中國城市管理理論研究未來關注焦點

導讀：自20世紀80年代以來，中國城市化進程呈現(xiàn)出加速發(fā)展的趨勢。與此同時，中國城市管理理論的研究也呈現(xiàn)出了異常繁榮的景象，像生態(tài)城市管理理論、城市經(jīng)營理論、城市競爭力理論、數(shù)字城市理論、城市治理理論等，一度成為中國城市管理理論研究的熱點。但除此以外，仍然存在著一些亟待開拓和加強的研究領域。未來的中國城市管理理論研究應更加貼近城市發(fā)展的現(xiàn)實并指引城市發(fā)展的方向，基于此，從城市管理系統(tǒng)工程的研究角度有助于提出未來中國城市管理理論研究的關注焦點。

關鍵詞：城市管理；理論研究；關注焦點

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.011

自20世紀80年代以來，中國城市化進程呈現(xiàn)出加速發(fā)展的趨勢：城市人口迅速增加、城市規(guī)模不斷擴大，并且隨著中國現(xiàn)代化進程的不斷加快和進一步融入全球經(jīng)濟一體化的進程，城市已經(jīng)無可爭議地成為了中國經(jīng)濟發(fā)展的增長極、社會進步的助力器和國際競爭的戰(zhàn)略要地。[1]在此背景之下，中國城市管理理論的研究也呈現(xiàn)出了異常繁榮的景象，諸如生態(tài)城市管理理論、城市經(jīng)營理論、城市營銷理論、城市競爭力理論、數(shù)字城市理論、新城市主義管理理論、城市新公共管理理論、城市治理理論等，一度成為中國城市管理理論研究的熱點。理論研究的繁榮促進了中國城市管理科學向更高、更深的層次發(fā)展，但仍然存在著一些亟待開拓和加強的研究領域。未來的中國城市管理理論研究應更加貼近城市發(fā)展的現(xiàn)實并指引城市發(fā)展的方向。基于此，本文將嘗試提出未來中國城市管理理論研究的關注焦點。

一、關于網(wǎng)格化城市管理模式的研究

網(wǎng)格化城市管理模式是指建立在數(shù)字技術基礎之上的，以單元網(wǎng)格管理為特征的一整套城市管理思路、手段、組織、流程的總稱。與傳統(tǒng)城市管理模式相比，網(wǎng)格化城市管理模式的特征主要體現(xiàn)在：

數(shù)字化管理。網(wǎng)格化城市管理模式與現(xiàn)代信息技術的聯(lián)系空前緊密，3S技術、海量數(shù)據(jù)存儲技術、移動通信技術、中間件技術等共同奠定了網(wǎng)格化城市管理模式的技術基礎。

閉環(huán)式管理。強調監(jiān)管分離的兩極城市管理體制，監(jiān)督中心既負責信號輸入，也負責評價結果，對整個管理系統(tǒng)起到全面控制作用，同時，社會公眾的意見構成了監(jiān)督評價體系的一部分，各個城市管理部門的工作成效得到了有效監(jiān)督，管理系統(tǒng)實現(xiàn)了閉環(huán)控制。

精細化管理。通過管理的細化和深化，明確各環(huán)節(jié)的關鍵控制點，建立合理、高效、不斷優(yōu)化的業(yè)務流程。

動態(tài)化管理。單元網(wǎng)格內一旦某一城市部位出現(xiàn)問題，會在第一時間被發(fā)現(xiàn)，第一時間被解決，第一時間被反饋，第一時間被檢驗。城市管理工作的主動性大大增強，實現(xiàn)了準確、及時和動態(tài)化。[2]

網(wǎng)格化城市管理作為一種全新的城市管理模式，有利于提高城市管理的效率，降低城市管理的成本，推進城市管理民主化水平的提高。但如何推進網(wǎng)格化城市管理模式的有效實施，我們還面臨著一系列值得深入研究的問題：

一是如何根據(jù)自己城市的具體實際來劃分“網(wǎng)格”（為實現(xiàn)精確、敏捷管理而劃分的基本管理單元）；二是對網(wǎng)格中的數(shù)據(jù)資源、信息資源、管理資源、服務資源如何進行整合，從而實現(xiàn)共享；三是城市管理監(jiān)督人員如何對所分管的網(wǎng)格實施全時段監(jiān)控，如何明確各級地域的責任人，從而在縱向上實現(xiàn)對管理空間的分層、分級、全區(qū)域管理；四是網(wǎng)格化城市管理模式在組織體制方面最顯著的特點就是建立兩個中心，即“監(jiān)督中心”和“調度中心”，實現(xiàn)監(jiān)管分離，那么，“監(jiān)督中心”如何發(fā)現(xiàn)問題、傳遞問題信息，并對問題解決情況作出評價，“調度中心”如何接收“監(jiān)督中心”傳遞的問題信息，繼而通過指揮調度解決問題；五是網(wǎng)格化城市管理模式實現(xiàn)了管理流程再造，建立了一套完整的反饋控制系統(tǒng)，該系統(tǒng)基本可以概括為6個環(huán)節(jié)，即信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案和綜合評價，以及這些環(huán)節(jié)應如何實際操作等。

二、關于城市持續(xù)創(chuàng)新管理的研究

當前，在經(jīng)濟全球化日益加速和新科技革命迅猛發(fā)展的背景下，在中國城市化和城市可持續(xù)發(fā)展的進程中，國際競爭、區(qū)域競爭、技術創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)集聚日益聚焦于城市，要求其通過持續(xù)創(chuàng)新來完善和開發(fā)城市各項功能，提升城市凝聚與輻射能力，增強國際和區(qū)域競爭力。在此情形下，對城市持續(xù)創(chuàng)新及持續(xù)創(chuàng)新管理進行研究，是當前中國城市管理理論研究亟須關注的問題。

關于城市持續(xù)創(chuàng)新管理的理論研究應關注如下一些問題：

（一）城市持續(xù)創(chuàng)新和持續(xù)創(chuàng)新管理的內涵是什么

歐盟資助立項的“21世紀的持續(xù)性技術創(chuàng)新政策研究”，于1999年提出了持續(xù)創(chuàng)新的兩個不同定義：第一，持續(xù)創(chuàng)新是創(chuàng)新過程或產(chǎn)出具有持續(xù)性目標的創(chuàng)新；第二，持續(xù)創(chuàng)新是創(chuàng)新過程或產(chǎn)出具有改進環(huán)境質量目標的創(chuàng)新。國內有學者對持續(xù)創(chuàng)新也做出了界定：持續(xù)創(chuàng)新是創(chuàng)新主體在相當長的時期內，持續(xù)不斷地推出和實施創(chuàng)新項目（包括產(chǎn)品、工藝、市場、組織、管理和制度等方面的創(chuàng)新項目），并持續(xù)不斷地實現(xiàn)創(chuàng)新經(jīng)濟效益的過程。[3]

立足于以上對城市持續(xù)創(chuàng)新的認識，結合城市的特點來界定城市持續(xù)創(chuàng)新的內涵，需要研究下列問題：城市持續(xù)創(chuàng)新的主體有哪些？持續(xù)創(chuàng)新的過程是什么？城市持續(xù)創(chuàng)新的目標指向是什么？

關于城市持續(xù)創(chuàng)新管理的內涵界定，我們需要關注如下問題：城市政府持續(xù)創(chuàng)新管理的政策重點是什么？實現(xiàn)公共政策的手段、途徑、方式分別是什么？創(chuàng)新管理的機制是什么？持續(xù)創(chuàng)新管理的制度保障、組織保障是什么？

（二）城市持續(xù)創(chuàng)新管理應注意的問題

城市持續(xù)創(chuàng)新具有十分重要的綜合特性，即城市持續(xù)創(chuàng)新過程具有多種創(chuàng)新類型、多個創(chuàng)新項目的集群動態(tài)系統(tǒng)集成特性。因此在城市持續(xù)創(chuàng)新管理中，如何推進以企業(yè)為主體的產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、原材料創(chuàng)新和市場創(chuàng)新，與以政府為主體的城市人口管理政策創(chuàng)新、土地使用政策的創(chuàng)新、交通建設和管理創(chuàng)新、基礎設施建設創(chuàng)新、社會保障制度創(chuàng)新及城市綜合管理創(chuàng)新等多個創(chuàng)新類型的有機整合，是我們需要密切關注的問題。endprint

此外，從持續(xù)創(chuàng)新啟動項目開始，所有的創(chuàng)新項目之間具有密切的相互的聯(lián)系和作用。已經(jīng)完成的創(chuàng)新項目，既解決了舊的企業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展中的不平衡或瓶頸問題，又會造成新的不平衡，是推出后續(xù)創(chuàng)新項目的基本原因，也為后續(xù)創(chuàng)新項目的實施提供重要基礎條件和支持，彼此相輔相成，使整個城市持續(xù)創(chuàng)新過程體現(xiàn)出一種創(chuàng)新項目集群的動態(tài)集成特性。那么，如何實現(xiàn)先后不同的創(chuàng)新項目之間的協(xié)同組合，進而集成經(jīng)濟效益與社會效益的最大化？如何在城市持續(xù)創(chuàng)新過程中充分發(fā)揮政府的主導作用？如何培育政府官員的持續(xù)創(chuàng)新精神和能力？是我們不能忽視的問題。

最后，城市創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系和區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成部分，尤其是區(qū)域創(chuàng)新體系作為區(qū)域內各個主要城市創(chuàng)新網(wǎng)絡與創(chuàng)新環(huán)境有效疊加而成的系統(tǒng)，城市創(chuàng)新體系和它的聯(lián)系最為密切。因此，如何有效地實現(xiàn)城市創(chuàng)新體系與區(qū)域創(chuàng)新體系和國家創(chuàng)新體系的良好對接，是城市創(chuàng)新管理中必須面對和解決的問題。

三、關于城市管理系統(tǒng)工程的研究

由于現(xiàn)代城市是一定空間區(qū)域內經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)核心，是在有限的地域空間內，由一定歷史時期中高度集中的人口、經(jīng)濟、政治、文化、物質設施以及專業(yè)化的社會組織所構成并與周圍環(huán)境相互作用的開放的有機整體。那么，以城市為對象的城市管理，在對城市的運轉和發(fā)展所進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調、服務與經(jīng)營等行為中，就包括了城市的社會管理、經(jīng)濟管理、基礎設施管理以及生態(tài)環(huán)境管理等，這是一個復雜綜合的系統(tǒng)管理，是一種多層次、分系統(tǒng)、從宏觀到微觀的縱橫交織的網(wǎng)絡管理。[4]可見，對現(xiàn)代城市的管理，我們必須借助于系統(tǒng)工程的原理，找出規(guī)律，理清程序，進而可以有步驟、有章法地逐步推進，才能科學管理好一座城市。

系統(tǒng)工程的基本原理告訴我們，一項管理工程的順利完成，一般應經(jīng)歷如下步驟：調查研究、發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的技術規(guī)范、技術標準，依據(jù)技術規(guī)范、技術標準制定解決問題的公共政策，建立公共政策運行的執(zhí)行、監(jiān)督程序，再調查、發(fā)現(xiàn)新問題。這是一個不可逆的、螺旋上升式的循環(huán)往復程序。

在這個程序的推進過程中，如下問題將成為理論研究的重點：

（一）如何進行城市問題調查

在城市管理中，我們經(jīng)常會遇到下列一些問題：城市污水排放問題、城市大氣環(huán)境保護問題、城市環(huán)境噪聲問題、城市生活垃圾問題、城市交通問題、城市綠化問題、城市照明問題等，這些問題均可通過問題調查來找出其產(chǎn)生和演化的規(guī)律，將一些看似復雜的城市問題分解為一個個小問題，做到心中有數(shù)。

那么，如何進行城市問題調查呢？是采用抽樣調查，還是全面普查？如果采用抽樣調查，那么抽樣的依據(jù)是什么？如果采用全面普查，如何具體實施？調查之后，對調查結果，如何進行整理、分類、歸納？這些都是我們在未來的理論研究中需要加以關注的。

（二）如何提出解決問題的技術規(guī)范、技術標準

通過對城市問題的調查，發(fā)現(xiàn)問題所在，把影響城市運作的難點歸納出來。而要解決這些難點，必須依靠現(xiàn)代自然科學和社會科學的最新成就，提出解決問題的技術規(guī)范、技術標準。那么，提出解決問題的技術規(guī)范、技術標準，是采用技術人員攻關、技術招標，還是吸收、借鑒其它城市行之有效的經(jīng)驗和做法？在什么情況下，采用技術人員攻關的做法？什么情況下采用技術招標的做法？什么情況下可以直接吸收和借鑒其他城市行之有效的經(jīng)驗和做法？這些問題有待研究。

（三）如何制定解決城市問題的公共政策

給出了解決現(xiàn)有城市問題的技術規(guī)范、技術標準，那么如何使這些技術規(guī)范、技術標準轉化為公共政策呢？也就是要研究轉化的具體程序是什么？需要哪些主體來參與這些轉化？這些主體在轉化的過程中分別應發(fā)揮什么作用？這些均是需要認真研究的問題。

（四）如何建立公共政策運行的執(zhí)行、監(jiān)督程序

在上述公共政策制定程序完成后，必須建立公共政策的執(zhí)行和監(jiān)督程序。執(zhí)行和監(jiān)督是貫徹落實公共政策的重要手段。那么，具體執(zhí)行的程序是什么？監(jiān)督的程序是什么？執(zhí)行的主體主要有哪些？監(jiān)督的主體又包括哪些？執(zhí)行的方法、措施、手段和工具應該是什么？執(zhí)行和監(jiān)督中的數(shù)據(jù)如何收集和提取？等等，都是需要研究的問題。

（五）如何進行再調查、發(fā)現(xiàn)新問題

在公共政策的執(zhí)行、監(jiān)督過程中，不可避免地會出現(xiàn)新問題，包括已頒布的公共政策卻沒有容納進去的問題，或者是城市發(fā)展中產(chǎn)生的新問題。那么，對于這些問題，如何進行系統(tǒng)性的總結？如何再調查、再歸納、再總結？如何修定公共政策？這些均需要加以探討。

此外，對于城市規(guī)劃、城市開發(fā)等既涉及自然科學又涉及技術科學，既涉及管理學又涉及其他學科的較大的城市管理系統(tǒng)工程，其可能要由若干單個城市管理的系統(tǒng)工程程序構成，這些具體程序如何有機融合，也是我們今后應該加以研究的問題。[5]

四、關于城市聯(lián)盟協(xié)同管理的研究

城市聯(lián)盟是指兩個或兩個以上有著共同戰(zhàn)略利益的城市之間，在對城市發(fā)展外部環(huán)境科學預測和對城市未來發(fā)展目標、發(fā)展風險充分考慮的基礎上，為實現(xiàn)雙方或多方的優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享、要素自由流動，增強各自的可持續(xù)發(fā)展能力和競爭優(yōu)勢，通過各種協(xié)議、契約結成的松散型網(wǎng)絡組織。[6]隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，城市之間的合作出現(xiàn)了新的組織形式，世界科技城市聯(lián)盟于1998年9月在韓國大田市正式成立，是世界上第一個由地方政府為主體組成的國際性城市聯(lián)盟組織。在中國，2004年7月福建省廈門、泉州、漳州三個城市政府在廈門舉行了城市聯(lián)盟第一次聯(lián)席會議。2005年4月，遼寧省的沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺組成城市聯(lián)盟。城市聯(lián)盟打破了行政區(qū)域劃分的限制，消除了城市市場壁壘，降低了交易成本，有效配置了資源，同時具有協(xié)同效應，達到1+1>2或1+1+…+1>n 的創(chuàng)造價值效果，促進城市一體化建設。城市聯(lián)盟發(fā)展的特性是以市場為機制，以利益趨同為動力，有效促進各種資源的合理配置，從而達到聯(lián)盟城市多贏的局面。[7]endprint

關于城市聯(lián)盟協(xié)同管理的理論研究應關注如下問題：

一是在建立城市聯(lián)盟時，各個單體城市如何準確地了解自己城市的特點以及城市所處的國際國內環(huán)境和區(qū)域環(huán)境；二是各個單體城市如何依據(jù)科學的標準選擇聯(lián)盟的對象；三是城市之間如何進行談判并制定周密嚴謹?shù)穆?lián)盟協(xié)議；四是如何建立一套確保城市聯(lián)盟穩(wěn)定、健康運行的機制（具體包括：相互信任的生成與維持機制、求同存異的文化融合機制、暢通靈便的信息溝通機制、快速高效的分歧化解機制等），以減少城市聯(lián)盟之間的摩擦力，增大城市聯(lián)盟之間的協(xié)調力。

五、關于世界城市管理的研究

最早對世界城市進行系統(tǒng)研究的學者是英國地理學家、規(guī)劃師彼德·霍爾（Peter Hall）。1966年霍爾對世界城市這一概念做了經(jīng)典解釋：世界城市指那些已對世界或大多數(shù)國家發(fā)生全球性經(jīng)濟、政治、文化影響的國際第一流大城市。具體包括：主要的政治權力中心；國際貿易中心，擁有大的港口、鐵路和公路樞紐以及大型國際機場等；主要的金融中心；各類專業(yè)人才集聚的中心；信息匯集和傳播的地方，有發(fā)達的出版業(yè)、新聞業(yè)及無線電和電視網(wǎng)總部；大的人口中心，而且集中了相當比例的富裕階層人口；娛樂業(yè)成為重要的產(chǎn)業(yè)部門。據(jù)此，霍爾確定了7個世界城市：倫敦、巴黎、萊茵—魯爾區(qū)、荷蘭蘭斯塔德、莫斯科、紐約及東京。1986年，弗里德曼（John Friedmann）把世界城市的特征概括為：主要金融中心；跨國公司總部（包括地區(qū)性總部）；國際化組織；商業(yè)服務部門的高速增長；重要的制造中心；主要交通樞紐和人口規(guī)模。根據(jù)這些指標，倫敦、巴黎、法蘭克福、紐約、東京等9個城市是發(fā)達國家的主要世界城市，圣保羅和新加坡是發(fā)展中國家的主要世界城市。

在過去的幾百年內，國家一直在世界經(jīng)濟體系中扮演重要角色，而在經(jīng)濟全球化背景下，由大城市組成的城市網(wǎng)絡，成為跨國界經(jīng)濟活動的主要組織框架。其中世界城市作為全球化經(jīng)濟的空間節(jié)點，承擔著世界性調控和集散功能。獨立性日益增強的世界城市與國家、跨國公司、國際組織共同活躍于世界舞臺。

近年來，中國經(jīng)濟的綜合國力不斷提高，按照世界銀行的分類標準，中國在1997年就跨入了中等收入水平國家的行列；按照聯(lián)合國的分類，中國在1995年就已經(jīng)是中等人類發(fā)展水平的國家；特別需要指出的是，2010年，中國的經(jīng)濟總量超過日本，在全世界排第二位。從發(fā)展趨勢來看，中國已經(jīng)成為WTO成員國，經(jīng)濟的市場化程度不斷提高，經(jīng)濟的高增長仍將持續(xù)，這些都使得中國在世界經(jīng)濟體系中的地位不斷上升。因此，作為中國國內有著重大影響的一些城市，如北京、上海、廣州等，有必要提高在全球城市體系中的層級，發(fā)展成為世界城市。

那么對于我國有可能發(fā)展成為世界城市的特大型城市，我們在管理中應注意什么問題呢？

首先，服務化是大都市發(fā)展的一般趨勢，生產(chǎn)性服務業(yè)是具有高附加值、低污染的產(chǎn)業(yè)，且發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)還有助于增強城市的集聚和輻射能力。因此，如何提升產(chǎn)業(yè)層次，特別是如何發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，將成為我國世界城市管理首先應關注的問題。

其次，全球城市體系寓于全球經(jīng)濟體系中，單個城市的發(fā)展必須考慮城市在地區(qū)、國家和全球城市體系中的特點、地位和優(yōu)勢。對于北京、上海、廣州等城市來說，如何加強與其他城市，特別是同一都市圈內其他城市的聯(lián)系，應該成為我們關注的重點。

第三，歷史文化傳統(tǒng)影響著城市的發(fā)展戰(zhàn)略和特點，我國的世界城市既要遵循世界城市形成和發(fā)展過程中的共同規(guī)律，比如提高城市能級、擴充城市的服務業(yè)等，同時又要考慮城市發(fā)展中的路徑依賴，那么，在中國的世界城市管理中，如何根據(jù)城市的歷史文化傳統(tǒng)和資源稟賦等，在產(chǎn)業(yè)結構、空間布局等方面體現(xiàn)各自的特色，以提升城市競爭力，增強在國際經(jīng)濟中的影響力，應成為我們重點加以研究的問題之一。[8]

說明：本文為教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“城市成長管理中政府工具的選擇與應用研究”（項目編號：11YJA630121）。

參考文獻：

[1]王楓云.中國城市發(fā)展的未來走向[J].中國行政管理，2006（12）.

[2]姜愛林.網(wǎng)格化：現(xiàn)代城市管理新模式——網(wǎng)格化城市管理模式若干問題初探載[J].城市管理，2007（2）.

[3]向剛.企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新：理論研究基礎、定義、特性和基本類型[J].科學學研究，2005（1）.

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[6]王楓云.建立我國城市政府戰(zhàn)略聯(lián)盟的構想[J].行政論壇，2007（3）.

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[8]蘇雪串.西方世界城市理論的演變及其對北京的啟示[J].中央財經(jīng)大學學報，2007（2）.

責任編輯：王 縉endprint