應(yīng)對纏訪、鬧訪與社會治理能力提升

桂曉偉

(四川大學(xué)社會發(fā)展與西部開發(fā)研究院，四川成都610065)

纏訪、鬧訪是指上訪人以“纏”、“鬧”的方式多次反復(fù)向上級政府表達(dá)訴求，期望上級政府能施壓當(dāng)?shù)卣?，以解決其問題的抗?fàn)帉嵺`。近年來，層出不窮的纏訪、鬧訪反映了信訪制度帶病運行、信訪渠道堵塞，基層政府社會管理工作低效的尷尬現(xiàn)實。①關(guān)于信訪體制帶病運行的成因分析很多，參見陳柏峰:《無理上訪與基層法治》，載《中外法學(xué)》2011年第2期;陳柏峰:《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，載《政治學(xué)研究》2012年第1期;田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期;田先紅:《治理基層中國:橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995－2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第4、5章。如何處理纏訪、鬧訪因而成為社會治理工作中非常重要的一個問題?；趯θA北某縣2011—2012年歷時10個月的田野調(diào)查，筆者擬從法社會學(xué)的視角對纏訪、鬧訪的發(fā)生機(jī)制和應(yīng)對策略進(jìn)行分析。具體而言，筆者認(rèn)為既有的兩種代表性思路:“社會中心”的抗?fàn)幩悸泛汀皣抑行摹钡闹贫然悸肪鶡o法很好地解釋纏訪、鬧訪的發(fā)生機(jī)制?；诖耍粋€“國家—地方政府—上訪人”的三重分析框架成為必要，這一分析框架有助于將纏訪、鬧訪放置在中國政治法律實踐的情景中進(jìn)行解讀:纏訪、鬧訪的出現(xiàn)，并非簡單的政府侵權(quán)——民眾維權(quán)二元模式可以解讀，而是國家的多元合法性、中央地方政府間的壓力型體制、基層政府的治理資源欠缺以及抗?fàn)幷叩牟呗孕赃x擇四者共同作用的結(jié)果。通過對纏訪、鬧訪發(fā)生機(jī)制的分析，筆者進(jìn)而認(rèn)為我們應(yīng)該在信訪考核體系、信訪終結(jié)機(jī)制、信訪意識形態(tài)以及信訪社會調(diào)解四個方面進(jìn)行改革，以期更好地化解纏訪、鬧訪，維護(hù)民眾的正當(dāng)權(quán)益。

一、既有研究的局限

學(xué)界以往對纏訪、鬧訪發(fā)生機(jī)制的分析主要有兩種代表性思路。筆者將之概括為“社會中心”的抗?fàn)幰暯呛汀皣抑行摹钡闹贫然悸贰?/p>

(一)“社會中心”的抗?fàn)幰暯?/h3>

“社會中心”的抗?fàn)幰暯鞘艿浆F(xiàn)代社會民主化實踐中經(jīng)典的國家——社會二元理論的影響，認(rèn)為社會力量的強(qiáng)化，是抗?fàn)幷吣軌蚩购鈬覚?quán)力的濫用，進(jìn)而維護(hù)自身權(quán)益的根本所在?？?fàn)幷沃羞@一“社會中心”的思路較早受到美國社會學(xué)家對西方社會民主化進(jìn)程的研究。①參 見 McAdam，Doug，1999，Political process and the development of Black insurgency，1930－1970(2nd ed.).Chicago:University of Chicago Press，pp.44 －48.具體到中國研究領(lǐng)域，遵循“社會中心”的理論路徑，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)媒體和官員的額外幫助、②參 見 Shi，F(xiàn)ayong，＆ Cai，Yongshun，2006，Disaggregating the State:Networks and Collective Resistance in Shanghai.The China Quarterly(186)，314－332.較強(qiáng)的社會紐帶、③參見 Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.彈性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、④參 見 Li，Lianjiang，and Kevin J O Brien，2008，"Protest leadership in rural China."China Quarterly 193:1 － 23;Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.持續(xù)的冤屈和統(tǒng)一的話語訴求，⑤參見 Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.以及充足的經(jīng)費支持和時間⑥參 見 Deng，Yanhua，and Kevin J.O＇Brien，F(xiàn)orthcoming，"The Society of Senior Citizens and Popular Protest in Rural Zhejiang."China Journal.是抗?fàn)幷吣軌驈?qiáng)化其力量以抗?fàn)巼业闹匾蛩?。上述研究無疑擴(kuò)展了我們對抗?fàn)幍靡猿掷m(xù)及成功要件的認(rèn)識，但是他們的結(jié)論是否具有代表性卻存在疑問。其實，無論是中國學(xué)者，還是海外學(xué)者均指出，中國式的典型抗?fàn)帲热缋p訪、鬧訪，往往是小規(guī)模的、弱組織的、缺少外援的，并且是非對抗性的。⑦關(guān) 于中國式抗?fàn)幍奶卣鞯拇硇匝芯浚瑓⒁妳且?《“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”與農(nóng)民群體性利益的表達(dá)困境》，載《社會學(xué)研究》2007年第5期;應(yīng)星:《草根動員與農(nóng)民利益群體的表達(dá)機(jī)制:四個個案的比較研究》，載《社會學(xué)研究》2007年第2期;Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，pp.188 －189.在這個意義上，上述主要是海外學(xué)者的研究存在選擇性分析案例的傾向。實際上，上述研究主要基于在上海、廣州等大城市，或者浙江這種富裕省份的農(nóng)村所做的田野調(diào)查，而中國大多數(shù)抗?fàn)巺s發(fā)生在相對上述地區(qū)貧困且制度不夠健全的基層，這便無可避免地導(dǎo)致了現(xiàn)有研究的局限與不足。

(二)“國家中心”的制度化思路

其實，即便“社會中心”路徑的上述發(fā)現(xiàn)具有代表性，單純的社會路徑也無力解釋抗?fàn)?比如纏訪、鬧訪)的延續(xù)和成功，因為在威權(quán)體制中，國家往往在抗?fàn)幷沃邪缪葜鴽Q定性的角色，⑧參 見 Zhao，Dingxin，2010，"Authoritarian State and Contentious Politics."in Handbook of Politics:State and Society in Global Perspective edited by K.T.Leicht and J.C.Jenkins.London Springer，pp.459 －476.政府對抗?fàn)幍幕貞?yīng)是比抗?fàn)幷叩牧α扛鼮橹匾臎Q定因素。⑨參 見 Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，chapter 1，3.基于此，學(xué)者們開始倡導(dǎo)“互動”(interactive)、⑩參見 O＇Brien，Kevin J.，and Lianjiang Li，2006，Rightful resistance in rural China.New York:Cambridge University Press，pp.97 －99.甚至是“國家中心”的理論視角。?參 見 Chen，Xi，2012，Social Protest and Contentious Authoritarianism in China.Cambridge;New York:Cambridge University Press，pp.13 －15.具體到學(xué)者們對信訪問題的探討，如何通過國家的力量，自上而下通過制度化的方式規(guī)范信訪活動，重構(gòu)信訪體系成為化解纏訪、鬧訪的關(guān)鍵所在。有的學(xué)者從建設(shè)法治國家的高度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢除信訪制度，因為這一制度是誘導(dǎo)公民跪著情愿甚至是跪著造反的永無出頭之日的陷阱。?參見張耀杰:《信訪條例可以休矣》，http://www.yannan.cn/dataldetail.php，最后訪問時間2013年1月23日。有的學(xué)者認(rèn)為信訪制度仍是公民參政議政的重要渠道，但并不利于公民的權(quán)利救濟(jì)，因此應(yīng)該將公民權(quán)利救濟(jì)的功能從信訪制度中分離出去，確立司法救濟(jì)的權(quán)威性。?參 見于建嶸:《中國信訪制度的困境和出路》，http://www.aisixiang.com/data/59333.html，最后訪問時間2013年10月23日;于建嶸、李連江:《下一步:憲政改革》，載《領(lǐng)導(dǎo)者》2007年第10期。還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予信訪機(jī)構(gòu)實實在在的權(quán)力，樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，從而真正解決信訪效率低下的問題。?趙東輝:《信訪的體制瓶頸亟待突破:讓民意順暢表達(dá)》，載《瞭望東方周刊》2003年第40期。上述“國家中心”的理論視角往往帶有較多的建構(gòu)主義和理想主義色彩，試圖通過自上而下的制度變革塑造上訪者的行動邏輯，而忽略了纏訪、鬧訪的實際發(fā)生過程，以及這一過程中存在的一系列亟待澄清的問題。而后者才是我們可能制定出貼切改革方法的基礎(chǔ)。基于此，筆者通過法社會學(xué)的分析，首先厘清纏訪、鬧訪發(fā)生的復(fù)雜機(jī)制。

二、分析纏訪、鬧訪的“國家—地方政府—上訪人”的三層框架

上述社會中心的分析框架過分強(qiáng)調(diào)社會力量，而忽略了國家在纏訪、鬧訪發(fā)生過程中的作用。而國家中心的框架則過于突出國家制度設(shè)計的建構(gòu)作用，而忽略了上訪者的能動性和社會矛盾的復(fù)雜現(xiàn)實。因此，我們需要重新找到一個能夠容納國家和社會兩者互動的分析框架。筆者認(rèn)為，“國家—地方政府—上訪人”的三層結(jié)構(gòu)是比上述“社會中心”和“國家中心”的理論視角更為豐滿的一個分析框架。雖然這一分析框架早在20世紀(jì)90年代就有西方學(xué)者在抗?fàn)幯芯恐谐珜?dǎo)和使用。①參見 O＇Brien，Kevin J.，＆ Li，Lianjiang，1999，Selective Policy Implementation in Rural China.Comparative Politics，31(2)，167 －186.但是，歐博文(O’Brien)和李連江(Li Lianjiang)的所謂三層分析仍然缺少對中間層，即地方政府及其治理資源的最新變化的分析，從而又落入國家和社會路徑的窠臼之中。相較而言，賀雪峰等學(xué)者的分析，突出了基層政府及其治理資源在治理抗?fàn)幹械闹匾饔?，但卻對國家性質(zhì)，尤其是國家多元合法性對基層政府行動邏輯的塑造缺少更進(jìn)一步的分析。②參見賀雪峰:《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析:以農(nóng)民上訪為問題意識之來源》，載《天津社會科學(xué)》2011年第4期;田先紅:《治理基層中國:橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995－2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版;田先紅:《基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”:實踐邏輯與現(xiàn)實困境》，載《社會》2012年第4期;呂德文:《治理釘子戶》，華中科技大學(xué)博士論文2009年。基于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從國家的多元合法性、中央地方政府的壓力型體制、基層政府的治理資源以及抗?fàn)幷叩牟呗运膫€方面運用“國家—地方政府—上訪人”的分析框架。

(一)多元合法性

國家合法性(state legitimacy)是觀察國家性質(zhì)以及國家行為如何塑造抗?fàn)幍姆浅Ｖ匾囊暯?。③參?Zhao，Dingxin，2000，State－Society Relations and the Discourses and Activities of the 1989 Beijing Student Movement.American Journal of Sociology，105(6)，1592 －1632;Zhao，Dingxin，2010，Authoritarian State and Contentious Politics.In K.T.Leicht＆ J.C.Jenkins(Eds.)，Handbook of Politics:State and Society in Global PerspectiveLondon:Springer，pp.459 －476.以往的抗?fàn)幯芯慷鄬液戏ㄐ援?dāng)作重要的解釋抗?fàn)幍睦碚摼S度，但對其卻缺少細(xì)膩的分析。具體而言，這些研究往往將國家合法性看作一個整體，認(rèn)為中央政府對合法性的追求是上訪人可以借以施壓地方政府以滿足其訴求的關(guān)鍵所在。④參見應(yīng)星、晉軍:《集體上訪中的“問題化”過程:西南一個水電站的移民的故事》，載《清華社會學(xué)評論》(第一輯)2000年第1期;Cai，Yongshun，2008，Power Structure and Regime Resilience:Contentious Politics in China.British Journal of Political Science，38(3)，411 －432.但是，合法性其實具有多個維度。筆者認(rèn)為，意識形態(tài)合法性、政績合法性和規(guī)范合法性都是理解中國國家合法性不可缺少的重要維度。其中，意識形態(tài)合法性對應(yīng)一套具有吸引力的價值體系;政績合法性對應(yīng)國家能夠提供的各種經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù);而規(guī)范合法性則反映了國家致力于制度化國家行為的各種努力。三者缺一不可，共同構(gòu)成國家合法性的基礎(chǔ)。通過這種多維度的國家合法性，我們便不難理解地方政府在治理纏訪、鬧訪中所面臨的困境。

具體來說，改革開放之后，國家淡化了之前的帶有烏托邦色彩的意識形態(tài)，轉(zhuǎn)向“發(fā)展就是硬道理”的實用主義價值觀。這種意識形態(tài)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向，在個別時期和某些地方被不當(dāng)?shù)乩斫馍踔翆?dǎo)致政績合法性被更多地強(qiáng)調(diào)。因此，地方官員必須推動各種政績工程以“保民生、促發(fā)展，”在維護(hù)政績合法性的同時，也謀求自己更好的政治前途。而這其中，尤其是土地開發(fā)，不可避免地涉及甚至激發(fā)各種社會矛盾。⑤近年來，土地問題在當(dāng)前已經(jīng)成為農(nóng)民抗?fàn)幍慕裹c，對此的相關(guān)研究參見于建嶸:《土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題調(diào)研》，載《調(diào)研世界》2005年第3期。而在筆者的調(diào)研中，根據(jù)2012年該縣信訪局的信訪工作總結(jié)報告，在各類上訪中，由土地開發(fā)引起的上訪占到了總量的85%。面對各種社會矛盾的爆發(fā)，國家一方面仍然強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切，”以維護(hù)政績合法性為第一要務(wù)，另一方面也通過一系列的制度措施，規(guī)范地方政府行為，并為上訪人的利益表達(dá)行動提供便利。⑥近年來，中央政府及其各部門陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范措施，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪和基層矛盾糾紛排查化解等工作以及相關(guān)的問責(zé)規(guī)定等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。具體包括:中共中央、國務(wù)院2007年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2009年發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》和《關(guān)于把矛盾排查化解工作制度化的意見》;中紀(jì)委2008年發(fā)布的《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋的通知》等文件。上述規(guī)定極大地強(qiáng)化了地方政府面對信訪問題的壓力，也便利了上訪人的上訪行為。而中共十八屆三中全會則明確強(qiáng)調(diào)樹立涉法涉訴信訪的司法終結(jié)機(jī)制，為信訪的法治化奠定了意識形態(tài)上的合法性基礎(chǔ)。簡言之，合法性的三個維度之間存在著一定的張力，這種張力導(dǎo)致了國家治理策略上的矛盾性，并給地方政府的工作帶來了困惑。地方政府一方面要以GDP為先，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時不可避免地引發(fā)了各種矛盾，另一方面又必須穩(wěn)定為先，采取各種可能措施化解矛盾，停訪息訴。而為了調(diào)和發(fā)展和穩(wěn)定這一對矛盾，地方政府又不得不暫時將各種制度和規(guī)范放在一邊，去“開口子”，①關(guān)于政府在處理社會矛盾時的“開口子”的治理手段的分析，參見應(yīng)星:《大河移民上訪的故事:從“找個說法”到“擺平理順”》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第4章。特事特辦，靈活處理。

(二)壓力型體制

國家多元合法性所帶來國家策略的內(nèi)在張力和矛盾是通過一套中央和地方政府之間的“壓力型體制”一層一層從中央傳遞到基層政府的。②參見榮敬本:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。壓力型體制的具體運作又是通過一套“目標(biāo)管理責(zé)任制度”來完成的。③參見王漢生、王一鴿:《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，載《社會學(xué)研究》2009年第2期。具體到信訪問題上，國家自上而下推行了一套“信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制”以對基層政府官員處理上訪問題進(jìn)行嚴(yán)格管理和監(jiān)督。

信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制是一套針對各種類型的上訪而對責(zé)任人和責(zé)任單位的量化的問責(zé)制度，其中上訪人上訪的規(guī)模、地點和次數(shù)是最為關(guān)鍵的考核指標(biāo)。比如，以華北某縣《2012年信訪目標(biāo)管理考核責(zé)任辦法》為例，對集體上訪的問責(zé)要比個人上訪更嚴(yán)厲，非正常上訪(比如去天安門、中南?；蛘唏v外使領(lǐng)館)要比正常上訪問責(zé)更嚴(yán)厲，重復(fù)上訪要比一次性上訪問責(zé)更嚴(yán)厲。上述幾種類型的上訪均采用剛性的考核指標(biāo)，比如發(fā)生一起赴京集訪或者赴京非正常上訪，地方政府要被扣掉200分，而赴京重復(fù)個訪則要扣掉100分。此外，省、市還會根據(jù)縣、鄉(xiāng)政府的信訪考核排名進(jìn)行獎懲。名次落后的單位和個人則可能受到通報批評、黃牌警告、重點管理、一票否決，甚至是領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整等嚴(yán)厲懲罰。與剛性的對上訪規(guī)模、地點、次數(shù)的問責(zé)不同，信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制對于具體如何解決上訪及其機(jī)制創(chuàng)新規(guī)定的非常模糊，分值也很小。比如，重視信訪工作是100分，而信訪工作機(jī)制創(chuàng)新是50分。

實踐中，信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制對維穩(wěn)的強(qiáng)調(diào)和對杜絕各種上訪的重視，極大地塑造了地方政府和上訪人的行動策略。對地方政府而言，如何解決問題很重要，但在很多纏訪、鬧訪問題無法解決的情況下，如何規(guī)避相關(guān)的問責(zé)則成為重點內(nèi)容。而對上訪人而言，是否有冤屈已經(jīng)不是最重要的問題，因為在現(xiàn)行的壓力型體制下，如何能夠有效地給地方政府帶來壓力才是最大化自己利益的主要方式。

(三)地方政府治理資源的弱化

如何回應(yīng)國家層面的多元合法性所帶來的國家策略的內(nèi)在矛盾，以及具體體現(xiàn)這種矛盾性的信訪治理目標(biāo)考核，基層政府在實踐中并沒有探索出可行的辦法，反而是深陷維穩(wěn)的困境之中。

首先，在話語資源上，集體化時代的帶有威懾力的“人民—敵人”的意識形態(tài)資源已經(jīng)無法被地方政府使用，取而代之的是缺少力度的思想教育。而后者，對于纏訪、鬧訪者幾乎起不到任何作用，這基本是我們所訪談的很多基層干部的共識。其次，在社會控制能力上，市場化極大地弱化了基層政府對群眾生活的管制。今天的人們擁有更強(qiáng)的社會流動性，也有著各種從市場獲取資源的途徑。雖然在效果上，一些途徑并不理想，比如打工，但至少極大地弱化了人們對基層政府的依賴。再次，國家近年來推出的一系列制度極大地弱化了基層政府的治理資源。第一個制度變革是稅費改革對地方政府的執(zhí)政能力帶來的巨大影響。④關(guān)于稅費改革對地方政府的執(zhí)政能力的影響的進(jìn)一步分析，參見周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)》，載《社會學(xué)研究》2006年第1期;歐陽靜:《“維控型”政權(quán):多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，載《社會》2011年第3期;田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期;田先紅:《治理基層中國:橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995－2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第2章?；鶎诱辉僖揽繌霓r(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)，但也失去了向農(nóng)村汲取資源的權(quán)力，以及利用這種權(quán)力與上訪人討價還價的能力。基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系因而變得前所未有的松散，這極大地提高了基層政府處理纏訪、鬧訪的難度。第二個制度變革則包括一系列旨在制度化基層政府行為，并且便利上訪人的措施，比如已經(jīng)取締的收容遣送制度，幾度熱議且剛剛被中共十八屆三中全會決定宣告廢止的勞教制度，以及在集體化時代住旅館、坐火車所需要的介紹信規(guī)定等。這些基層政府在以往行之有效地控制纏訪、鬧訪的手段，都成為其現(xiàn)在不能使用，或者難以使用的“老辦法”。當(dāng)這些“老辦法”被限制使用時，基層政府的信訪治理不可避免地陷入了困境。

(四)上訪者的纏鬧策略

與地方政府在應(yīng)對纏訪、鬧訪問題上的左右掣肘相比。上訪人所身處的政治社會環(huán)境相比以往則有了很大的改善。首先，當(dāng)前的群眾早已不是集體化時代那些需要依靠單位或者公社才能生活的職工和農(nóng)民了。集體化、非市場化以及階級斗爭思維下的各種批判運動的消失使得他們更少依賴也更少畏懼基層干部。來自中央的惠民政策和各項法律規(guī)定也賦予了他們更多與基層政府博弈的權(quán)利。更便利的流動性使得他們可以輕易躲開基層政府的穩(wěn)控。此外，來自媒體、NGO和公知們的支持，使他們很容易找到對抗政府的盟友?？偠灾?，今天的上訪人已經(jīng)在形式和實體上越來越接近現(xiàn)代國家的公民了，他們的手中有著遠(yuǎn)比以前更為強(qiáng)大的“權(quán)力”，這使他們有了更大的利益博弈空間。其次，上訪人的策略在當(dāng)前自上而下的維穩(wěn)體制下，也變得相對清晰和易于掌握。簡而言之，這種策略可以被概括為“纏鬧”(troublemaking)、①關(guān)于“纏鬧”策略的分析，參見應(yīng)星:《大河移民上訪的故事:從“找個說法”到“擺平理順”》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第3 章;Chen，Xi，2009，The Power of"Troublemaking":Protest Tactics and Their Efficacy in China.Comparative Politics，451 －471.“踩線不越線”(boundary－spanning)②關(guān)于“踩線不越線”策略的分析，參見應(yīng)星:《草根動員與農(nóng)民利益群體的表達(dá)機(jī)制:四個個案的比較研究》，載《社會學(xué)研究》2007年第2 期;O＇Brien，Kevin J.，2002，Neither transgressive nor contained:Boundary － spanning contention in China.Mobilization:An International Quarterly，8(1)，51－64.和“問題化”。③關(guān)于“問題化”策略的分析，參見應(yīng)星、晉軍:《集體上訪中的“問題化”過程:西南一個水電站的移民的故事》，載《清華社會學(xué)評論》(第一輯)2000年第1期;Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，chapter 4.說得通俗一點，只要上訪人沒有明顯的違反法律的錯誤，基層政府一般沒有更好的方式阻止他們纏訪、鬧訪。

實踐中，攔訪、截訪等一直為學(xué)界和媒體所詬病的策略雖然仍在使用，但作用有限，因為上訪人可以輕易地通過各種途徑突破基層政府的包圍圈。其實這從邏輯上也不難分析，之所以截訪、攔訪頻繁發(fā)生，究其原因還是因為這些手段不管用。至于通過毆打、恐嚇上訪人，因為中央的嚴(yán)厲禁止和媒體的報道，風(fēng)險太大，已經(jīng)很少被基層政府使用。在上述“硬”性的手段失效的前提下，地方政府可以借用的“軟”性策略也比較有限?！袄藐P(guān)系施壓”是一個有效的策略，但前提必須是上訪人的家人或親屬在政府部門或者企事業(yè)單位工作。④“利用關(guān)系施壓”是基層政府一種普遍的處理社會矛盾的手段，關(guān)于此的最新的且系統(tǒng)的學(xué)術(shù)分析，參見Deng，Yanhua，and Kevin J.O＇Brien，2013，"Relation Repression in China:Using Social Ties to Demobilize Protesters."China Quarterly 215:533 －552.但很多上訪人往往是社會邊緣群體，并沒有這樣的社會關(guān)系。結(jié)果在現(xiàn)實中，地方政府最后的手段一個是向上級政府“銷號”以使得其對上訪量不登記不計入考核;另一個是“花錢買平安”，通過“信訪救助”讓上訪人停訪息訴。上述做法近年來不僅在筆者調(diào)研的地區(qū)，在其他地方也開始變得日益頻繁。⑤關(guān)于通過“銷號”以及“花錢買平安”的方式化解社會矛盾的分析，參見于建嶸、李連江:《下一步:憲政改革》，載《領(lǐng)導(dǎo)者》2007年第10期;陳柏峰:《無理上訪與基層法治》，載《中外法學(xué)》2011年第2期;田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期;Li，Lianjiang，Liu，Mingxing，＆ O＇Brien，Kevin，2012，Petitioning Beijing:The high tide of 2003－2006.China Quarterly 210:312－334.

在上述情況下，是否有冤屈已經(jīng)不是決定上訪人的訴求能夠獲得解決的主要原因，而如何能夠通過“纏鬧”有效地向基層政府施壓才是上訪人能夠獲得成功的關(guān)鍵。因此，即便是無理上訪，如果會“纏”、“鬧”，在很大程度上一樣能夠獲得解決。例如，母親上訪告自己的兒子侵占了自己的房產(chǎn)，在基層政府介入之后，房子被收了回來。但因為母子積怨太深，兒子揚言要讓母親好看，母親根本不敢入住，繼續(xù)上訪要求基層政府將兒子抓起來。而后一個要求顯然超出了基層政府的能力范圍。又例如，鄰里的家庭矛盾，一方是上訪老戶，因為與鄰居有矛盾，非要基層政府去拆鄰居的違章建房。其實這種違章建房在農(nóng)村十分普遍，但最后，基層政府迫于上訪者的壓力，還是拆除了其鄰居的違章建筑，結(jié)果激化了兩家的矛盾，另一方也開始不斷上訪。類似這樣的例子，在各地方都不鮮見，并且在近年來成為一種趨勢。⑥關(guān)于其他地區(qū)的類似情況，參見田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期。正如一些學(xué)者所指出的，有些上訪人的問題，是任何政府都無法解決的。但在現(xiàn)有的政治生態(tài)下，如果上訪人不斷地“纏鬧”，他的問題就能夠一定程度上獲得解決。①關(guān)于上訪人通過纏鬧以獲利的分析，參見田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期;田先紅:《治理基層中國:橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995－2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第5章;陳柏峰:《無理上訪與基層法治》，載《中外法學(xué)》2011年第2期;陳柏峰:《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，載《政治學(xué)研究》2012年第1期。這種通過“纏”、“鬧”獲得問題的解決，而不問訴求是否合理，正在形成一種詭異的上訪邏輯，并且激發(fā)了其他一些人學(xué)習(xí)這種上訪“經(jīng)驗”，從而形成惡性循環(huán)。

概括來說，通過“國家—地方政府—上訪人”的三層分析框架，我們得以看到纏訪、鬧訪的整個發(fā)生機(jī)制。這一機(jī)制并無法用簡單的政府侵權(quán)——民眾維權(quán)二元模式來解讀，而是國家的多元合法性、中央地方政府間的壓力型體制、基層政府的治理資源欠缺以及抗?fàn)幷叩牟呗孕赃x擇四者共同作用的結(jié)果。一方面，國家對多元合法性的強(qiáng)調(diào)，通過壓力型體制下的信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制塑造了地方政府的治理邏輯。基層政府必須同時完成上級交辦的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高民眾生活、維持社會穩(wěn)定和解決社會沖突的各種指標(biāo)，而這些指標(biāo)有時候根本是自相矛盾的。另一方面，隨著政治控制的松綁和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，群眾對基層政府的依賴度大幅降低，基層政府之前所慣常使用的治理資源和治理方法基本失效，而新的方法卻在致力于進(jìn)一步捆綁基層政府的“手腳”。上述“國家—地方政府—上訪人”三者之間權(quán)力關(guān)系的變化正是導(dǎo)致基層政府治理纏訪、鬧訪時往往束手無策的結(jié)構(gòu)性原因。

三、纏訪、鬧訪的化解之道

總體來說，當(dāng)前的纏訪、鬧訪者中有不少是合理的。國家前信訪局長周占順在2003年答記者問時曾經(jīng)談到:“80%以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決;80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的;80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題”。②周占順:《破解群眾信訪八大熱點》，http://www.politicalchina.org/printnews.asp?newsid=75744，最后訪問時間2013年10月25日。這一回答意味著，還有20%的上訪是不盡合理的?？紤]到這類不盡合理的纏訪、鬧訪的出現(xiàn)有著本文所指出的結(jié)構(gòu)性困境，可以說，在最近10年，這類纏訪、鬧訪的比例有較大上升。更重要的是，這類纏訪、鬧訪大量地占用了基層政府的治理資源，堵塞了信訪的渠道，從而可能對其他上訪的解決帶來困難。如何應(yīng)對纏訪、鬧訪，尤其是其中不盡合理的部分，就成為事關(guān)信訪工作乃至社會管理機(jī)制創(chuàng)新中非常重要的理論和實踐問題。

基于對纏訪、鬧訪發(fā)生機(jī)制的實證分析，筆者認(rèn)為，要解決纏訪、鬧訪的困境，應(yīng)當(dāng)在信訪考核體系、信訪終結(jié)機(jī)制、信訪意識形態(tài)以及信訪社會調(diào)解四個方面進(jìn)行改革。

首先，在信訪考核體系中，降低現(xiàn)有的“剛性維穩(wěn)”的壓力。比如，可以降低赴京集體上訪、赴京非正常上訪，以及赴京重復(fù)個人上訪在整個考核體系中的分值比重。如果上述上訪中，信訪人的問題已經(jīng)獲得過解決，且已記錄在案，甚至可以考慮不再計入考核。另外，如果擔(dān)心過度的赴京上訪可能給北京的秩序帶來沖擊，還可以考慮借助網(wǎng)絡(luò)信訪等技術(shù)手段以降低赴京上訪的幾率。最后，還可以考慮將信訪機(jī)構(gòu)遷到距離市區(qū)較為偏遠(yuǎn)的地方辦公等手段。但是，這不是解決問題的根本辦法，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)逐步廢止信訪式政績考核制度。

其次，要進(jìn)一步嚴(yán)格完善和執(zhí)行信訪終結(jié)機(jī)制。如果說，降低“剛性維穩(wěn)”的壓力是要降低政績合法性在信訪工作中的主導(dǎo)作用，那么進(jìn)一步嚴(yán)格完善和執(zhí)行信訪終結(jié)機(jī)制則是進(jìn)一步深化規(guī)范合法性的嘗試。纏訪、鬧訪問題一個重要的根源在于此類案件的久拖不決。因此，必須完善并嚴(yán)格執(zhí)行信訪終結(jié)機(jī)制。只要是經(jīng)過相應(yīng)的程序，比如信訪聽證、復(fù)查復(fù)核，而進(jìn)入信訪案件終結(jié)庫的信訪案件，將嚴(yán)格執(zhí)行不再計入考核的規(guī)定。同時，也可以考慮在信訪終結(jié)機(jī)制中，比如信訪聽證環(huán)節(jié)，加入信訪案件的分類甄別工作。除了邀請相關(guān)的專家還應(yīng)該邀請媒體列席此類案件的聽證甄別工作，以核實上訪人的上訪訴求。另外，對專家和媒體的選擇最好是堅持回避原則，從異地聘請。

再次，信訪意識形態(tài)工作應(yīng)該被上升到一個國家戰(zhàn)略的高度，而不能像現(xiàn)在一樣更多流于表面工作。當(dāng)前的信訪工作基本沒有明確的意識形態(tài)指導(dǎo)，中央層面有的只是剛性維穩(wěn)，而到了地方政府和上訪人這里，則是雙方都心知肚明的“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”。緩解這一狀況，除了應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化程序正義，進(jìn)一步落實信訪案件的程序公正之外，還應(yīng)該探索其他的可以作為補充的價值觀念體系。當(dāng)前中國政府所提倡的“中國夢”正是這樣一種主流意識形態(tài)的再造。這一工作價值巨大，雖一時恐難見功效。但一旦發(fā)生功效，必將事半功倍。不過，這種主流意識形態(tài)的重構(gòu)必須要在堅持基本的程序公正的基礎(chǔ)之上展開。

最后，則是強(qiáng)調(diào)社會調(diào)解的作用。這其實是一個老問題，很多制度設(shè)計者都在強(qiáng)調(diào)。以筆者的調(diào)研感受來看，在當(dāng)前的基層社會，并不是所有的問題都可以通過程序理性與國家法來解決的。鄉(xiāng)土社會的地方性知識以及實際經(jīng)驗在矛盾糾紛的前期解決過程中作用巨大。很多纏訪、鬧訪之所以演變?yōu)榫猛喜粵Q的惡性矛盾，就是因為前期缺少社會力量的有力介入。以往的改革者比較強(qiáng)調(diào)送法下鄉(xiāng)，送大學(xué)生村官下鄉(xiāng)，這可能只是滿足了鄉(xiāng)村社會的某個方面的需要。同時，我們還應(yīng)該強(qiáng)化基層組織的力量，尤其是村莊中老黨員、村組干部以及村委干部的積極性。他們有著豐富的鄉(xiāng)村社會知識和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，往往是我們能夠第一時間解決或者控制糾紛的理想人員。

歸結(jié)起來，我們可以得出四個基本結(jié)論:第一，在治理上，應(yīng)當(dāng)將這一問題的解決納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大視角通盤考慮，切實實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，回歸到多元合作互動式治理的真義上去解構(gòu)纏訪、鬧訪問題。第二，在價值上，厘清效率、秩序與公平、權(quán)利的關(guān)系，堅持維穩(wěn)的前提是維權(quán)、維穩(wěn)的基礎(chǔ)是公平這一基本原則。第三，在執(zhí)法上，做到“底層關(guān)懷與強(qiáng)勢執(zhí)法相結(jié)合”、“柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法相統(tǒng)一”、“以人為本與秩序安定相融匯”。①汪蓓:《如何化解城管執(zhí)法與擺攤設(shè)點的矛盾?》，http://news.china.com.cn/rollnews/2011－12/07/content_11591614.htm，訪問日期:2014年1月23日。第四，在司法上，建立涉法涉訴信訪的司法終結(jié)機(jī)制，對信訪實行分類管理，凡是涉及法律與訴訟的，一經(jīng)司法終審程序裁判后，任何機(jī)關(guān)、組織和個人尤其是“領(lǐng)導(dǎo)者個人”②早在1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中就指出:“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。這在后來成為中國法治的經(jīng)典論斷。均不得改變;而對非涉法涉訴信訪，則盡可能引入“軟法”③參見羅豪才、宋功德:《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版。治理機(jī)制，切實防止關(guān)系僵化與秩序惡化。