天津市“一張圖”系統(tǒng)在土地管理中的應(yīng)用

王孝尊WANG Xiao-zun；王同樂(lè)WANG Tong-le；閆學(xué)靜YAN Xue-jing；王琳瓏WANG Lin-long

（①天津市國(guó)土資源和房屋管理局西青區(qū)國(guó)土資源分局，天津 300381；②天津市西青區(qū)房地產(chǎn)管理局，天津 300381）

（①Tianjin Municipal Bureau of Land Resourcesand Housing Administration Xiqing District Branch Bureau of Land and Resources，Tianjin 300381，China；②Xiqing District Real Estate Management Bureau in Tianjin，Tianjin 300381，China）

0 引言

天津市第二次土地調(diào)查2006 年即開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，2007 年7 月正式開(kāi)始進(jìn)行全面調(diào)查，最終于2010 年年底完成。這次調(diào)查是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，目的是查清全國(guó)土地利用狀況，掌握準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如集體所有權(quán)土地、國(guó)有土地、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等，并根據(jù)GIS 技術(shù)建立相應(yīng)的土地管理系統(tǒng)，由此建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度。天津市“一張圖”工程正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，因此準(zhǔn)確的二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)顯得格外重要，其對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)強(qiáng)國(guó)夢(mèng)，加強(qiáng)國(guó)土資源管理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 天津市第二次土地調(diào)查概述

1.1 調(diào)查范圍及任務(wù) 天津市位于華北平原海河五大支流匯流處，東臨渤海，北依燕山，海河在城中蜿蜒而過(guò)。天津市土地總面積為11946.9 平方公里，都屬于第二次土地調(diào)查范圍。這次調(diào)查按照任務(wù)要求主要分為農(nóng)村集體所有權(quán)調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查等內(nèi)容。

在進(jìn)行農(nóng)村集體所有權(quán)調(diào)查時(shí)，所采用的調(diào)查底圖影像的比例尺為1:5000，查清除了城鎮(zhèn)地籍范圍的農(nóng)村土地的權(quán)屬狀況，并以村為單位核發(fā)集體所有權(quán)證。

城鎮(zhèn)地籍調(diào)查主要是采用新測(cè)1:500 圖查清天津市內(nèi)六區(qū)、各開(kāi)發(fā)區(qū)、各區(qū)縣所在地建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍的每宗土地的權(quán)屬、用途、位置、面積及土地使用情況等。

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查則是利用1:2000 比例尺遙感影像圖同時(shí)結(jié)合權(quán)屬調(diào)查成果查清天津市域范圍內(nèi)每個(gè)地塊包含的地類(lèi)數(shù)量、面積及相關(guān)信息等。

1.2 技術(shù)路線及調(diào)查方法 不論是農(nóng)村集體所有權(quán)調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查還是土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，其調(diào)查的技術(shù)路線和調(diào)查方法在大方向上是類(lèi)似的，在細(xì)節(jié)上是略有出入的。

其總的技術(shù)路線和調(diào)查方法：嚴(yán)格按照《第二次全國(guó)土地調(diào)查規(guī)程》要求，充分利用現(xiàn)有土地調(diào)查成果，如第一次土地調(diào)查的成果、歷年來(lái)土地征收轉(zhuǎn)用成果、國(guó)有或集體土地登記及土地管理的成果等基礎(chǔ)資料，充分利用最新航空航天遙感影像數(shù)據(jù)（DOM）、各種比例尺地形圖數(shù)據(jù)，同時(shí)利用GPS 技術(shù)對(duì)權(quán)屬界線進(jìn)行測(cè)量，利用GIS 技術(shù)建庫(kù)，統(tǒng)一平臺(tái)，建立相應(yīng)的地籍管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土部、市、區(qū)信息互通、共享，利用登記信息實(shí)現(xiàn)適時(shí)更新機(jī)制，掌握城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用基礎(chǔ)信息。

對(duì)于略有出入的地方，主要在于不同的調(diào)查，采用的比例尺不同，調(diào)查的方式也不同。對(duì)于農(nóng)村集體所有權(quán)調(diào)查，由于每宗地的面積過(guò)大，所使用的工作底圖為1:5000的遙感影像圖，在調(diào)查時(shí)需各村到現(xiàn)場(chǎng)指界并同時(shí)采用GPS 儀器進(jìn)行測(cè)量，之后進(jìn)行內(nèi)業(yè)處理；對(duì)于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，由于城鎮(zhèn)地籍范圍內(nèi)大部分土地都發(fā)過(guò)集體或國(guó)有土地使用證，因此必須先調(diào)檔案，錄入坐標(biāo)信息，確認(rèn)權(quán)屬無(wú)誤，則無(wú)需進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，而且由于其地塊面積較小，調(diào)查時(shí)采用最新實(shí)測(cè)的1:500 地形圖；對(duì)于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，則在前兩項(xiàng)調(diào)查做完的情況下，采用最新1:2000 遙感影像，套合已調(diào)查過(guò)的權(quán)屬數(shù)據(jù)，對(duì)每個(gè)地塊的地類(lèi)進(jìn)行細(xì)化調(diào)查，主要是采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的綜合調(diào)繪法，根據(jù)影像進(jìn)行判讀，之后外業(yè)調(diào)繪，最后形成最終的調(diào)查數(shù)據(jù)成果。

1.3 調(diào)查成果 天津市第二次土地調(diào)查成果很多，主要包含以下幾方面的內(nèi)容。

農(nóng)村集體所有權(quán)調(diào)查成果：各村村長(zhǎng)或書(shū)記簽字按手印的1:5000 工作底圖、每宗集體土地的測(cè)繪成果、案卷材料、各種權(quán)屬面積統(tǒng)計(jì)表、檢查記錄、技術(shù)總結(jié)、農(nóng)村集體所有權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)（MDB）及管理系統(tǒng)（“一張圖”系統(tǒng)的分支）。

城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果：以宗地為單位的地籍調(diào)查成果文字檔案、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍控制網(wǎng)圖、1：500 地籍圖、分幅結(jié)合表、分幅圖、各種面積匯總表和圖件、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)（MDB）及管理系統(tǒng)（“一張圖”系統(tǒng)的分支）。

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查：1:2000 調(diào)繪的工作底圖、土地利用現(xiàn)狀圖、各級(jí)土地利用掛圖、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)（MDB）及管理系統(tǒng)（“一張圖”系統(tǒng)的分支）。

2 “一張圖”系統(tǒng)在土地管理中的應(yīng)用

天津市“一張圖”建成于2008 年，經(jīng)過(guò)約兩年的改進(jìn)，最終于2010 年投入使用。該系統(tǒng)于2010 年投入使用的主要的原因是因?yàn)?010 年天津市完成全市域范圍內(nèi)的第二次土地調(diào)查，并且基礎(chǔ)數(shù)據(jù)齊備，是進(jìn)行“一張圖”系統(tǒng)來(lái)管理土地征收轉(zhuǎn)用、登記發(fā)證、違法監(jiān)察等業(yè)務(wù)的最佳時(shí)期。系統(tǒng)自啟動(dòng)以來(lái)，天津市國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部均能共享數(shù)據(jù)，各科室能通過(guò)“一張圖”系統(tǒng)這個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)簡(jiǎn)化工作量程，減少接邊錯(cuò)誤，提高工作效率。

現(xiàn)在的“一張圖”系統(tǒng)不僅僅只應(yīng)用于國(guó)土資源部門(mén)的建設(shè)用地審批、耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃編制、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾、違法用地查處等方面，而且還運(yùn)用并服務(wù)于指定天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控、城市規(guī)劃等領(lǐng)域。本文僅對(duì)土地管理方面的應(yīng)用作介紹。

2.1 土地征收 國(guó)家為公共利益需要，通過(guò)法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的行為叫做征收。在征收過(guò)程中應(yīng)掌握征收土地的權(quán)屬性質(zhì)、現(xiàn)狀地類(lèi)、基本農(nóng)田情況，并根據(jù)土地性質(zhì)給土地使用者和所有者合適的安置和補(bǔ)償。在實(shí)際的土地的征收過(guò)程中，需要從“一張圖”系統(tǒng)下載征收范圍的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，直接統(tǒng)計(jì)征收范圍各類(lèi)用地的權(quán)屬、位置、用地面積等，并根據(jù)統(tǒng)計(jì)的面積計(jì)算不同權(quán)屬所有者或使用者能獲得補(bǔ)償安置的款項(xiàng)，同時(shí)出具勘測(cè)定界報(bào)告與技術(shù)報(bào)告書(shū)，待上報(bào)審批后，實(shí)施并完成土地的征收補(bǔ)償安置等工作，核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。征收范圍要及時(shí)更新到“一張圖”系統(tǒng)，做到實(shí)時(shí)更新。整個(gè)工作流程見(jiàn)圖1。

2.2 土地整理儲(chǔ)備 土地整理儲(chǔ)備是土地部門(mén)為促進(jìn)土地資源合理利用、實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，整理儲(chǔ)備以備供應(yīng)土地的行為。整理儲(chǔ)備土地來(lái)源分為兩種情形，一是為城市公共利益（如學(xué)校、醫(yī)院等）需要而征收集體所有的土地；二是城市存量建設(shè)用地，通過(guò)企業(yè)外遷、改制或舊城改造等城市建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作收購(gòu)取得。對(duì)于存量建設(shè)用地的評(píng)估，可以通過(guò)“一張圖”系統(tǒng)的成果確定土地的使用者、土地使用情況、土地坐落、土地登記情況、土地的實(shí)際現(xiàn)狀（比如出租、荒廢、待建等）、地役權(quán)、抵押權(quán)、查封情況等，以便于正確評(píng)估土地的價(jià)值，確保土地收購(gòu)的安全性，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。

在土地的收購(gòu)過(guò)程中，首先要利用“一張圖”系統(tǒng)查詢即將整理儲(chǔ)備范圍土地的上述信息，進(jìn)行土地價(jià)格的評(píng)估，確定收購(gòu)的對(duì)象和價(jià)格，談判確定后簽訂相應(yīng)的協(xié)議，然后進(jìn)行土地權(quán)屬的變更調(diào)查工作。在變更調(diào)查中，搞清楚整理儲(chǔ)備地塊是否發(fā)過(guò)土地證或征收轉(zhuǎn)用過(guò)，對(duì)于發(fā)過(guò)土地證的只要重新發(fā)土地證即可，權(quán)利人名稱(chēng)一般為各省市或區(qū)縣的整理中心。對(duì)沒(méi)有發(fā)過(guò)證但是土地已經(jīng)征收轉(zhuǎn)用的，只注冊(cè)登記不再發(fā)放土地證，并按變更登記程序辦理土地的整理儲(chǔ)備登記，同時(shí)要更新“一張圖”系統(tǒng)的相關(guān)信息。

2.3 土地出讓與劃撥 土地出讓是土地使用權(quán)取得者取得用地的一種方式，同時(shí)也是土地資產(chǎn)處置的一種方式。出讓的土地使用權(quán)是土地使用者向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地使用者不僅可以占有、使用和取得土地收益，還可以獨(dú)立支配和處置土地使用權(quán)。土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。

在2009 年以前，由于許多已劃撥數(shù)據(jù)或已出讓數(shù)據(jù)沒(méi)能數(shù)字化，造成同一地塊的部分范圍在交易中總出現(xiàn)重復(fù)出讓、重復(fù)劃撥等情況，給土地管理部門(mén)帶來(lái)很不利影響，甚至出現(xiàn)與開(kāi)發(fā)商打官司的情況。自從“一張圖”系統(tǒng)建成運(yùn)行后，土地管理部門(mén)可以從系統(tǒng)先查詢出讓或劃撥范圍的法定土地所有者或使用者、權(quán)屬狀況、用途、面積、查封及抵押等他項(xiàng)權(quán)利，最大限度確保土地出讓或劃撥的安全。

2.4 土地登記 隨著“一張圖”的完善，現(xiàn)在辦理土地登記完全在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，整個(gè)登記過(guò)程能夠全部實(shí)現(xiàn)“圖”內(nèi)循環(huán)，杜絕了人為因素，也提高了工作效率。

在“一張圖”系統(tǒng)未建設(shè)之前，會(huì)造成部分土地重復(fù)發(fā)證、違規(guī)發(fā)證等情況，而對(duì)于同一條屬于兩件不同單位共用的界址點(diǎn)線，會(huì)存在多次測(cè)量的情形，且可能是不同時(shí)期不同單位進(jìn)行的測(cè)繪，因此在城鎮(zhèn)地籍調(diào)查時(shí)通過(guò)錄入坐標(biāo)，總發(fā)現(xiàn)界址點(diǎn)線有重疊裂縫，大的時(shí)候甚至達(dá)到半米，導(dǎo)致無(wú)法使圖形面積與發(fā)證面積一致，給相關(guān)單位造成一些誤解。

“一張圖”系統(tǒng)建成后，要想征用一塊地，首先要上圖，而上圖時(shí)首先要比照底圖進(jìn)行檢測(cè)，例如檢查權(quán)屬圖是否越界、地類(lèi)圖是否符合要求、基本農(nóng)田是否被占等等，然后才會(huì)進(jìn)入辦手續(xù)這個(gè)流程。如果在檢測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)所上的圖與底圖數(shù)據(jù)不吻合，例如占用了基本農(nóng)田，或切割其他已登記發(fā)證的權(quán)屬單位，系統(tǒng)將直接卡住，無(wú)法進(jìn)入下面的程序。所以區(qū)縣局在上圖的時(shí)候就可以知道自己是否違規(guī)，是否符合土地規(guī)劃，是否能登記發(fā)證。

日常的土地的初始登記或變更登記流程如圖2 所示。

在接受土地的申請(qǐng)登記后，地籍調(diào)查是整個(gè)登記工作的重點(diǎn)，地籍調(diào)查又包含權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量。在權(quán)屬調(diào)查過(guò)程中，直接利用“一張圖”系統(tǒng)，從系統(tǒng)圈定調(diào)查范圍，下載該范圍的地類(lèi)圖層、權(quán)屬圖層、規(guī)劃圖層等，然后對(duì)該范圍進(jìn)行核查，核查該范圍是否已進(jìn)行征轉(zhuǎn)、是否存在非建設(shè)用地、是否占?jí)夯巨r(nóng)田、是否符合規(guī)劃、是否已出讓或劃撥、是否存在權(quán)屬不清等情況，所有情況無(wú)誤后進(jìn)行權(quán)屬審核，同時(shí)必須進(jìn)行接邊，登記圖層內(nèi)不能存在重疊裂縫，在接完邊后制作登記用的SHP 數(shù)據(jù)庫(kù)，經(jīng)過(guò)測(cè)繪監(jiān)管無(wú)誤后的數(shù)據(jù)等權(quán)屬審核完成后上系統(tǒng)即可在系統(tǒng)打印證書(shū)，并完成整個(gè)登記發(fā)證工作。

2.5 其他方面 由于“一張圖”的數(shù)據(jù)齊全，比如其土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)可為各級(jí)土地利用規(guī)劃提供詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件，為各級(jí)政府更好地對(duì)本地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)、城市規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)、開(kāi)發(fā)復(fù)墾、違法監(jiān)察等領(lǐng)域提供可靠的科學(xué)依據(jù)。

3 結(jié)語(yǔ)

天津市第二次土地調(diào)查成果采用了日新月異的“3S”高新技術(shù)，使調(diào)查的數(shù)據(jù)質(zhì)量得到顯著的提高，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)種類(lèi)齊全。隨著“一張圖”的深入應(yīng)用，所有不同圖層數(shù)據(jù)會(huì)根據(jù)土地管理部門(mén)各科室的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行更新，不論是從土地的征收轉(zhuǎn)用，出讓劃撥，整理儲(chǔ)備還是登記發(fā)證具可通過(guò)“一張圖”完成。“一張圖”系統(tǒng)對(duì)規(guī)范國(guó)土資源管理、實(shí)現(xiàn)“圖數(shù)一體管地”、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有非常重要的意義。

[1]安衛(wèi).天津市兩證合一地籍測(cè)量數(shù)據(jù)制圖系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及實(shí)現(xiàn)[J].城市勘測(cè)，2012（5）：44-46.

[2]孫煒.我國(guó)第二次土地調(diào)查成果應(yīng)用設(shè)想[J].科技信息，2009（23）：1174.

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[4]賈洪武，王兆強(qiáng).第二次土地調(diào)查成果應(yīng)用設(shè)想[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2008（20）：183.

[5]TD/T 1014-2007，第二次土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].