論現(xiàn)代財政制度的法治邏輯——以面向社會公平的分配正義為中心

王樺宇

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

論現(xiàn)代財政制度的法治邏輯——以面向社會公平的分配正義為中心

王樺宇

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?，F(xiàn)代財政制度的建立是財稅體制改革和收入分配制度改革的突破口和著力點，其重點在于建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的財稅制度，并確保其法治化運行。在理念闡釋上，包括權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平在內(nèi)的社會公平是現(xiàn)代財政制度的邏輯起點；在目標設(shè)定上，現(xiàn)代財政制度對初次分配、再分配和三次分配分別有著不同的秩序訴求；在制度設(shè)計上，民生財政、均衡稅制和正當(dāng)程序構(gòu)成了現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)性要素。當(dāng)前，中國現(xiàn)代財政制度建立應(yīng)以預(yù)算體制改革及其法治化為契機，構(gòu)建面向社會公平的財稅結(jié)構(gòu)和規(guī)則安排，以實現(xiàn)法治框架下的分配正義。

現(xiàn)代財政制度；法治邏輯；社會公平；分配正義

一、問題的提出

按照中共中央的相關(guān)精神，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“科學(xué)的財稅體制”是“促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，必須“建立現(xiàn)代財政制度”。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第19頁。深化收入分配制度改革，促進社會公平，其最終目標是“實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享”。*胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第8頁。而社會公平理念又與收入分配改革以及穩(wěn)健充裕的現(xiàn)代財政制度緊密相聯(lián)，社會公平既是收入分配制度改革的指導(dǎo)原則和最終目標，又是現(xiàn)代財政制度建立的基礎(chǔ)前提和保障目標。當(dāng)前，中國在社會公平和收入分配領(lǐng)域存在一些亟待解決的突出問題，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大。*比如，勞動收入偏低，過去10年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長近8%，但勞動報酬沒有同步增長，不少人感到自己的工資沒有太大變化；地區(qū)差距大，就拿2012年來說，上海市城鎮(zhèn)居民的人均月收入約為3349元，而甘肅省城鎮(zhèn)居民只有約1436元，盡管有住房價格、生活成本等因素，近2000元的差距也不?。恍袠I(yè)差距大，在銀行、證券、保險等單位工作的人年收入一般不低于10萬元，而從事農(nóng)林牧漁業(yè)的人也就2萬多一點，相差近5倍。參見中共中央宣傳部理論局：《理性看 齊心辦》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2013年版，第18-21頁。作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，中國的區(qū)域之間發(fā)展條件差異大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還在深入發(fā)展，當(dāng)前社會公平和收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)的問題是發(fā)展中的矛盾、前進中的問題，必須通過促進發(fā)展、深化改革來逐步加以解決。*參見《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，人民出版社2013年版，第6-8頁。而促進發(fā)展、深化改革的重要目標即是推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生穩(wěn)健充裕的現(xiàn)代財政。學(xué)術(shù)界和實務(wù)界已經(jīng)基本達成的共識是，推動財稅體制改革以建立現(xiàn)代財政制度是收入分配制度改革的突破口和著力點，其重點在于建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的財稅制度，并確保其法治化運行。本文即從社會公平為何需要現(xiàn)代財政制度、現(xiàn)代財政制度如何促進社會公平以及分配正義的角度出發(fā)，分析在收入分配改革中建立現(xiàn)代財政制度的重要性、實際功效和實施步驟。

二、理念闡釋：社會公平與現(xiàn)代財政制度

從正向推演的角度出發(fā)，只有遵循社會公平的理念指導(dǎo)，才能在分配制度改革中注重作為個體的人的重要性，真正讓每個人都有均等的生存和發(fā)展空間。從結(jié)果回溯的路徑觀察，只有實現(xiàn)社會公平，才能尊重和保障全體社會成員的合法正當(dāng)權(quán)益，社會發(fā)展的成果才會真正惠及每一個人。通常而言，社會公平需要從三個方面來理解：一是起點公平，二是過程公平，三是結(jié)果公平。也即，從事物的產(chǎn)生、發(fā)展和完成的角度對社會公平的內(nèi)涵和外延作出闡釋和構(gòu)建。就社會公平而言，除了社會組織體內(nèi)部自洽的公平法則及道德規(guī)范等的非強制指引外，還需要法律和政府參與其中并發(fā)揮積極的功用?！耙粋€負責(zé)指導(dǎo)經(jīng)濟活動的政府，將必定用它的權(quán)力來實現(xiàn)某種公平分配的理想，這是確定無疑的?！?[英]弗里德里希·奧古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第106頁。中共十八大報告要求：“加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”。在政府制定法律規(guī)則和政策指引指導(dǎo)和推動公平體系在社會主體間運行的過程中，需要藉由若干個主體性的政策工具和保障手段而付諸于實施。在這些政策工具和保障手段中，現(xiàn)代財政制度成為最首選和最重要的抉擇選項。一方面，財稅體制改革作為經(jīng)濟體制改革的龍頭和政治體制改革的突破口，效果較為直接明顯，對傳統(tǒng)體制本身的沖擊較為溫和，且有“牽一發(fā)而動全身”和“一呼百應(yīng)”的效果；另一方面，改革過程中將“權(quán)力關(guān)進制度籠子”最理想、最穩(wěn)健和最有效的方法就是遵循法治精神，通過可預(yù)期的現(xiàn)代財政制度設(shè)定來引導(dǎo)和調(diào)控社會主體的行為而間接達到改革所需要的實際效果。

(一)權(quán)利公平：在先性的基本前提

權(quán)利作為“一種正當(dāng)?shù)氖挛铩保?關(guān)于權(quán)利概念的考察，參見范進學(xué)：《權(quán)利概念論》，載《中國法學(xué)》2003年第2期。一直是學(xué)界研究的重中之重。超脫于民法權(quán)利的憲法基本權(quán)利更是從更高位階的層面，展示了收益權(quán)功能并從正當(dāng)性的角度規(guī)定了國家的給付義務(wù)。*參見張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開始》，載《中國法學(xué)》2006年第1期。權(quán)利公平作為一種價值理念，體現(xiàn)了保障憲法基本權(quán)利在政府施政過程中的高階性和終極性，同時也彰顯了人權(quán)保護和法治精神在當(dāng)下中國的重要地位。權(quán)利公平應(yīng)在中國的特定語境下理解才能深刻洞悉其真正蘊涵，而在當(dāng)下推進法治化中國的進程中，應(yīng)重點把握好三個方面的關(guān)系。一是國家與社會的關(guān)系。中國曾長期處于計劃經(jīng)濟年代，公權(quán)力過于強大而私權(quán)利明顯不彰，國家本位意識將在長時間內(nèi)存在，私權(quán)利和社會本位需要時間來培育和發(fā)展。嚴格說來，當(dāng)下中國權(quán)利公平的首要之務(wù)其實就是突顯私權(quán)利的主導(dǎo)性和優(yōu)位性。國家與社會的分立與法律變革也存在相互影響的關(guān)聯(lián)性，*參見[美]R .M. 昂格爾：《現(xiàn)代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、譯林出版社2008年版，第48-50頁。通過財政制度變遷實現(xiàn)權(quán)利公平的基本前提，也即私權(quán)利真正得到充分尊重和保障。二是勞動與資本的關(guān)系。按照中國憲法的文本規(guī)定，中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，*《憲法》第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！钡珜嶋H上改革開放以來，盡管對工人階級的界定有所擴大，但基于勞動者勞動所得和基于投資者資本所得的價值差異仍非常巨大，這給權(quán)利公平的構(gòu)建帶來了極大的挑戰(zhàn)，盡快通過現(xiàn)代財政制度使得經(jīng)濟發(fā)展與勞動者收入提高同步成為重要議題。三是城市與農(nóng)村的關(guān)系。中國的農(nóng)村和城市的二元化格局由來已久，直至最近一些年來才提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市反哺農(nóng)村的政策指向。保障不了農(nóng)民的基本權(quán)利公平，也就談不上整體面上的權(quán)利公平問題。通過現(xiàn)代財政制度特別是財政轉(zhuǎn)移支付和傾斜性的稅收制度，才能真正增加城鄉(xiāng)居民收入，縮小收入分配差距，規(guī)范收入分配秩序。

(二)機會公平：概括性的機會均等

機會公平實際上是解決在滿足權(quán)利公平的基礎(chǔ)之上，如何讓社會成員平等地參與社會競爭的問題。提供公平公正的經(jīng)濟環(huán)境，是政府的重要職責(zé)。*參見高國希：《機會公平與政府責(zé)任》，載《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第6期。理解機會公平其實并不是簡單指提供公平的競爭機會，而是更多指在自身初始條件存在差異時的概括性的機會均等。正如哈耶克所稱：“要為不同的人產(chǎn)生同樣的結(jié)果，必須給予他們不同的待遇。給予不同的人以同樣客觀的機會并不等于給予他們以同樣主觀的機會。”*[英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《致命的自負》，馮克利、胡晉華等譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第30頁。結(jié)合中國當(dāng)下的特定語境，理解機會公平需要重點掌握以下三個方面的關(guān)系。一是市場與政府的關(guān)系。政府參與市場往往不是太少太窄了，而是太多太泛了。在收入分配制度改革中，仍應(yīng)堅持市場調(diào)節(jié)，政府調(diào)控。充分發(fā)揮市場機制在要素配置和價格形成中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮政府通過財稅手段和法律手段對收入分配的調(diào)控作用，規(guī)范收入分配秩序，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)高收入者過高收入。二是結(jié)構(gòu)與制度的關(guān)系。中國的收入分配不公，更多的是結(jié)構(gòu)性問題，而這些問題又反過來強化收入分配不公并抵制收入分配改革。應(yīng)通過現(xiàn)代財政制度特別是加強高利潤行業(yè)者和高收入者的較重稅負并減少中低收入的整體稅負，增加城鄉(xiāng)居民收入，縮小收入分配差距，規(guī)范收入分配秩序。三是增量與存量的關(guān)系。目前的收入分配制度改革需要妥善處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，著力解決人民群眾反映突出的矛盾和問題，突出增量改革，帶動存量調(diào)整。以地方稅制優(yōu)化和房產(chǎn)稅改革為例，目前普遍能夠接受的房產(chǎn)稅改革方案即是采取“存量不征、增量開征”的方式，緩解和減少既得利益者的抵制壓力，但問題是這種有利于推進改革的修正性財政制度是否切實保障了社會公平，亦需要討論。

(三)規(guī)則公平：法治化的實現(xiàn)方式

任何一個社會都需要一套規(guī)則來保障其有序運行，而公平正義則應(yīng)是這套規(guī)則的核心價值。一個富于創(chuàng)新的經(jīng)濟環(huán)境，也必定是和良好的法治條件緊密相關(guān)的。構(gòu)建規(guī)則公平的社會制度和法律制度，不僅是推進行政審批制度改革、陽光政府和反腐敗建設(shè)的重大要務(wù)，而且是推動社會整體公平正義的內(nèi)在要求和建設(shè)法治國家的必經(jīng)之路。在當(dāng)下中國，理解規(guī)則公平特別是理解宏觀上的規(guī)則公平需要掌握以下三個方面的關(guān)系：一是效率與公平的關(guān)系。效率與公平的關(guān)系其實是與中國改革開放的進程密切關(guān)聯(lián)的，目前最新的政策按照中共十八大報告的提法是“必須堅持維護社會公平正義”。其實，效率優(yōu)先、兼顧公平的實質(zhì)是規(guī)則公平優(yōu)先、兼顧結(jié)果公平。*參見吳增基：《堅持規(guī)則公平優(yōu)先、兼顧結(jié)果公平的公平觀——兼論效率優(yōu)先、兼顧公平的實質(zhì)與合理性》，載《學(xué)術(shù)界》2006年第1期。初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機會公平的競爭環(huán)境，維護勞動收入的主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。二是中央與地方的關(guān)系。中國雖然歷來是一個大一統(tǒng)國家，但中央與地方的財權(quán)事權(quán)的問題由來已久。*參見王樺宇：《“諸侯國”抑或“憲政國”——中國大陸地方財稅法制的進化與愿景》，載《月旦財經(jīng)法雜志》第32期，(臺灣)元照出版公司2013年版，第117-142頁。建立現(xiàn)代財政制度當(dāng)從財政平衡的理念出發(fā)，在較高的效力層次上加強財政收支劃分、財政轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)，盡快形成財政收支劃分法、財政轉(zhuǎn)移支付法協(xié)調(diào)配合的制度結(jié)構(gòu)，解決中央與地方的財稅關(guān)系法治化問題，實現(xiàn)國民收入的合理分配。*參見劉劍文：《收入分配改革與財稅法制創(chuàng)新》，載《中國法學(xué)》2011年第5期。三是法律與政策的關(guān)系。在中國的改革和現(xiàn)代化建設(shè)過程中，為了推動改革的順利進行，政策往往取代法律成為最為便捷和高效的方式。這樣，法律的重要性或者說契約社會的法治精神無法彰顯，也會導(dǎo)致政府改革措施缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，甚至?xí)鹜顿Y者和納稅人的質(zhì)疑或不滿。當(dāng)前和今后一段時間，主要以法律形式體現(xiàn)的現(xiàn)代財政制度應(yīng)當(dāng)取代臨時性政策并成為改革措施的常態(tài)。*2013年8月30日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，即是政府改革政策前置法律化的一個重要體現(xiàn)。

三、目標設(shè)定：現(xiàn)代財政制度的分配秩序構(gòu)建

分配正義原則是社會制度確立其內(nèi)在公正性的基本依據(jù)，也是社會制度實現(xiàn)分配正義的指導(dǎo)原則?！胺峙湔x的辯論往往集中在可保證的手段的數(shù)量，以及保證這些手段的分配得到執(zhí)行所需要的國家干預(yù)程度?！?[美]塞繆爾·弗萊施哈克爾：《分配正義簡史》，吳萬偉譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、譯林出版社2010年版，第5頁。與此同時，“一個法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮埽筒粌H要力求實現(xiàn)正義，而且還須致力于創(chuàng)造秩序?！?[美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法學(xué)方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第330頁。深化收入分配制度改革，實現(xiàn)社會公平正義，需要建立現(xiàn)代財政制度。按照2013年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)的文件表述，深化收入分配制度改革的總體要求是，堅持初次分配和再分配調(diào)節(jié)并重，繼續(xù)完善勞動、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配機制，加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，以增加城鄉(xiāng)居民收入、縮小收入分配差距、規(guī)范收入分配秩序為重點，逐步形成合理有序的收入分配格局。并在此總體要求指引下，完成四大基礎(chǔ)性的政策目標：一是城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)倍增；二是收入分配差距逐漸縮??；三是收入分配秩序明顯改善；四是收入分配格局趨于合理。*深化收入分配制度改革的四個主要目標分別是：(1)城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)倍增。到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均實際收入比2010年翻一番，力爭中低收入者收入增加更快一些，人民生活水平全面提高。(2)收入分配差距逐步縮小。城鄉(xiāng)、區(qū)域和居民之間收入差距較大的問題得到有效緩解，扶貧對象大幅減少，中等收入群體持續(xù)擴大，“橄欖型”分配結(jié)構(gòu)逐步形成。(3)收入分配秩序明顯改善。合法收入得到有力保護，過高收入得到合理調(diào)節(jié)，隱性收入得到有效規(guī)范，非法收入予以堅決取締。(4)收入分配格局趨于合理。居民收入在國民收入分配的比重、勞動報酬在初次分配中的比重逐步提高，社會保障和就業(yè)等民生支出占財政支出比重明顯提升。參見《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，人民出版社2013年版，第8-10頁?！兑庖姟愤€特別以“建立健全促進農(nóng)民收入較快增長的長效機制”為主題單列一章對增加農(nóng)民家庭經(jīng)營收入、健全農(nóng)業(yè)補貼制度、合理分享土地增值收益、加大扶貧開發(fā)投入和有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等若干部分進行了分解表述。整體而言，在深化收入分配制度改革過程中，現(xiàn)代財政制度居于極其重要的地位，應(yīng)通過“法治思維”和“法治方式”依托公共財政建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度，促進基本公共服務(wù)均等化，并藉以建立現(xiàn)代財政制度促進收入分配制度改革的正當(dāng)化。

(一)初次分配：機會公平下的效率

居民收入在國民收入分配的比重、勞動報酬在初次分配中的比重逐步提高，社會保障和就業(yè)等民生支出占財政支出比重明顯提升。但是，如果出現(xiàn)生產(chǎn)領(lǐng)域和各具體生產(chǎn)過程所處的外部經(jīng)濟環(huán)境非市場化等特定情形，初次分配中也需要國家調(diào)節(jié)參與其中。*參見漆多?。骸督?jīng)濟法再分配功能與我國收入分配制度改革》，載《經(jīng)濟法論叢》2008年上卷(總第14卷)，中國方正出版社2008年版，第1-13頁。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟體里的其他因素扭曲了要素貢獻這個分配標準，在按照要素貢獻參與分配制度下，被扭曲的分配標準最終扭曲了我國初次分配中的收入分布，以至于在初次收入分配就呈現(xiàn)兩極分化。*參見徐現(xiàn)祥、王海港：《我國初次分配中的兩極分化及成因》，載《經(jīng)濟研究》2008年第2期。就建立現(xiàn)代財政制度而言，圍繞深入收入分配制度改革需要果決、持續(xù)而穩(wěn)健地推進財稅體制改革及其法治化進程。具體而言，需要在如下七個方面加強制度目標的有效構(gòu)建：一是促進就業(yè)機會公平。完善大力支持服務(wù)業(yè)、勞動密集型企業(yè)并有效推動小型微型企業(yè)和創(chuàng)新型科技企業(yè)發(fā)展的財稅法律制度；完善稅費減免等促進就業(yè)政策并落實財政貼息等鼓勵自主創(chuàng)業(yè)政策。二是提高勞動者職業(yè)技能。新增財政教育支出應(yīng)向職業(yè)教育傾斜，逐步實行中等職業(yè)教育免費制度和農(nóng)民工免費職業(yè)教育和技能培訓(xùn)制度。三是促進中低收入職工工資合理增長。通過財稅法律制度加強國有企業(yè)高管薪酬管理，完善機關(guān)事業(yè)單位工資制度。四是健全技術(shù)要素參與分配機制。推動有利于科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的分配政策、財稅法律制度和分配管理辦法。五是多渠道增加居民財產(chǎn)性收入。通過優(yōu)化稅收法律制度加快發(fā)展多層次資本市場，落實上市公司分紅制度，保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益。六是建立健全國有資本收益分享機制。合理分配和使用國有資本收益，擴大國有資本收益上交范圍；適當(dāng)提高中央企業(yè)國有資本收益上交比例，新增部分按一定比例用于社會保障等民生支出。七是完善公共資源占用及其收益分配機制。通過財稅法律制度建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償制度，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出。

(二)再分配：更加注重社會公平

“現(xiàn)代財稅法的調(diào)整，不僅要保障國家參與社會產(chǎn)品的分配，還要通過宏觀調(diào)控，發(fā)揮再分配的功用，保障經(jīng)濟公平和社會公平，從而實現(xiàn)其調(diào)整目標?！?張守文：《分配結(jié)構(gòu)的財稅法調(diào)整》，載《中國法學(xué)》2011年第5期。就建立現(xiàn)代財政制度而言，在更加注重社會公平的再分配環(huán)節(jié)領(lǐng)域，應(yīng)加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制。健全公共財政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，大力推進基本公共服務(wù)均等化。加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個人所得稅，完善財產(chǎn)稅，推進結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小型微型企業(yè)稅費負擔(dān)，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。具體而言，要特別突出以下四個方面的財政制度建設(shè)：一是集中更多財力用于保障和改善民生。加大對教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、扶貧開發(fā)等方面的支出，進一步加大對中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的財力支持。二是加大促進教育公平力度。通過財稅手段合理配置教育資源，重點向欠發(fā)達地區(qū)傾斜；全面落實九年義務(wù)教育免費政策，嚴格規(guī)范教育收費行為；完善中等學(xué)校和高等職業(yè)院校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生國家資助政策和困難兒童學(xué)前教育補助政策。三是加強個人所得稅調(diào)節(jié)。加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度；完善高收入者個人所得稅的征收、管理和處罰措施，將各項收入全部納入征收范圍，建立健全個人收入雙向申報制度和全國統(tǒng)一的納稅人識別號制度，依法做到應(yīng)收盡收；取消對外籍個人從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利所得免征個人所得稅等稅收優(yōu)惠。四是改革完善房地產(chǎn)稅等。完善房產(chǎn)保有、交易等環(huán)節(jié)稅收制度，逐步擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍，細化住房交易差別化稅收政策，加強存量房交易稅收征管；擴大資源稅征收范圍，提高資源稅稅負水平；合理調(diào)整部分消費稅的稅目和稅率，將部分高檔娛樂消費和高檔奢侈消費品納入征收范圍；研究在適當(dāng)時期開征遺產(chǎn)稅問題。

(三)三次分配：非強制的分配正義？

第三次分配，是指個人或企業(yè)出于自愿，把可支配收入的一部分捐贈出去，建立社會救助、民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿者行動等多種形式的制度和機制，以實現(xiàn)社會財富的重新配置。*第三次分配的相關(guān)觀點及法律調(diào)整，參見厲以寧：《第三次分配與慈善資本主義的興起》，載《觀察與思考》2007年第2期；魏?。骸渡鐣敻坏牡谌畏峙浼捌浞烧{(diào)整》，載《河北法學(xué)》2008年第4期。稅收調(diào)節(jié)收入功能的實現(xiàn)依賴于稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，然而，我國現(xiàn)階段的國情和征管水平?jīng)Q定了流轉(zhuǎn)稅的主體地位在相當(dāng)長的時期內(nèi)是難以根本改變的。在這種稅制結(jié)構(gòu)約束下，近期可以采取緩解收入分配差距的稅收措施。*參見張斌：《稅收制度與收入再分配》，載《稅務(wù)研究》2006年第8期。即通過建立現(xiàn)代財政制度，彌補財政收入不足和充盈財政支出。在中國當(dāng)下，由于改革開放以來社會變遷和法治觀念的局限性，遺產(chǎn)稅和贈與稅等特定稅制在中國短時期內(nèi)難以達成一致。此種情形下，作為社會主體的企業(yè)愿意通過捐贈行為推動公共服務(wù)建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，值得積極鼓勵和充分肯定。這樣，通過建立現(xiàn)代財政制度來促進、引導(dǎo)和規(guī)范第三次分配就顯得格外重要。就第三次分配而言，要構(gòu)建具有妥適性和可操作性的現(xiàn)代財政制度來大力發(fā)展社會慈善事業(yè)。一是采取積極、引導(dǎo)性的財政制度，積極培育慈善組織，簡化公益慈善組織的審批程序，鼓勵有條件的企業(yè)、個人和社會組織舉辦醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老服務(wù)等公益事業(yè)。二是強化稅收優(yōu)惠制度的調(diào)節(jié)作用，主要的著力點是所得稅稅前扣除。落實并完善慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策，對企業(yè)公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除。三是落實政府的引導(dǎo)作用，通過多種渠道來加強慈善組織及其支持公共服務(wù)建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。主要涉及通過財政獎勵與補貼來促進慈善組織的發(fā)展，推動和完善慈善行業(yè)及組織本身的免稅和低稅政策；研究出臺有利于發(fā)展慈善事業(yè)等方面的財政制度；建立健全財產(chǎn)登記制度，完善財產(chǎn)法律保護制度，等等。

四、制度分析：現(xiàn)代財政的基礎(chǔ)要素與內(nèi)容構(gòu)成

“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。*[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2008年版，第3頁。制度設(shè)計是以通過法律規(guī)則的方式，對需要指引、調(diào)控和規(guī)范的特定社會事物的整體過程和具體行為。就促進社會公平和深化收入分配制度改革而言，以社會制度建設(shè)保障分配正義具有重要的現(xiàn)實意義，有助于一個社會將個人追求分配正義的個體意向性整合為集體意向性，形成審視分配正義問題的社會視角，形成平等主義分配正義觀。*參見向玉喬：《社會制度實現(xiàn)分配正義的基本原則及其價值維度》，載《中國社會科學(xué)》2013年第3期。而在深化收入分配制度改革過程中，需要綜合運用經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段，法律手段作用明顯，法律可以穩(wěn)定人們對收入的合理預(yù)期，增強分配過程中的民主成分，保證分配方案公平合理?，F(xiàn)代財政制度通過正當(dāng)?shù)姆尚问娇刂普斦?quán)力，實現(xiàn)財稅民主、財稅法定原則，確保收入分配秩序的公正性。整體而言，面向社會公平的收入分配制度改革的基本目標是推動形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。按照《意見》的表述，即“大力整頓和規(guī)范收入分配秩序，加強制度建設(shè)，健全法律法規(guī)，加強執(zhí)法監(jiān)管，加大反腐力度，加強信息公開，實行社會監(jiān)督，加強基礎(chǔ)工作，提升技術(shù)保障，保護合法收入，規(guī)范隱性收入，取締非法收入?！边M一層而言，深化收入分配制度改革，應(yīng)該從收入、支出和管理三個方面進行宏觀而系統(tǒng)的了解和把握，才能真正洞悉和識別現(xiàn)代財政制度下收入分配正義的邏輯性和體系性。一方面，分配正義不僅僅是收入分配的正義，而且還是公共財產(chǎn)的合理正當(dāng)使用的正義，*參見王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)及其規(guī)制研究——以憲法語境下的分配正義為中心》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2013年第5期。否則在體系上僅只有收入正義而無支出正義，收入正義也無法保障；另一方面，收入和支出的正義是實體上的正義，而管理上的正義則是程序上的正義，若僅有實體上的正義而無程序上的正義，則實體上正義是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)則也面臨邏輯上的質(zhì)疑。

(一)民生財政：不僅僅是民生支出本身

民生財政不是空泛的口號，而是現(xiàn)代財政理念的轉(zhuǎn)折性變化：即從以財富的生產(chǎn)為邏輯起點，轉(zhuǎn)向以財富的支配使用為邏輯起點。*參見劉尚希：《論民生財政》，載《財政研究》2008年第8期。也即，民生財政更多聚焦于財政支出的正當(dāng)性及其規(guī)范意義。財政與民生的關(guān)系可以通過兩個方面來理解：其一，從經(jīng)濟效率的角度，由于存在著市場失靈與公共物品，政府供給與民生相關(guān)的公共物品與服務(wù)是符合效率要求的；其二，從公平正義的角度，基于人生來不平等的現(xiàn)實假定，通過社會財富的再分配，實現(xiàn)一定程度上的結(jié)果平等，從而間接緩和人類面臨的機會不平等。*參見高培勇：《財政與民生：中國財政政策報告(2007/2008)》，中國財政經(jīng)濟出版社2008年版，第9-10頁。中共十八大報告指出，民生財政聚焦的重點領(lǐng)域主要在于“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上好生活?！敝劣谠谥醒牒偷胤疥P(guān)系上，設(shè)計一種有效的稅收分享制度和規(guī)則中會面臨三個挑戰(zhàn)：一是不影響地方自有財源；二是允許中央取得收入同時不新增其他稅負；三是地方政府硬預(yù)算約束。*參見[美]阿曼·卡恩，W.巴特利·希爾德雷思：《公共部門財政管理理論》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第171-181頁。有學(xué)者認為，財政聯(lián)邦主義的演變方式越來越傾向于以不同層級政府的相互依賴為特征，雖然分權(quán)決策體制的狀況仍將存在，但集權(quán)的趨勢仍將繼續(xù)且有增無減，并共同提供更加完備和均衡的公共服務(wù)。*參見[美]華萊士·E.奧茨：《財政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第222-226頁。在財稅體制的改革方面，中共十八大報告提出，要“加快財稅改革體制，建立中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系”。從整合面來看，民生財政的主旨和焦點在于通過建立現(xiàn)代財政制度，科學(xué)設(shè)計并有效規(guī)范中央和地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，向全體國民提供以“民生五有”為主要內(nèi)容的均等化的基本公共服務(wù)體系。而在這其中，民生支出只是民生財政概念的一部分，民生財政更指財政的收支管用都明確指向提供更高質(zhì)量和水平的均等化的基本公共服務(wù)。

(二)均衡稅制：直接稅與間接稅

目前，世界各國的稅收結(jié)構(gòu)基本上以直接稅為主，其中又以所得稅為主要稅種。尤其是個人所得稅，往往在政府收入中占據(jù)了最顯要的比重，這也是市場經(jīng)濟和稅制變遷的必然趨勢。從歷史沿革的角度看，所得稅制由于直接侵害到財產(chǎn)權(quán)本身，“個人所得稅尤其是累進制的個人所得稅在西方各國的確立，也是一個比各種間接稅的征收更艱難的過程。這一過程與立憲的過程也是緊密相連的?！庇捎谏婕暗礁爬ㄐ缘募{稅人基本權(quán)利的保護，*參見王怡：《立憲政體中的賦稅問題》，載《法學(xué)研究》2004年第5期。因此在討論累進制的過程中，確立合理稅收制度的基本原則：決定稅收總量應(yīng)為多少的多數(shù)人，也必須按照最高的稅率來承擔(dān)稅負；如果該多數(shù)決定以一種在比例上較低的稅率形式給予經(jīng)濟貧困的少數(shù)以某種救濟，則當(dāng)然無可反對。*參見[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理(下)》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第71-94頁。間接稅則是在流通環(huán)節(jié)課稅，往往看起來更為溫和，雖然其稅基和課稅對象仍然依賴于不同流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的納稅人，但在稅法理論上難以直接約束。相較于直接稅，“而作為間接稅中擔(dān)稅人的大部分納稅人卻不具有租稅法律關(guān)系人的法律地位，他們在法律形式上被排除在稅收法律關(guān)系之外?！?[日]北野弘久：《日本稅法學(xué)原論(第五版)》，郭美松、陳剛譯，中國檢察出版社2008年版，第25頁。此種特點，又往往使得流轉(zhuǎn)稅的正當(dāng)性難以被評估和考量，*也有學(xué)者曾通過樣本分析考察中國家庭特定時期間接稅負擔(dān)對收入分配的影響，并得出結(jié)論：低收入家庭收入中負擔(dān)增值稅和消費稅的比例大于高收入家庭，但高收入家庭收入中負擔(dān)營業(yè)稅的比例大于低收入家庭。整個間接稅是接近成比例負擔(dān)的。間接稅惡化了收入分配，但并不顯著。參見劉怡、聶海峰：《間接稅負擔(dān)對收入分配的影響分析》，載《經(jīng)濟研究》2004年第5期。同時又降低了直接稅促進收入公平分配的效能。*參見李林木、湯群群：《1994年稅制改革以來我國直接稅的收入分配效應(yīng)》，載《稅務(wù)研究》2010年第3期。中共十八大報告提出，要“加快財稅改革體制”，“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。當(dāng)前的重點需要聚焦于：(1)在現(xiàn)代財政制度的統(tǒng)領(lǐng)下，按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系。(2)加快推進“營改增”全面改革，合理改進消費稅制。(3)逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個稅制度，完善稅征管機制。(4)繼續(xù)推進費改稅，全面推進資源稅和耕地占用稅改革。(5)研究推進房地產(chǎn)稅改革。(6)逐步健全地方稅體系，賦予省級適當(dāng)稅政管理權(quán)限?；诖耍皬膽椃ɡ碚摰慕嵌戎v，應(yīng)該建立起一個以直接稅為中心的租稅體系，而間接稅應(yīng)只成為其補充的一個部分?！?[日]北野弘久：《日本稅法學(xué)原論(第五版)》，郭美松、陳剛譯，中國檢察出版社2008年版，第27頁。

(三)正當(dāng)程序：代議、問責(zé)與救濟制度

正如有學(xué)者所述，“正義的實現(xiàn)最終依賴于共識的力量，而共識的形成則需要當(dāng)時群體之間有一個有效的、公平的談判與協(xié)商機制，這一機制就是民主?！?賈可卿：《分配正義論綱》，人民出版社2010年版，第186頁一個大致的原則即是，國家財政權(quán)的正當(dāng)界限是在私人財產(chǎn)得到必要和最優(yōu)保護的前提下實現(xiàn)個人利益與社會利益的衡平。通常認為，國家取得收入的正當(dāng)性，通常在實體價值上表現(xiàn)為社會正義，在程序意義上則體現(xiàn)為財政民主。與此同時，“財產(chǎn)權(quán)一旦被接受為一個在先的憲法原則，國家如何通過正當(dāng)?shù)某绦蛩魅∷饺素敭a(chǎn)就會成為下一個需要回答的問題。”*參見王怡：《立憲政體中的賦稅問題》，載《法學(xué)研究》2004年第5期。“必須承認，對政府征稅權(quán)的任何限制，都會加強繞過財政渠道直接‘獲取’人們的產(chǎn)品和服務(wù)的動機，這種渠道首先是征稅，然后是政府在市場上購買這些產(chǎn)品和服務(wù)。”*[澳]杰佛瑞·布倫南.[美]詹姆斯·M.布坎南：《憲政經(jīng)濟學(xué)》，馮克利、秋風(fēng)、王代等譯，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第196頁。但需要指出的是，現(xiàn)代財政制度下的財政權(quán)正當(dāng)行使，需要在如下三個方面作出制度設(shè)計。一是代議制度，在當(dāng)下中國主要是人民代表大會制度建設(shè)，中共十八大報告提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”，并強調(diào)人大要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。至于技術(shù)性的議事規(guī)則，亦有具有普適性而可參考遵循的模版和流程。*關(guān)于協(xié)商會議的議事程序論述，參見[美]亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則(第10版)》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第14-39頁。二是問責(zé)制度。在當(dāng)下中國，財政監(jiān)督特別是預(yù)算監(jiān)督主要包括三個層次：官僚監(jiān)督、橫向監(jiān)督、社會監(jiān)督，且三種監(jiān)督都有其優(yōu)劣性。在一個選舉制度不完善的國家，通過改變公共資金的汲取和分配的程序性規(guī)則，可以在一定程度上使得政府的行為更加負責(zé)。*參見馬駿：《治國與理財：公共預(yù)算與國家建設(shè)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011年版，第160-189頁。三是救濟制度?，F(xiàn)代財政制度要求政府和稅務(wù)機關(guān)在征稅時應(yīng)當(dāng)嚴格遵循法定職權(quán)和法定程序，不得對稅法作寬泛或有利于稅務(wù)機關(guān)的相應(yīng)解釋，不得肆意侵害納稅人的權(quán)利。在稅收執(zhí)法過程中納稅人也需要主動參與稅收程序的進行，協(xié)助稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)真實公平負擔(dān)公共支出負擔(dān)，同時確保自身自由權(quán)不受違法侵害。*參見葛克昌：《所得稅與憲法(第3版)》，(臺灣)翰蘆圖書出版有限公司2009年版，第299頁。如若遇到不公平或不公正的稅務(wù)處理或稅務(wù)處罰，可以依據(jù)相關(guān)行政法律和稅收法律的規(guī)定提起稅務(wù)復(fù)議或稅務(wù)訴訟，以有效保護納稅人權(quán)利。

五、對策建議：建立現(xiàn)代財政制度的層次、步驟與法律規(guī)則

如果將財政理解為連接經(jīng)濟體系、政治體系、社會體系三個子系統(tǒng)，統(tǒng)一全社會的結(jié)合點的話，那么這一被稱為“財政改革”的時代就意味著社會整體系統(tǒng)發(fā)生重大變化的時代。*參見[日]神野直彥：《財政學(xué)——財政現(xiàn)象的實體化分析》，彭曦、顧長江、韓秋燕等譯，南京大學(xué)出版社2012年版，第324-325頁。財政活動及其現(xiàn)象對經(jīng)濟、政治和社會的關(guān)聯(lián)度和影響力都非常巨大，互為因果且共生發(fā)展。就經(jīng)濟體系而言，財政經(jīng)營不僅對經(jīng)濟整體運作帶來巨大影響，也是宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控的重要手段，被稱為經(jīng)濟運作的基礎(chǔ)框架結(jié)構(gòu)。*參見[日]丹宗昭信、尹從寬：《經(jīng)濟法總論》，[日]吉田慶子譯，中國法制出版社2010年版，第546頁。就政治體系而言，預(yù)算案審議以及特定財政政策的施行，都是政治角力和議會民主的重要構(gòu)成部分，財政事項特別是對選舉政治產(chǎn)生決定性的影響。就社會體系而言，立基于現(xiàn)代財政制度之上面向更加公平的社會保障體系是社會建設(shè)和社會發(fā)展的最為重要的價值取向之一。在當(dāng)下中國，現(xiàn)代財政制度將圍繞促進社會公平的基本目標，深入推動收入分配制度改革，為實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的建設(shè)目標而邁進。深化收入分配制度改革的重點任務(wù)是形成制度完善、調(diào)控有效、比例合理、關(guān)系協(xié)調(diào)的收入分配格局，整頓和規(guī)范收入分配秩序。按照羅爾斯的正義理論，第一個原則上的正義主要是指權(quán)利平等、第二個原則上的正義主要是指機會均等和規(guī)則公平。*羅爾斯關(guān)于正文的兩個原則及其層次性，參見[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第60-65頁。對于有著深刻集權(quán)文化傳統(tǒng)的中國而言，在結(jié)構(gòu)性減稅總體政策的框架下，對房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等特定領(lǐng)域進行進一步討論研究并加強稅收征管，是為更多人民獲得民生財政支出的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這也暗合了孟德斯鳩所稱的“在政治寬和的國家里，對于過重的賦稅有一種補償，那就是自由?！?[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書館2012年版，第260頁?，F(xiàn)代財政制度在規(guī)制完善上具有指引作用，在調(diào)控有效上具有規(guī)范作用，在比例合理上具有促進作用，在關(guān)系協(xié)調(diào)上具有提升作用。現(xiàn)代財政制度的建立應(yīng)當(dāng)緊密圍繞促進社會公平的價值理念，完善相關(guān)財稅法律制度體系，構(gòu)建層次化、分步驟和具有可執(zhí)行性的線路圖和時間表。

(一)層次：三個面相的推進

經(jīng)濟體制改革的核心問題是政府和市場的關(guān)系，而現(xiàn)代財政制度的建立是在合理切分政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，依托以法律手段為主導(dǎo)治理模式，來更好地充分發(fā)揮政府作用。建立現(xiàn)代財政制度以促進社會公平和分配正義的總體目標可分為三個層次：第一個層次是理念層次，即在市場經(jīng)濟體制框架下合理界分政府和市場的邊界，提升和強化財政支出的公共性，構(gòu)建民生財政基本理念。目前，關(guān)于中國財政屬性問題，存在公共財政、發(fā)展財政、民生財政和法治財政等多種提煉方法，但需要厘清的是，公共財政是從財政收支的來源及用度的角度來歸納，發(fā)展財政是從經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)核及動力的角度來把握，民生財政則是從價值功用的角度來抽象，而法治財政則是從其實現(xiàn)路徑和保障機制來理解。從中共十八大報告關(guān)于“深化收入分配制度改革的最終目標是實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享”的政策指向來看，從價值功用來理解的民生財政是理解促進社會公平視野下財政體制改革的核心和根本，法治化則是其促進、維護和保障民生財政的基本政策取向。第二個層次是法律層次，可分為三個基本模塊：其一，建立科學(xué)規(guī)范、完整透明的預(yù)算管理體制。預(yù)算管理體制的法治化，則主要是通過加強人大建設(shè)和推動全口徑預(yù)算兩個方面來推進。其中，加強人大建設(shè)是指加強人大在審查監(jiān)督預(yù)算方面的專業(yè)機構(gòu)設(shè)置和時間保障安排，全口徑預(yù)算則是要求所有政府收入均應(yīng)納入預(yù)算和預(yù)算管理。其二，構(gòu)建有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的政府收入體系。重點是厘清稅收與收費的法律界限，*參見王樺宇：《論稅與費的法律界限》，載《珞珈法學(xué)論壇》(第6卷)，武漢大學(xué)出版社2007年版，第168-182頁。培育和優(yōu)化地方稅體系。其三，完善中央與地方之間財力與支出責(zé)任相匹配的財政體制。重點是穩(wěn)定財力分配格局，增加中央支出責(zé)任，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付。*中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“五、深化財稅體制改革”一章中特別提出，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重?！蓖瑫r還提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！钡谌齻€層次是操作層次，即通過財政法治逐步形成科學(xué)、完善并具有正當(dāng)性的現(xiàn)代財政制度框架，由中央和地方政府在財政統(tǒng)一和法治化的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自權(quán)限積極推動和改善財稅行政，優(yōu)化公共資源配置效率和運營效率。

(二)步驟：漸進式的改革路徑

財政資金是公共資源，其最終的支配權(quán)歸屬于人民，其配置好壞的最終判定主體是社會公眾。建立現(xiàn)代財政制度，首先應(yīng)以預(yù)算體制改革和預(yù)算法治為基礎(chǔ)和原點，在財稅體制該給的各個領(lǐng)域都要貫徹公共財政和法治財政的要求，讓社會各界都能有效監(jiān)督政府的財政行為和財政活動。在汲取財政收入時應(yīng)注重公平有效，在安排財政支出時應(yīng)投向公共需要。至于預(yù)算的法律性質(zhì)，學(xué)界有預(yù)算行政說、預(yù)算法規(guī)范說和預(yù)算法律說等三種學(xué)說，*關(guān)于預(yù)算的法律性質(zhì)特別是日本學(xué)說及其相關(guān)評介，參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，(臺灣)元照出版有限公司2008年版，第45-65頁。但無論是何種觀點，都贊同預(yù)算的類似法律的地位高階性及其在代議民主與財政法治中的極端重要性，而人大對預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力回歸則是預(yù)算法治的重中之重。與此同時，預(yù)算法治要求預(yù)算權(quán)力的配置和制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，預(yù)算的編制和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范，預(yù)算信息應(yīng)該公開、透明和完整。其次，完善和優(yōu)化財政收入制度并確保其法治化。財政收入體制改革及其法治化的著手點在于三個方面：一是優(yōu)化稅收體系及其法治化。要注重流轉(zhuǎn)稅和所得稅的比例和比重平衡，對現(xiàn)有流轉(zhuǎn)稅制作進一步的完善，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對地方稅制作新一輪的設(shè)計和安排。二是依法拓展和規(guī)范財政收入體系。要增加國有企業(yè)分紅比例，清理政府性基金并降低非稅收入比重，增強財政收入體系的調(diào)節(jié)功能，規(guī)范地方性投融資平臺。三是加強稅收征收管理，依法、合規(guī)和正當(dāng)籌集稅收收入。再次，有效構(gòu)建政府間財政關(guān)系并推動其法治化運行。重點是解決“營改增”之后的中央與地方的財力分配問題，應(yīng)明確穩(wěn)定財力分配格局并有效改進財力分配。此前的具體規(guī)則設(shè)計應(yīng)在維護財稅統(tǒng)一性基礎(chǔ)上由中央和地方根據(jù)具體情況協(xié)商確定，并實現(xiàn)地方稅政管理權(quán)限以及地方稅征收的法治化。與此同時，還應(yīng)考慮中央與地方財政在事權(quán)財權(quán)調(diào)整安排議事協(xié)調(diào)的動態(tài)性及其組織保障，適度壓縮財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并積極推動財政轉(zhuǎn)移制度的法治化。

(三)法律規(guī)則：財稅法治發(fā)展與創(chuàng)新

從推動國家治理體系和建立現(xiàn)代財政制度的角度出發(fā)，可以得出法律規(guī)則是有效確保促進社會公平和全面推動收入分配制度改革的主要措施和技術(shù)手段。就建立現(xiàn)代財政制度而言，法律規(guī)則的制定可以從遠景規(guī)劃和近期目標兩個角度來闡述：(1)近十到十五年的遠景規(guī)劃。具體涉及四個方面的財稅法治發(fā)展與創(chuàng)新。一是預(yù)算方面，強化和完善面向公眾參與、民主監(jiān)督和更多透明度與精細化的預(yù)算法治；二是財政方面，構(gòu)建和完善面向中央與地方事權(quán)財權(quán)均衡化和公共服務(wù)均等化的財政法治；三是稅收方面，優(yōu)化和完善面向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平和納稅人權(quán)利保護的稅收法治；四是行政方面，推動和完善面向程序正義、公共財產(chǎn)權(quán)約束和私人財產(chǎn)權(quán)保護的行政法治。(2)近五年的近期目標。相應(yīng)涉及四個方面的內(nèi)容：一是憲法觀念和法治理念提升。主要涉及將稅收法定等重要法律原則寫入《憲法》。*中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“八、加強社會主義民主政治制度建設(shè)”一章中特別提出，“落實稅收法定原則”，這是中共中央文件首次提出如此具體的語詞表達。二是財政預(yù)算法律制定與修改。主要涉及修改《預(yù)算法》并制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《社會保險基金法》、《公職人員財產(chǎn)申報和公示法》和《公務(wù)經(jīng)費和資產(chǎn)監(jiān)管法》等相關(guān)法律規(guī)范。*中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“五、深化財稅體制改革”一章中特別提出，“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。”同時還提出，“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。”三是稅收基本法律制定與修改。主要涉及修改《個人所得稅法》和《稅收征收管理法》，制定《增值稅法》、《房產(chǎn)稅法》、《遺產(chǎn)稅法》、《資源稅法》和《環(huán)境稅法》等相關(guān)法律規(guī)范。*中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“五、深化財稅體制改革”一章中特別提出，“推進增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅?！彼氖腔拘姓芍贫ㄅc修改，主要涉及制定《行政程序法》并修改《行政訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)范。與此同時，加快促進社會公平和收入分配相關(guān)領(lǐng)域的其中涉及財稅部分的配套法律規(guī)則，要研究以下方面法律規(guī)范的及時“立、改、廢”：一是關(guān)于社會保障和勞資協(xié)商領(lǐng)域的立法，如社會救助、慈善事業(yè)、扶貧開發(fā)企業(yè)、工資支付保障、集體協(xié)商等相關(guān)法律規(guī)則；二是關(guān)于財政收入和資源管理的立法，如國有資本經(jīng)營預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付管理、土地管理、礦產(chǎn)資源管理等相關(guān)法律規(guī)則；三是關(guān)于公民財產(chǎn)保護方面的立法，如制定財產(chǎn)登記制度等相關(guān)法律規(guī)則。

六、結(jié)語

中共十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。”收入分配制度改革的核心就在于實現(xiàn)社會的公平正義，現(xiàn)代財政制度作為保障社會公平正義具有重大作用的制度設(shè)計和運行規(guī)則，在促進和保障收入公平分配，建立社會公平保障體系方面具有重要作用?，F(xiàn)代財政制度應(yīng)承擔(dān)起收入分配制度改革的重任，并促進社會公平正義的達成。在建立現(xiàn)代財政制度的過程中，應(yīng)在合理劃分中央地方收入涉及到社會公平政府職能的基礎(chǔ)上，特別突出加強預(yù)算體制改革及其法治化運行，以財政支出的民生取向作為法治化的基本方向和主要抓手，在財政收入和財政支出兩個面相都要注重發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能并遵循基礎(chǔ)性的法治框架。建立現(xiàn)代財政制度，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平的基本理念，通過在初次分配、再分配和三次分配中的財稅功能和要素設(shè)計，使得民生財政、均衡稅制和正當(dāng)程序的秩序正義能夠在財稅法治中得以施行和實現(xiàn)，并最終按照分層次的頂層設(shè)計、分步驟的制度安排和持續(xù)性的財稅法制創(chuàng)新來促進社會公平和分配正義的最終實現(xiàn)。而在財稅法制創(chuàng)新和財稅法治建構(gòu)過程中，“鑒于傳統(tǒng)秩序原理的特征，法制改革的基本方向是在交涉、議論等相互作用的動態(tài)中，通過程序和論證來形成合理的定向化公共選擇機制?！?季衛(wèi)東：《憲政新論——全球化時代的法與社會變遷(第二版)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第100頁。所以，中共十八大報告提出，在“堅持用制度管權(quán)管事管人”的同時，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。”公民參與機制在建立現(xiàn)代財政制度過程中也具有重要的功能和效用，是不可或缺的重要決策組成和監(jiān)督力量。另外，在中共中央的最新表述中，有兩處主要內(nèi)容分別涉及到法治思維和權(quán)力制約。一處是中共十八大報告提出的，要“提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”；另一處是中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！边@樣的政策宣示，又確實表明了執(zhí)政黨在促進社會公平和實現(xiàn)分配正義進程中，會積極貫徹法治精神和推進制衡理念，有效實現(xiàn)形式和實質(zhì)雙重意義上的現(xiàn)代財政制度。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:On the Legal Logic of Modern Financial System——Centerd on Distributive Equity for Social Justice

Author&unit:WANG Huayu

(law school of Peking University, Beijing 100871,China)

Finance is the foundation of governance and important pillar, the fiscal and taxation system is the system guarantee of the nationallong-term stability. The establishment of modern financial system is the breach and focus of the fiscal and taxation system reform and the income distribution system reform, and the key is to establish the fiscal and taxation system which means structure optimization, social justice and ensuring its operation rule by law.On the interpretation of concept, social justice including fair right, fair chance and fair regulation is the logical starting point of modern finance system;On the goal setting, the modern financial system have different order demands in primary distribution ,redistribution and the third distribution respectively;On the system design, the people's livelihood finance and balanced tax system and due process constitutes the basic elements of modern financial system.At present, China's modern financial system establishment should first launch budget system reform and the rule of law, then build social justice oriented financial structure and rules of the arrangement, in order to realize the rule of law under the framework of distributive justice.

modern financial system;rule of law;social equity;distributive justice

2014-01-15

本文系國家社會科學(xué)基金重大項目《促進收入分配的財稅法制創(chuàng)新研究》(13&ZD028)和國家社會科學(xué)基金重點項目《公共財政監(jiān)督法律制度研究》(12AFX013)的階段性成果。 本文得到北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授的指導(dǎo)，特此致謝！

王樺宇(1980-)，男，湖北洪湖人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：財稅法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)。

D912.29

：A

：1009-8003(2014)03-0040-10