從社會(huì)管理到社會(huì)治理:契約精神與協(xié)商政治

羅 哲，趙 林

(1．四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064;2．中共成都市成華區(qū)委黨校，四川成都 610051)

一、引 言

管理 (Government)轉(zhuǎn)向治理 (Governance)，是當(dāng)前管理科學(xué)研究的熱門課題，雖然這兩個(gè)詞僅有一字之差，但是其內(nèi)涵卻有著天壤之別。執(zhí)政理念由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，是中國共產(chǎn)黨始終與時(shí)俱進(jìn)，始終走在時(shí)代前沿的表現(xiàn)?；仡櫄v史，在黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提到:“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”;①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，http:∥www．gov．cn/test/2008-08/20/content_1075279．htm。為了應(yīng)對(duì)新形勢，黨的十七大報(bào)告中在重申“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”之后，還提出“要最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”②《胡錦濤在黨的十七大上的報(bào)告》，http:∥news．xinhuanet．com/newscenter/2007-10/24/content_6938568．htm。的新要求;而隨著國情的不斷變化，黨的十八大報(bào)告中在原有社會(huì)管理格局的基礎(chǔ)上又添加了一個(gè)新的要求“法治保障”，提出了要構(gòu)建“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理格局”;③《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建設(shè)小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，http:∥cpc．people．com．cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916．html。在黨的十八屆三中全會(huì)中則提出了將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，④《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全文公報(bào)》，http:∥news．xinhuanet．com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773．htm。這是第一次在黨的綱領(lǐng)性文件中正式提出“社會(huì)治理”的概念，意味著中國共產(chǎn)黨的治理模式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，黨的公報(bào)中的提法在不斷變化。這種變化是應(yīng)對(duì)時(shí)代變化的需要，目的在于構(gòu)建社會(huì)主義法治和諧社會(huì)，本質(zhì)是提升人民福祉。

二、治理與契約精神

加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的首要任務(wù)是深刻理解社會(huì)管理和社會(huì)治理。我們首先從社會(huì)治理和社會(huì)管理的區(qū)別入手，探討這種區(qū)別的產(chǎn)生背景，分析在“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”過程中，政府的角色應(yīng)該針對(duì)民眾需求的變化相應(yīng)做哪些調(diào)整?在這些千頭萬緒的問題中，首先有一個(gè)基本問題必須回答，那就是政府權(quán)力的來源。這個(gè)問題的解決，是回答其他問題的基礎(chǔ)。

霍布斯是最早提出社會(huì)契約論的思想家，他認(rèn)為在自然狀態(tài)下，每一個(gè)人為了自身的利益都將自身部分的權(quán)利讓渡出來給一個(gè)外在主權(quán)者，這就形成了政府。他在著作《利維坦》中強(qiáng)調(diào):“在建立國家時(shí)，要把大家所有的權(quán)利和力量托付給一個(gè)人或者一個(gè)能通過多數(shù)意見把大家的意見化為一個(gè)意志的多人組成的集體”，①霍布斯:《利維坦》(第二部分)，黎思復(fù)等譯，北京:商務(wù)印書館，1985年，第131頁。他認(rèn)為政府的權(quán)利來自于社會(huì)成員，社會(huì)先于政府，政府是社會(huì)成員訂立契約后出現(xiàn)的。

稍晚于霍布斯的約翰·洛克對(duì)于政府權(quán)利的論述更為詳盡。洛克首先對(duì)自然法進(jìn)行了剖析，認(rèn)為自然法是“旨在維護(hù)和平和保衛(wèi)全人類的理性和公道的法則”，而事實(shí)上“在自然狀態(tài)中，人人都擁有執(zhí)行自然法的權(quán)力”，政府的權(quán)力就是社會(huì)成員出讓的權(quán)力，“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，有社會(huì)交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利或保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)……這個(gè)權(quán)力僅起源于契約和協(xié)議，以及構(gòu)成社會(huì)的人們的相互同意”。②洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳等譯，北京:商務(wù)印書館，1964年，第7、8、54頁。

啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期杰出的思想巨匠盧梭對(duì)政府權(quán)力來源亦有極深的洞見。和霍布斯、洛克略有不同，盧梭在讓渡權(quán)力的多少上有自己的建樹。盧梭認(rèn)為，社會(huì)成員所讓渡的權(quán)力必須是絕對(duì)的、毫無保留的，其原因在于“假如個(gè)人保留了某些權(quán)利的話，既然個(gè)人和公眾之間不能夠再有任何共同的上級(jí)來裁決，而每個(gè)人在某些事情上又是自己的裁判者，那么他很快就會(huì)要求事事都如此，于是自然狀態(tài)便會(huì)繼續(xù)下去”，③盧梭:《社會(huì)契約論》(第一卷)，何兆武譯，北京:商務(wù)印書館，1980年，第24頁。國家權(quán)力的不完全將導(dǎo)致源源不斷的問題。

一言以蔽之，霍布斯認(rèn)為:社會(huì)成員是通過社會(huì)契約直接授權(quán)給外在主權(quán)者;洛克則認(rèn)為，社會(huì)成員首先通過社會(huì)契約結(jié)成共同體，然后通過又一次的社會(huì)契約，將形成的共同體中的一部分人塑造成為主權(quán)者;而盧梭則認(rèn)為社會(huì)成員通過社會(huì)契約可以直接形成主權(quán)者。這些是傳統(tǒng)社會(huì)契約理論者的主要觀點(diǎn)，他們都是基于平等、自由的觀念而展開對(duì)政府權(quán)利的論述。④伍俊斌:《霍布斯政治合法性思想探析》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2011年第5期。到了20世紀(jì)70年代，羅爾斯在《正義論》中試圖復(fù)興西方政治思想中契約論的傳統(tǒng)，從正義的角度分析了國家政府治理與公民權(quán)利。他沒有直接說明政府權(quán)力的來源和合法性，而是為社會(huì)環(huán)境設(shè)計(jì)了一個(gè)理想的狀態(tài)，希望社會(huì)制度在理性的支配下，使利益、資源的配置能夠最大限度地考慮到劣弱勢群體，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人的平等關(guān)照，這才是正義。合適的政府治理，才能保證公民的基本權(quán)利。他的設(shè)計(jì)是“第一原則，每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們:(1)在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益;(2)依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放”。⑤約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、廖申白譯，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第302頁。

霍布斯、洛克和盧梭的社會(huì)契約思想深刻地影響著英國，成為了英國資產(chǎn)階級(jí)光榮革命的理論基礎(chǔ)，進(jìn)而使英國成為了第一個(gè)強(qiáng)大的資本主義國家，建立了資本主義制度，建立了議會(huì)制度，推動(dòng)了英國走向現(xiàn)代化國家的進(jìn)程。同樣，爆發(fā)于1789年的法國大革命，推翻了長期統(tǒng)治法國的封建君主制度。代表新生產(chǎn)力的自由主義觀念不斷沖擊著代表舊制度的封建、貴族和宗教特權(quán)等上層建筑，使得以天賦人權(quán)和三權(quán)分立為代表的民主思想逐漸取代舊的社會(huì)觀念，掀開了法國歷史嶄新的一頁。法國歷史學(xué)家托克維爾在《舊制度與大革命》中探討了法國大革命，他認(rèn)為事實(shí)上在當(dāng)時(shí)法國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，但是因并未給人民帶來預(yù)期的結(jié)果，而致使執(zhí)政者與民眾間的矛盾公開化，社會(huì)動(dòng)蕩愈演愈烈。由此可以得知一個(gè)既定的結(jié)論，就是經(jīng)濟(jì)的增長不一定能夠帶來國家的穩(wěn)定和社會(huì)的和諧。再將目光放回當(dāng)前我們所處的環(huán)境，就不難理解在新時(shí)期我國提出建設(shè)現(xiàn)代化的治理模式的深刻內(nèi)涵，建立在契約精神和社會(huì)協(xié)商基礎(chǔ)上的收入分配政策非常關(guān)鍵。從霍布斯到羅爾斯，都在試圖說明政府權(quán)力的來源以及其治理的合法性，從平等、自由到公平、正義，這其中無不蘊(yùn)藏著契約精神。筆者認(rèn)為治理只有基于契約精神，基于平等、自由、公平、正義的視域，才能走向現(xiàn)代化。這種契約精神對(duì)于我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)于推動(dòng)治理模式由管理轉(zhuǎn)型為治理，具有十分重要的啟示和現(xiàn)實(shí)意義。

三、民眾需求向尊重、認(rèn)知與自我實(shí)現(xiàn)邁進(jìn)

(一)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)主要矛盾的外在表現(xiàn)

人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本矛盾，這一基本矛盾在今天表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和收入差距擴(kuò)大之間的矛盾。由于民生未被給予足夠的重視，導(dǎo)致社會(huì)問題多發(fā)，穩(wěn)定壓力很大。

我國當(dāng)前正處于現(xiàn)代化進(jìn)程的高風(fēng)險(xiǎn)期，發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存:一方面，長期的高速增長積累了大量的社會(huì)財(cái)富，城市迅速崛起，某些傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)值有了數(shù)倍的增長;另一方面，由于沒有解決好收入分配的問題，導(dǎo)致相對(duì)貧困人口增多，教育問題、醫(yī)療問題和住房問題這“三座大山”還困擾著普通民眾。由于增長方式長期得不到轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)，環(huán)境污染問題嚴(yán)重。社會(huì)財(cái)富的兩極分化導(dǎo)致人們的心理底線和社會(huì)道德不斷受到?jīng)_擊，構(gòu)成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重大威脅。在這個(gè)時(shí)候，政府需要形成底線思維，保障社會(huì)居民特別是低收入群體的基本民生，滿足他們的基本公共服務(wù)需求，這是社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是“共同富?！钡纳鐣?huì)主義本質(zhì)的題中之義。在這個(gè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，能否對(duì)民眾需求的變化予以高度關(guān)注并順勢轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)系我國深化改革能否成功，也是關(guān)乎國家長治久安的大事。

(二)從馬斯洛需求層次理論看國民需求新變化

我國改革開放35年來，物質(zhì)資料由相對(duì)稀缺變得相對(duì)豐裕，人們已經(jīng)跨越了溫飽的階段奔向小康，在這一過程中，民眾的需求產(chǎn)生了新的變化，過去由于生理需求未被滿足而壓抑的自我實(shí)現(xiàn)需求在今天這個(gè)社會(huì)變得異常重要，過去“自由、平等、權(quán)利”等所謂看起來虛無飄渺的東西在今天就顯得十分重要，這是時(shí)代發(fā)展的必然規(guī)律，也是社會(huì)進(jìn)步的必然過程。

如果認(rèn)真研讀美國社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛的著作，我們可以發(fā)現(xiàn):秉承人本心理學(xué)的馬斯洛雖然曾經(jīng)指出，人的需求是有層次的，但是他從來沒有明示在低層次的需求未滿足的時(shí)候沒有高層次的需要，換句話說，我們可以認(rèn)為，正是由于經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段，導(dǎo)致低層次的需求較為顯著，甚至壓抑了高層次的需求?？疾祚R斯洛的著作，“需要層次、自我實(shí)現(xiàn)、高峰體驗(yàn)”這幾個(gè)詞反復(fù)出現(xiàn)，如果結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史，我們可以認(rèn)為，在過去經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的時(shí)代，填飽肚子是人們的第一需求，正是由于這個(gè)需求十分強(qiáng)烈，所以其他需求都被掩蓋住了。但是，并非那個(gè)時(shí)代沒有高層次的需求，比如自己挨餓也分一點(diǎn)東西給鄰居，我們認(rèn)為，其實(shí)也是一種高峰體驗(yàn)。

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人們逐漸滿足了“沿生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸堋图?jí)需要”，比如今天對(duì)大多數(shù)人來說溫飽已經(jīng)不是問題，但是那些“隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的需要——高級(jí)需要”卻沒有被重視。比如今天的大學(xué)生就業(yè)問題、居民看病難看病貴問題、住房問題等。

就業(yè)問題本質(zhì)上是一種尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。數(shù)據(jù)表明，工作中實(shí)現(xiàn)的高峰體驗(yàn)和愛情一樣深刻。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的年代，工作主要是為了糊口，而今天找到一個(gè)糊口的工作并不困難，農(nóng)民工的收入也早已高過剛剛就業(yè)的本科生。當(dāng)我們?cè)谂写髮W(xué)生“眼高手低”的時(shí)候，是否也應(yīng)該思考:我們的就業(yè)政策是否出了問題?我們是否對(duì)就業(yè)群體的尊嚴(yán)需求予以足夠的關(guān)注?

收入差距過大的事實(shí)導(dǎo)致了社會(huì)地位的差異。一方面累計(jì)了大量的財(cái)富，另一方面積累了大量的貧困人口。相對(duì)貧困人口的社交需求得不到滿足，導(dǎo)致其心理受到擠壓，這是眾多社會(huì)矛盾的根源。

如果從潛能上講，每個(gè)人都有認(rèn)知和學(xué)習(xí)新事物的需求，這并不因?yàn)橹R(shí)多少和收入多寡有所不同，只是表現(xiàn)形式不同而已。我們一方面趕農(nóng)民進(jìn)城，另一方面卻沒有給予或者教會(huì)他們市民的生活方式，這種城鎮(zhèn)化問題造成了今天的所謂“新城市病”。

由于諸多年輕人到異地創(chuàng)業(yè)和工作，導(dǎo)致空巢老人數(shù)量急劇上漲，他們的社會(huì)交往需求被較少關(guān)注，而往往出于“面子”的考量，他們自己不愿承認(rèn)內(nèi)心的空虛和寂寞，這樣的潛在“獨(dú)居”群體正在逐漸增多。

一言以蔽之，隨著物質(zhì)的逐漸豐裕，新的生產(chǎn)方式帶來了居民新的心理需求，這些需求已經(jīng)不再是低層次的生理需求，而是較高層次需求，我們需要正視居民需求的新變化，通過不斷深化改革，幫助他們滿足這些需求，讓社會(huì)自發(fā)形成“自動(dòng)穩(wěn)定”的機(jī)制。

四、建設(shè)民生政府是民眾的新期盼

長期以來，我國一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要性，認(rèn)為“發(fā)展產(chǎn)生的問題要靠發(fā)展來解決”，強(qiáng)調(diào)做大蛋糕才能夠?yàn)槊裆聵I(yè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。這種理念在過去資本稀缺的年代有其合理性。也是特定時(shí)期的特定條件決定的，特別是在一窮二白的基礎(chǔ)上搞建設(shè)，勒緊褲腰帶是必須的。但是，如果在經(jīng)歷改革開放三十多年的做大蛋糕之后，仍然把“不斷改善民生”放在最后 (各級(jí)政府工作報(bào)告都是如此提法)，那么落后的民生就會(huì)成為阻礙發(fā)展的要素。

今天，我們已經(jīng)具備了改善民生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必須滿足民眾需求的新變化，建設(shè)民生政府，回歸政府本義。建立民生政府就是民眾的新期盼。

(一)從建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政:財(cái)政本義的回歸

眾所周知，財(cái)政的職能主要有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平，但在過去的發(fā)展中，我國政府過于重視財(cái)政中的經(jīng)濟(jì)職能，忽視了財(cái)政的其他職能。由于長期形成的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的模式，財(cái)政在投資領(lǐng)域所占規(guī)模過大，政府投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，一度導(dǎo)致財(cái)政的本義被忽視。由圖1可見，近年來我國財(cái)政總支出在2008年增速最快，達(dá)到25．7%;而社會(huì)保障支出增速在2007年增速最快，達(dá)到32．38%，我國近年來財(cái)政支出的增速和社會(huì)保障支出的增速一致性相差較大，這說明全國財(cái)政總支出和社會(huì)保障的財(cái)政支出沒有同步，部分時(shí)間點(diǎn)其他的財(cái)政支出擠占了社會(huì)保障的財(cái)政資金。社會(huì)保障是改善民生任務(wù)的重要環(huán)節(jié)，從財(cái)政支出來看，我國政府的財(cái)政結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。因此建設(shè)民生政府首先要將建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政。

公共財(cái)政的著力點(diǎn)在于劃定政府的行為界限，政府只能在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不是用審批等行政手段去干預(yù)市場，更不是通過主導(dǎo)政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在公共品領(lǐng)域中，政府要發(fā)揮作用，通過保障民生需求，兜底落后地區(qū)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。特別是要關(guān)注低收入群體的社會(huì)保障和基本生活問題。簡單說，就是要讓財(cái)政回歸“改善民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義”的本義。

圖1 全國財(cái)政支出和社會(huì)保障支出增速情況

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)型是結(jié)構(gòu)調(diào)整與民生為本的內(nèi)在要求

目前我國財(cái)政收入的增速明顯高于我國GDP的增速，從而形成“國進(jìn)民退”的局面。我國財(cái)政亟待轉(zhuǎn)型。如圖2所示，不難看出近年來我國GDP增速明顯低于我國財(cái)政收入增速，在2007年二者差距達(dá)到最大，相差19．7%;在2009年二者差距最小，也有2．5%的差距，這說明我國財(cái)政收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，政府得利過多，不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

事實(shí)上，財(cái)政轉(zhuǎn)型是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在要求，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)型應(yīng)該側(cè)重于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國政府要充分發(fā)揮財(cái)政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，打好財(cái)政政策與稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策的組合拳，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程和自主創(chuàng)新能力建設(shè)，推動(dòng)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。特別要充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，創(chuàng)新財(cái)政融資方式，拓寬財(cái)政融資渠道，搭建財(cái)政融資新平臺(tái)，力爭緊中求活，進(jìn)一步化解發(fā)展和建設(shè)融資難的問題。

圖2 近年來我國GDP和全國財(cái)政收入增速情況

解決民生問題自始至終是政府的重要任務(wù)，也是財(cái)政的職責(zé)所在。所以，將財(cái)政由建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共型，是民生為本的內(nèi)在需求。我國財(cái)政具有集中力量辦大事的特點(diǎn)，所以必須有效地聚集財(cái)力，合理地分配財(cái)力，優(yōu)化資源配置。對(duì)于食品安全、社會(huì)保障等關(guān)乎老百姓切實(shí)利益的支出，必須優(yōu)先。政府要按照公共財(cái)政的要求，積極去探索有效的財(cái)政保障方式，逐步完善“符合國情、較為完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。

(三)建設(shè)民生政府:變?nèi)罕娖谂螢閷?shí)際行動(dòng)

建設(shè)民生政府不是一句政治口號(hào)，政府要切實(shí)把群眾的期盼變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)。民生建設(shè)涉及面較寬，內(nèi)容豐富，任務(wù)繁重。這不是僅僅依靠辦民生事項(xiàng)或者幾件所謂的“民生工程”就能夠解決的，而是需要構(gòu)建一個(gè)根本的民生價(jià)值觀，將公平正義的原則納入這個(gè)價(jià)值觀。在廣泛征詢?nèi)罕娨庖姷幕A(chǔ)上，多方考量，平衡關(guān)系，制定出滿足多數(shù)人需求的社會(huì)政策。

同時(shí)，必須指出的是，每項(xiàng)工作都必須落到實(shí)處才是有效的。只有將建設(shè)民生政府的工作提上議程，列出時(shí)間表，排出任務(wù)書，把握好每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變。從而順應(yīng)歷史大勢，構(gòu)建繁榮、穩(wěn)定的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

五、以社會(huì)協(xié)商推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

良好的社會(huì)協(xié)商是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。建立完善的社會(huì)協(xié)商機(jī)制，對(duì)我國政府治理模式的轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文將從社會(huì)變遷的角度認(rèn)識(shí)社會(huì)管理和社會(huì)治理，進(jìn)而建議要催生社會(huì)治理體系的建構(gòu)與成長、多元主體共推基層創(chuàng)新。

(一)從社會(huì)變遷看社會(huì)管理與社會(huì)治理

1．獨(dú)立與依賴的對(duì)立統(tǒng)一

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是國家治理的強(qiáng)勢主體，在資源配置上占絕對(duì)主導(dǎo)的地位，幾乎壟斷了所有社會(huì)資源，并通過計(jì)劃包辦所有的社會(huì)事業(yè)。彼時(shí)的政府在治理模式上是獨(dú)立的，不允許社會(huì)自身參與的，社會(huì)的發(fā)展嚴(yán)重依賴于政府行政力量的推動(dòng);改革開放以來，尤其是建立市場經(jīng)濟(jì)以來，我國面臨著全球化、市場化、城鎮(zhèn)化等多個(gè)方面的巨大沖擊，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革引起了社會(huì)的巨大變遷，這樣的社會(huì)變遷又同時(shí)解放了社會(huì)活力，計(jì)劃時(shí)代獨(dú)立的手段已經(jīng)不能很好地解決社會(huì)矛盾和問題，只有與社會(huì)合作，依靠社會(huì)自身一同解決改革深水期的問題，形成了既有黨委負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)，又有社會(huì)協(xié)同、公眾參與的獨(dú)立與依賴對(duì)立統(tǒng)一的新型社會(huì)治理模式。

2．多元與一體的對(duì)立統(tǒng)一

隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)逐漸形成了尊重價(jià)值多元化、認(rèn)同公民基本權(quán)利追求、平等法治的觀念和包容、開放的良好氛圍。隨著社會(huì)的變遷，公民政治素養(yǎng)能力得到培育，社會(huì)組織快速的發(fā)展，社會(huì)自主管理能力大幅度提升以及公民參與意識(shí)與自主意識(shí)覺醒。社會(huì)治理就是黨委、政府、社會(huì)組織、公民等多元治理主體在相互信任的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)公共利益就社會(huì)事務(wù)管理而相互博弈、協(xié)商、合作的互動(dòng)過程。新型的社會(huì)治理成為現(xiàn)階段最為重要的管理方式。

3．全球化與本土化的對(duì)立統(tǒng)一

全球化是國際大環(huán)境，西方社會(huì)治理的思潮在全球化背景下傳入中國。當(dāng)代西方國家政府所推行的社會(huì)治理是西方國家在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)采取的公共管理方式，也是公眾表達(dá)利益和參與社會(huì)事務(wù)治理的重要途徑與方法。雖然西方社會(huì)治理理念的提出以及實(shí)踐對(duì)我國的政府治理模式具有較大的借鑒意義，但是我們要結(jié)合我國國情，具體問題具體分析，采取適合中國的現(xiàn)代化治理模式和體系。

(二)發(fā)育社會(huì)，催生社會(huì)治理體系建構(gòu)與成長

如何發(fā)育社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)治理體系，是一個(gè)常談常新的議題。筆者認(rèn)為至少有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注:

1．提高政府管理與協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)和生活能力

政府要有壯士斷腕的決心，劃分清楚政府與市場之間的邊界，制定好權(quán)力清單，這樣才能真正改善民生。我們要厘清政府與市場關(guān)系，發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用。由于基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、國防建設(shè)等是公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性，而市場是理性經(jīng)濟(jì)人，這些產(chǎn)品導(dǎo)致的社會(huì)邊際成本高于私人邊際成本，所以市場無法生產(chǎn)和分配這些公共產(chǎn)品。市場調(diào)節(jié)不能滿足社會(huì)上廣大人民群眾對(duì)于公共物品的消費(fèi)需求，這就要求政府是公共產(chǎn)品的主要提供者。①陳第華:《基本公共服務(wù)均等化供給中的政府責(zé)任》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2010年第1期。政府只有致力于公共服務(wù)領(lǐng)域，退出市場有效領(lǐng)域，不與民爭利，才能充分地發(fā)揮市場的價(jià)值規(guī)律，才能提高政府管理與協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)和生活能力。

2．統(tǒng)籌謀劃政府管理與社會(huì)自治

應(yīng)充分統(tǒng)籌謀劃好政府管理與社會(huì)自治，充分動(dòng)員和調(diào)動(dòng)社會(huì)各種力量和資源。發(fā)揮以家庭和社會(huì)組織在參與社會(huì)事務(wù)和社會(huì)決策中的作用，通過激發(fā)微觀政治主體的活力來實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。在這個(gè)過程中，政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在政府通過購買公共服務(wù)等方式與社會(huì)組織合作上，體現(xiàn)在政府傾聽民眾呼聲的協(xié)商政治上，體現(xiàn)在政府不斷改善民生完善社會(huì)保障上，體現(xiàn)在政府逐步改變“大家長”式的行為方式上。在協(xié)商治理的過程中，政府更像一個(gè)聯(lián)絡(luò)員，正是有了這個(gè)“聯(lián)絡(luò)員”，才使得其調(diào)配公共資源和引導(dǎo)社會(huì)資源的力量增強(qiáng)，從而進(jìn)一步調(diào)動(dòng)個(gè)人資源，最終實(shí)現(xiàn)善治的目的。

3．在黨的領(lǐng)導(dǎo)下培育社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)建設(shè)的推動(dòng)力

我國政府在進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，忽略了社會(huì)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，由此出現(xiàn)了一些問題和矛盾。外國的社會(huì)治理的部分成功經(jīng)驗(yàn)說明，社會(huì)是由眾多的社會(huì)主體構(gòu)成的，社會(huì)本身具有一定的自我管治、自我完善、自我發(fā)展的功能。如果僅僅是依賴黨和政府管理社會(huì)，而忽視社會(huì)自治能力的建設(shè)和自我能力的發(fā)展，只會(huì)使黨和政府的管理成本越來越高，積壓的社會(huì)矛盾越發(fā)復(fù)雜和尖銳。因此，培育社會(huì)組織的任務(wù)迫在眉睫。我們要充分發(fā)揮黨在社會(huì)主義事業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，培育社會(huì)組織，為社會(huì)組織的發(fā)展提供政治力量的支撐，暢通社會(huì)組織的訴求表達(dá)渠道，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序的發(fā)展。

(三)社會(huì)自發(fā):多元主體共推基層創(chuàng)新

社會(huì)治理體制現(xiàn)代化建設(shè)的根本動(dòng)力就源于社會(huì)自身。社會(huì)力量在逐漸崛起，在部分社會(huì)領(lǐng)域其作用呈不斷增強(qiáng)的趨勢，在這種情況下，要讓社會(huì)自發(fā)，形成社會(huì)事務(wù)治理的主體多元化。新型的社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體的多元化，就是說不僅僅是政府，還需要社會(huì)其他力量的加入。政府雖然作為行政權(quán)力中心，但是除政府外，社會(huì)上還有社會(huì)組織、第三部門或志愿性的機(jī)構(gòu)，各種基金會(huì)、協(xié)會(huì)、民間慈善機(jī)構(gòu)、福利組織、志愿組織、社區(qū)互助組織等。它們分別致力于解決各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，在參加政治、經(jīng)濟(jì)生活與社會(huì)事務(wù)的治理與調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮作用，承擔(dān)了傳統(tǒng)意義上本屬于政府的部分職能。要形成多元化主體治理的模式就需要在契約精神的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)進(jìn)行良性互動(dòng)。

當(dāng)今社會(huì)基層結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，社會(huì)治理主體的多元化趨勢給激活社會(huì)基層活力帶來了一個(gè)契機(jī)。我國傳統(tǒng)的管理模式，從馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)上看就是官僚制，是一種從上至下的治理模式，基層缺乏自主性，只有被動(dòng)地配合;而在政府與社會(huì)良性互動(dòng)的條件下，社會(huì)治理的多元主體推動(dòng)可以推動(dòng)基層創(chuàng)新，能夠充分發(fā)揮人民民主，提升基層的自治能力，加快國家治理體系的完善和現(xiàn)代化治理模式的進(jìn)程。

六、結(jié) 論

十八屆三中全會(huì)全面深化改革的決定之重要命題在于“發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定作用”，最終實(shí)現(xiàn)“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”。這其中，政府職能轉(zhuǎn)變與“市場決定”同等重要，一言以蔽之，就是要構(gòu)建“市場決定的有為政府”。

理解契約精神是第一步，如果承認(rèn)讓渡權(quán)力的社會(huì)契約，如果肯定市場經(jīng)濟(jì)的“人與上帝的契約”，就必須承認(rèn)新時(shí)期的契約精神。這體現(xiàn)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府與社會(huì)的契約，不僅僅是群體對(duì)主權(quán)者的契約，也包含主權(quán)者將一部分社會(huì)職能讓渡給社會(huì)組織的承諾。換句話說，代表主權(quán)者的國家力量和代表個(gè)體的社會(huì)力量要形成均衡的實(shí)力。社會(huì)建設(shè)的核心就在于形成“內(nèi)在協(xié)調(diào)、發(fā)育良好并具有自我穩(wěn)定功能”的機(jī)制。

建立在契約精神基礎(chǔ)上的協(xié)商政治，是社會(huì)治理體系的內(nèi)在組成。良好的協(xié)商政治首先建立在發(fā)育社會(huì)的基礎(chǔ)上，建立在能夠承接政府職能的社會(huì)組織興起基礎(chǔ)之上，建立在民眾參與政治的熱情提高基礎(chǔ)之上。協(xié)商政治的要義在于力量均衡，建立在協(xié)商政治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代治理體系，一定是國家、政黨、政府、民眾和社會(huì)組織共建共享的社會(huì)體系。