢增長(zhǎng)，后較快增長(zhǎng)”的“折線型”增長(zhǎng)，其中2002-2005年為緩慢增長(zhǎng)期，2006-2010年為較快爬升期；第二，各地市農(nóng)牧民人均純收入排位始終未發(fā)生改變，林芝地區(qū)、拉薩市位列前兩位，而昌都地區(qū)和阿里地區(qū)仍排名最后兩位，這與對(duì)口支援資金投入總額基本一致。林芝地區(qū)和拉薩市農(nóng)民人均純收入與其余5地區(qū)的差距在逐漸擴(kuò)大，其中，排名第一的林芝地區(qū)與排名最后一位的阿里地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入之比從2002年的1.4:1擴(kuò)大到2010年的1.6:1。因此，由于對(duì)口援藏投入的不均衡，產(chǎn)生的區(qū)域效應(yīng)存在差異，導(dǎo)致農(nóng)牧民收入差距拉大，從提高農(nóng)牧民收入、滿足農(nóng)牧民需求的意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)口援藏的局部有效與局部失效并存。

為進(jìn)一步弄清對(duì)口援藏項(xiàng)目的有效性，筆者隨課題組于2013年7月至8月對(duì)西藏拉薩、林芝、山南、日喀則四個(gè)地市的部分對(duì)口援助項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，援藏項(xiàng)目建設(shè)中仍存在諸多突出的問(wèn)題，削弱了對(duì)口援助的有效性，其原因如下：一是援藏項(xiàng)目主要是由內(nèi)地入藏任要職的各地援藏干部所組成的援藏工作組來(lái)確定。援藏干部進(jìn)藏后，都需要一段時(shí)間來(lái)適應(yīng)西藏特殊的自然地理環(huán)境，由于對(duì)當(dāng)?shù)氐墓蛄妓缀妥诮躺胁皇煜?，行事比較謹(jǐn)慎。援藏干部一般以漢族為主，對(duì)于與藏族農(nóng)牧民進(jìn)行語(yǔ)言交流存在障礙，援藏干部三年工作時(shí)間短，任務(wù)重，壓力大。因此，援藏干部在確定項(xiàng)目時(shí)，多以聽(tīng)取當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委的意見(jiàn)為主，一些援建項(xiàng)目缺少開(kāi)展讓農(nóng)牧民廣泛參與的討論活動(dòng)，導(dǎo)致后期項(xiàng)目完工后與農(nóng)牧民的實(shí)際需求有偏差，后期通過(guò)補(bǔ)救措施就必然會(huì)造成資源浪費(fèi)，效率降低，這就不可避免地會(huì)對(duì)農(nóng)牧民的實(shí)際需求掌握產(chǎn)生偏差。二是一些項(xiàng)目給予農(nóng)牧民參與的機(jī)會(huì)并不多、農(nóng)牧民的參與度不夠。因?yàn)檎糜凇熬滞馊恕睕Q策或變相的“局外人”決策，為了在短期內(nèi)盡可能多地爭(zhēng)取到援藏資金和其他資金，給予農(nóng)牧民參與的機(jī)會(huì)很少，政府對(duì)于項(xiàng)目的具體實(shí)施計(jì)劃和安排宣傳解釋力度還不夠。三是援助項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)增收缺乏有效結(jié)合，存在藏區(qū)群眾的參與度與積極性均較低的問(wèn)題。農(nóng)牧民參與項(xiàng)目的程度越低，項(xiàng)目設(shè)計(jì)就越不可能充分考慮到農(nóng)牧民的需求，造成一些項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性較差。

三、提高對(duì)口援藏有效性的途徑選擇

（一）援藏資金與項(xiàng)目向民生傾斜、向農(nóng)牧民傾斜的體制機(jī)制建設(shè)

首先，在對(duì)口援藏各單位繼續(xù)將上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1‰用于援藏工作的同時(shí)，應(yīng)積極籌措各方資金共同參與援藏，建立援藏資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，以保障援藏工程項(xiàng)目的建設(shè)完成。其次，在援藏資金使用和項(xiàng)目的建設(shè)方面，要到基層農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行充分的實(shí)地調(diào)研與論證，尤其是援藏干部要與農(nóng)牧民進(jìn)行“心對(duì)心”、“心連心”的交流，給予農(nóng)牧民充分表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，充分了解農(nóng)牧民的真實(shí)需求，全面把握農(nóng)牧民的真實(shí)生活狀況，搞清大多數(shù)農(nóng)牧民所反映的基本一致、迫切需要解決的難處和問(wèn)題，建立科學(xué)的援藏項(xiàng)目庫(kù)，提供多種備選的項(xiàng)目。根據(jù)農(nóng)牧民的需求并結(jié)合可行性的科學(xué)論證，盡可能地引導(dǎo)援藏資金與項(xiàng)目先集中用于滿足大多數(shù)農(nóng)牧民最迫切的生存條件改善需求，再逐步到提高生活質(zhì)量、機(jī)會(huì)發(fā)展與能力提升等較高層次的需求。再次，要有針對(duì)性地出臺(tái)一系列民生舉措，引導(dǎo)援藏資金與項(xiàng)目向民生、向基層傾斜。如住房領(lǐng)域，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)小康示范村工程建設(shè)、安居工程建設(shè)等；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)和引進(jìn)。最后，援藏資金與項(xiàng)目向民生、向基層、向農(nóng)牧民傾斜要與農(nóng)牧民增收、增強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)自我發(fā)展能力密切聯(lián)系起來(lái)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)培育協(xié)同推進(jìn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)牧民市場(chǎng)意識(shí)，采取援藏資金小額信貸投放、提供優(yōu)良的種畜、援建蔬菜大棚等方式，鼓勵(lì)農(nóng)牧民參與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步增強(qiáng)自我發(fā)展能力。

（二）廣泛吸納農(nóng)牧民參與援藏項(xiàng)目建設(shè)

在援藏項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，多派援藏干部與農(nóng)牧民的直接交流與溝通，可考慮建立多級(jí)的“干群流動(dòng)站”。另外，要建立政府項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，加快推進(jìn)各區(qū)域項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)步伐。在援藏項(xiàng)目的實(shí)施階段，改進(jìn)現(xiàn)有對(duì)口援藏項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制，考慮各種讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民更多地參與到整個(gè)實(shí)施過(guò)程的方式，既要保障工程項(xiàng)目滿足當(dāng)?shù)氐男枨?，又要保證農(nóng)牧民從工程項(xiàng)目建設(shè)工程和建成后都受益，并直接增加農(nóng)牧民的收入。在援藏項(xiàng)目后期的使用階段，加強(qiáng)援藏項(xiàng)目后續(xù)管理，建立援藏資金使用效率相適應(yīng)的援藏項(xiàng)目和資金管理機(jī)制，發(fā)揮援藏資金在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上的引導(dǎo)和放大作用。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件項(xiàng)目的后期管護(hù)，加大管理維護(hù)與指導(dǎo)上的經(jīng)費(fèi)投入。

（三）對(duì)口援藏資金與資源的統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)

首先，思想上要發(fā)揮“統(tǒng)”的優(yōu)勢(shì)，使各援藏省市和中央企業(yè)切實(shí)認(rèn)識(shí)到統(tǒng)籌規(guī)劃援助資金與資源的必要性。因此，各內(nèi)地省市和中央企業(yè)應(yīng)充分了解西藏自然環(huán)境和生存條件的艱苦和西藏的特殊性，充分認(rèn)識(shí)到對(duì)口援藏表象是資金資源的流動(dòng)，實(shí)質(zhì)是內(nèi)地與西藏的經(jīng)濟(jì)文化交往。其次，對(duì)口援藏迫切需要一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行宏觀管理，指導(dǎo)、管理、監(jiān)督和評(píng)估對(duì)口援藏的有效性，負(fù)責(zé)制定階段性援助規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與落實(shí)援助政策，督促檢查援助資金的使用和項(xiàng)目的建設(shè)情況。最后，各援藏單位之間需建立健全良性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)相互之間援藏經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的及時(shí)交流，適當(dāng)開(kāi)展區(qū)域性援藏互助合作，協(xié)同提高對(duì)口援藏的有效性。

（四）出臺(tái)約束對(duì)口援藏相關(guān)方行為的法律法規(guī)

一是規(guī)范對(duì)口援藏中地方政府的授權(quán)關(guān)系。中央政府通過(guò)政治動(dòng)員啟動(dòng)的對(duì)口援藏，可以視為在特殊情形下中央政府對(duì)地方政府的授權(quán)，授權(quán)支援方對(duì)受援方進(jìn)行幫助。中央政府在什么特定的條件下可以調(diào)配地方政府資源，以何種方式調(diào)配資源，在調(diào)配過(guò)程中雙方的權(quán)利和義務(wù)需要明確規(guī)范。二是規(guī)范援助方政府與受援方政府的關(guān)系。援助方雖無(wú)明確的法定義務(wù)，也無(wú)直接的行政關(guān)系來(lái)幫助受援方，但雙方作為國(guó)家的有機(jī)組成部分，相互間的關(guān)聯(lián)性客觀存在，如果沒(méi)有制度作為保障，要持久地調(diào)動(dòng)援助方政府的積極性就會(huì)比較困難，也不能很好地引導(dǎo)援助方政府實(shí)施各種援助，因此，通過(guò)立法建立地方政府之間由對(duì)口援藏而產(chǎn)生的法律關(guān)系是必要的。三是規(guī)范援藏項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、后續(xù)管理等一系列法定程序。目前，在一些援藏項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和后續(xù)管理上，尚缺乏廣泛征求和充分吸納各界的意見(jiàn)和建議的規(guī)范流程。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，資金的使用和管理缺乏向全社會(huì)公開(kāi)并接受社會(huì)民眾的監(jiān)督。因此，需要規(guī)范援藏項(xiàng)目在立項(xiàng)、實(shí)施和后期管理上的合法程序，讓援藏項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程公開(kāi)化、合法化，接受社會(huì)各界尤其是西藏廣大農(nóng)牧民的監(jiān)管與質(zhì)詢。

[1]馬 戎.重思援藏項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益---為靳薇《援助政策與西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展》序[J].青海民族研究，2011，(10).

[2]靳 薇.西藏：援助與發(fā)展[M].拉薩：西藏人民出版社，2010.

[3]中共西藏自治區(qū)委員會(huì)宣傳部.中央第五次西藏工作座談會(huì)精神宣講提綱[N].西藏日?qǐng)?bào)， 2010-03-10.

[4]喬元忠.全國(guó)支援西藏[M].拉薩：西藏人民出版社，2002.

[5]王代遠(yuǎn).全國(guó)支援西藏工作的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益研究[M].拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012.

[6]全國(guó)對(duì)口援藏16年助推西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展綜述[EB/OL]，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，2011-07-19，http://www.gov.cn/jrzg/2011-07/19/content_1909077.htm.

[7]文曉靜，王永才.對(duì)口支援民族地區(qū)法治化初探[J].貴州民族研究，2014，(4).