對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

□李永虎 韓柏岳

小麥?zhǔn)潜狈饺嗣褡钪饕目诩Z品種，穩(wěn)產(chǎn)小麥生產(chǎn)對(duì)保障糧食安全具有重要的意義。從2004年起，為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民擴(kuò)大糧食播種面積，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施種糧補(bǔ)貼政策。其中小麥種糧補(bǔ)貼從剛開始的種糧直補(bǔ)發(fā)展到目前的農(nóng)資綜合直補(bǔ)、種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度也從2004年的10元/667m2逐步增加到2012年的85元/667m2，高居各種農(nóng)作物首位。但是農(nóng)戶種植小麥的積極性并沒有因?yàn)榧Z食補(bǔ)貼政策的實(shí)施而得到顯著提高，小麥播種面積、總產(chǎn)量也并沒有因?yàn)榧Z食補(bǔ)貼政策的實(shí)施而提高。所以我們很有必要對(duì)當(dāng)前的糧食補(bǔ)貼政策效應(yīng)作出分析，探討糧食補(bǔ)貼政策效應(yīng)低下的原因，并就此對(duì)當(dāng)前的糧食補(bǔ)貼政策提出可行的改革建議。

本文采用的種植面積、總產(chǎn)、單產(chǎn)數(shù)據(jù)由祁縣統(tǒng)計(jì)局提供，種植成本及效益為2004年以來(lái)農(nóng)業(yè)基點(diǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)。

1 實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策以來(lái)祁縣小麥生產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r及分析

1.1 播種面積和總產(chǎn)量呈下滑趨勢(shì)，補(bǔ)貼政策難以刺激種糧面積持續(xù)增加和糧食持續(xù)增產(chǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，祁縣小麥播種面積總體上呈下滑趨勢(shì)，從2001年的0.96萬(wàn)hm2降為2012年的0.24萬(wàn)hm2，12年間凈減75%。期間，2004年實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策以來(lái)，2005、2006兩年短期內(nèi)小麥播種面積呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。除去2008年因播種期氣候原因無(wú)法下種面積銳減外，自2006年之后小麥播種面積逐年穩(wěn)步下滑趨勢(shì)。如圖1所示，小麥播種面積2001年～2004 年逐年下滑；2004～2006 年有所增長(zhǎng)；2006～2012年穩(wěn)步下滑?？偖a(chǎn)量2001年～2004年逐年下滑；2004～2007年有所增長(zhǎng)；之后波浪式下行。

圖1 小麥播種面積、總產(chǎn)年際變化圖

圖2 小麥單產(chǎn)年際變化圖（kg/h）

1.2 單產(chǎn)穩(wěn)中有升，極端氣候影響較大

近年來(lái)祁縣小麥單產(chǎn)總體上趨于緩步上升，但是頻頻遭受極端氣候影響，產(chǎn)量波動(dòng)較大。如圖2所示，2004年～2005年度遭受凍害，單產(chǎn)從5 277kg/hm2跌至4 966.5kg/hm2；2008年～2009年度遭受秋冬連旱春季凍害，單產(chǎn)從5 470.5kg/hm2跌至5 238kg/hm2；2009年～2010年度遭受冬春凍害疊加危害，單產(chǎn)從5 238kg/hm2跌至 4 674kg/hm2。

1.3 小麥種植成本不斷攀高，補(bǔ)貼資金難以彌補(bǔ)

小麥種植成本從2004年的6 339元/hm2增長(zhǎng)到2012年的10 548元/hm2，漲幅66.4%，如圖3所示完全抵消了單產(chǎn)增加、提升糧價(jià)、種糧補(bǔ)貼等有利因素對(duì)種糧積極性的拉動(dòng)作用，依靠政策和科技進(jìn)步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高種糧農(nóng)戶收入的初衷基本沒有實(shí)現(xiàn)。2012年，小麥種植收益僅1 634.4元/hm2，甚至低于2004年2 104.2元/hm2的水平。

圖3 小麥生產(chǎn)成本、小麥播種面積、單產(chǎn)、純收益年際變化圖

1.4 高產(chǎn)典型不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)量尚有挖掘潛力

祁縣麥田基本上屬于保澆田，按照光、溫、水資源潛力分析，常年平均單產(chǎn)應(yīng)在6 000kg/hm2以上。1997年，祁縣農(nóng)民技術(shù)員郝立武個(gè)人承包的0.07hm2的“晉麥48”，經(jīng)山西省組織專家實(shí)產(chǎn)驗(yàn)收，單產(chǎn)達(dá)到9 949.5kg/hm2，是山西省第一塊產(chǎn)量突破9 000kg/hm2的麥田，這一高產(chǎn)紀(jì)錄較山東、河南的高產(chǎn)紀(jì)錄提早了7年。近年來(lái)在祁縣小麥產(chǎn)區(qū)，每年都有單產(chǎn)9 000kg/hm2以上的高產(chǎn)典型，特別是2010年在遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害的情況下，祁縣東陽(yáng)羽村農(nóng)民技術(shù)員王步青的0.173hm2小麥實(shí)打?qū)嵤找廊贿_(dá)到8 550kg/hm2。這些高產(chǎn)典型說(shuō)明，祁縣小麥無(wú)論豐年還是災(zāi)年，都有達(dá)到9 000kg/hm2左右的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

1.5 產(chǎn)業(yè)布局向蔬菜優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中

與全縣小麥播種面積下滑相對(duì)的，蔬菜優(yōu)勢(shì)區(qū)域的小麥種植面積基本穩(wěn)定且有所擴(kuò)大。東觀鎮(zhèn)曉義村及其周邊為傳統(tǒng)蔬菜的產(chǎn)區(qū)，該區(qū)域小麥面積一直保持在1 333.333hm2左右；賈令鎮(zhèn)西陽(yáng)羽及其周邊為新發(fā)展的蔬菜產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，小麥面積從2005年左右的200hm2左右發(fā)展到目前的533.333hm2以上。小麥—麥茬蔬菜經(jīng)營(yíng)模式在這兩個(gè)區(qū)域逐步發(fā)展為主導(dǎo)生產(chǎn)模式。究其原因，祁縣麥茬番茄、茄子上市時(shí)間為9月～10月份，此時(shí)長(zhǎng)江流域正處于蔬菜供應(yīng)斷檔期，本地蔬菜正好可以填補(bǔ)這個(gè)空檔，具有一定的比較優(yōu)勢(shì)，復(fù)播蔬菜的高效益反過(guò)來(lái)推動(dòng)了小麥生產(chǎn)的發(fā)展。

2 糧食補(bǔ)貼政策落實(shí)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題

2.1 政策落實(shí)成本高

對(duì)種糧農(nóng)戶實(shí)行直接補(bǔ)貼是以小麥實(shí)際種植面積作為補(bǔ)貼計(jì)算依據(jù)。每年落實(shí)糧食補(bǔ)貼的政策基本需要3個(gè)步驟：自上而下動(dòng)員—自下而上核定面積張榜公示—自上而下抽查核實(shí)。涉及多層次、多環(huán)節(jié)，操作繁瑣，基層財(cái)力、人力、物力支出很大，工作成本高。

2.2 在土地流轉(zhuǎn)中因享受糧食補(bǔ)貼出現(xiàn)了新的矛盾糾紛

依照政策延續(xù)性原則，涉及土地流轉(zhuǎn)的糧食補(bǔ)貼資金，原則上發(fā)放給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人。對(duì)于轉(zhuǎn)包出去的土地，實(shí)際種糧的承包人得不到糧食補(bǔ)貼資金。同時(shí)出包人擔(dān)心自己失去土地，有的索要原有承包地，有的將原轉(zhuǎn)包種糧大戶的耕地轉(zhuǎn)交自己的親屬耕種。因享受種糧補(bǔ)貼在出包人和承包人之間出現(xiàn)了新的糾紛，也影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化了小農(nóng)生產(chǎn)方式。

2.3 農(nóng)作物品種間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距加大了工作難度

祁縣主要農(nóng)作物種植制度為一年一作（玉米）或一年兩作（小麥—大豆），當(dāng)前玉米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為70元/667m2，小麥為 85 元/667m2，大豆為 80 元/667m2。政策的出發(fā)點(diǎn)是為了鼓勵(lì)種植小麥和大豆，客觀上卻誘發(fā)了部分農(nóng)戶本來(lái)種植的是玉米，上報(bào)領(lǐng)取的是小麥和大豆的補(bǔ)貼，增加了工作難度。

3 優(yōu)化糧食補(bǔ)貼政策的對(duì)策建議

3.1 提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

要調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民種糧積極性，保障國(guó)家糧食安全，首先必須提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民種植糧食所獲得的收益達(dá)到或接近種植經(jīng)濟(jì)作物所獲得的收益，這樣才能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。

3.2 完善補(bǔ)貼方式

首先拉平農(nóng)作物品種間直補(bǔ)資金，在降低基層工作難度的同時(shí)，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人的合法權(quán)益。第二將增量糧食補(bǔ)貼資金用于防災(zāi)減災(zāi)、增加單產(chǎn)具體技術(shù)措施上，比如冬季鎮(zhèn)壓、早春耙耱保墑、拔節(jié)期葉面噴肥防凍、花粒期一噴三防等。資金不充裕情況下采用物化補(bǔ)貼形式，到資金充裕時(shí)政府采用專業(yè)合作社的相關(guān)服務(wù)。此舉可收“一石三鳥”的效果：一方面可以切實(shí)保障補(bǔ)貼資金用于“補(bǔ)糧”而非“補(bǔ)地”；另一方面補(bǔ)貼資金切實(shí)用于增加單產(chǎn)，提高效益、提振農(nóng)戶種糧積極性，并可提高資金利用率，扭轉(zhuǎn)“國(guó)家作為投入、農(nóng)民作為收入”局面；第三可以鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和種糧農(nóng)民的專業(yè)合作，推動(dòng)糧食生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，在提高農(nóng)民收入的同時(shí)提高糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)保障國(guó)家糧食生產(chǎn)安全。