深化關(guān)鍵性制度改革 推進(jìn)治黨理政現(xiàn)代化

劉紅凜

（中共上海市委黨校，上海200233）

黨的十八屆三中全會(huì)把 “完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時(shí)期全面深化改革的總目標(biāo)，并圍繞這一總目標(biāo)，結(jié)合中國特色社會(huì)主義建設(shè)的整體布局，明確提出了 “六個(gè)緊緊圍繞”的改革思路，最終落腳在黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)上，落腳在深化黨的建設(shè)制度改革上。這是因?yàn)?，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在黨的建設(shè)，這其中有內(nèi)在的、遞進(jìn)的、不可逆轉(zhuǎn)的邏輯關(guān)系。在我國，“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”是社會(huì)主義初級階段的基本路線，黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)是相輔相成的，黨的建設(shè)制度改革、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革、經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革也是相輔相成的。正如小平所言：“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？”［1］新時(shí)期，全面深化改革，實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)，必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；要破除各方面體制機(jī)制弊端與人的障礙，必須深化黨的建設(shè)制度改革。其中，最為關(guān)鍵的是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、深化干部人事制度改革、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，因?yàn)檫@三項(xiàng)制度在黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)方面具有全局性、根本性、關(guān)鍵性。

一、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要 “緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進(jìn)性和純潔性”。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式問題，說到底，是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的體制與方式問題，歸根到底，是政治體制問題。新時(shí)期完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，必須加強(qiáng)民主法治建設(shè)，深化政治體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高治國理政的能力和水平。

首先，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與領(lǐng)導(dǎo)方式，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨。因?yàn)橹贫葞в懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長期性，科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是有效治黨理政的根本保證。新時(shí)期，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須充分保障與發(fā)揮黨 “總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對全面深化改革進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力；同時(shí)，要確保人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政。這要求我們，必須緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，堅(jiān)持與完善我國基本政治制度，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，保證實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。必須全面落實(shí)依法治國基本方略，努力用民主、法治方式解決改革與發(fā)展中的問題，大力推進(jìn)法治中國建設(shè)。中外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，以人治事難、以人治人難，人治之下人人自危、法治之下國泰民安。必須正確處理好黨、政府與人民群眾之間的關(guān)系，全黨及各級黨委要善于通過國家政權(quán)組織依法實(shí)施對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制與領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平；努力破解 “權(quán)力過分集中”、 “權(quán)力通吃”等現(xiàn)象，避免本末倒置、管了 “不該管、管不好、管不了”的事，避免陷于事務(wù)主義而不能自拔、陷于官僚主義而脫離群眾，以保持黨的政治本色與黨的先進(jìn)性。

其次，必須深化行政體制改革、進(jìn)一步簡政放權(quán)，努力建設(shè)服務(wù)型政府。行政體制改革屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與政治體制改革的一部分，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。在當(dāng)代中國，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系、充分發(fā)揮好政府和市場兩個(gè)方面的作用。但是，現(xiàn)在矛盾的主要方面和問題的主要根源在于政府而非市場，必須通過改革來保障市場在資源配置中起決定性作用。新時(shí)期，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，必須按照黨的十八大與十八屆三中全會(huì)的要求，深化行政執(zhí)法體制改革，建立中國特色社會(huì)主義行政體制，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這要求我們必須做好政府改革這篇大文章，擺正政府位置、轉(zhuǎn)變政府職能、履行政府職責(zé)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變；必須提高政府管理能力，既要充分利用市場促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要克服與避免 “民生與社會(huì)問題市場化”、 “政府行為企業(yè)化”；必須加快行政管理體制改革，各級政府要簡政放權(quán)、降低行政成本、提高行政效率、創(chuàng)新行政管理方式，凡是適宜于下面辦的事情、都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。只有如此，才能適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢新變化，進(jìn)一步推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革、激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力、增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展動(dòng)力、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)又好又快地可持續(xù)發(fā)展。

二、深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機(jī)制

盡管黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)體制具有根本性、全局性，但黨和政府具有整體性、抽象性，領(lǐng)導(dǎo)制度與領(lǐng)導(dǎo)體制本身并無能動(dòng)性，具有主觀能動(dòng)性的是現(xiàn)實(shí)的活生生的人，再好的制度也需要人去制定、去貫徹、去執(zhí)行。因此，在此意義上說，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在黨的干部。政治路線確定之后，干部就是決定因素，沒有許多德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，是不能完成其歷史任務(wù)的，這是黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，我們黨一直強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)政治體制改革，但為什么難以從根本上推動(dòng)？這其中最大的阻力是什么？關(guān)鍵還是人的因素、人的障礙。新時(shí)期，只有深化干部人事制度改革、建立集聚人才的體制機(jī)制，才能造就一支政治堅(jiān)定、能力過硬、作風(fēng)優(yōu)良、奮發(fā)有為的高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，才能提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)改革的能力。

首先，深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，必須堅(jiān)持 “黨管干部”原則。從當(dāng)今世界政黨政治看，提名公職候選人是政黨的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，也是現(xiàn)代政黨的最顯著的標(biāo)志。德國、俄羅斯等一些國家的法律甚至明文規(guī)定：只有政黨才能提名國家公職候選人。在我國，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨、也是唯一的領(lǐng)導(dǎo)黨，堅(jiān)持黨管干部與組織提名理所當(dāng)然。當(dāng)然，“黨管干部”主要體現(xiàn)在管干部路線、用人導(dǎo)向、選人用人原則與標(biāo)準(zhǔn)、干部選拔與監(jiān)督等方面，并不意味著 “一管到底、包辦一切”。同時(shí)，必須堅(jiān)持正確的干部標(biāo)準(zhǔn)與干部方針，堅(jiān)持五湖四海、任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先、注重?shí)績、群眾公認(rèn)，全面準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針。這要求我們在干部選拔任用中，必須堅(jiān)決反對 “任人唯親、山頭主義、宗派主義、領(lǐng)導(dǎo)專斷、重才輕徳”等不良傾向，因?yàn)?“才高八斗、德不行，一損俱損”，“任人唯親、山頭主義”危害無窮。

其次，深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機(jī)制，必須建立完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)競爭性選拔干部辦法。因?yàn)閮H有 “黨管干部”原則與干部方針，沒有民主科學(xué)的集聚人才的體制、機(jī)制與辦法，還不足以造就高素質(zhì)的執(zhí)政骨干隊(duì)伍。這要求我們，一方面，必須在 “黨管干部”原則與干部方針指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉制度、擴(kuò)大干部工作民主、提高民主質(zhì)量，尤其要完善競爭性選拔干部辦法、提高選人用人公信度。這其中的關(guān)鍵，是要實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部的 “組織提名”、“差額選舉”、 “群眾票決”的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn) “相馬”與 “競馬”、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主、 “對上負(fù)責(zé)”與 “對下負(fù)責(zé)”的有機(jī)結(jié)合。從根本上看，干部的 “烏紗帽”是上級領(lǐng)導(dǎo)給的，還是群眾給的，這不僅影響著選人用人的公信度與科學(xué)性問題，而且決定著所選干部的思想觀念、思維方式、權(quán)力意識(shí)與價(jià)值取向。只有從制度上根本解決 “權(quán)為民所賦、權(quán)為民所授”，才能真正落實(shí) “權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。另一方面，必須建立科學(xué)的干部考核機(jī)制，使干部樹立正確的政績觀，克服 “急功近利、唯GDP論、搞形象工程、弄虛作假”等不良傾向，這一問題的關(guān)鍵仍在于 “領(lǐng)導(dǎo)干部由誰選擇、政績由誰考評”。總之，只有深化干部人事制度改革，建立與完善集聚人才的體制機(jī)制，才能造就銳意進(jìn)取的高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，才能積極推動(dòng)全面深化改革。我們必須以改革精神、以更大的勇氣來推進(jìn)干部人事制度改革，因?yàn)檫@是一場更為艱巨的、事關(guān)全局的關(guān)鍵性改革。

三、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系，科學(xué)有效地防范與嚴(yán)懲腐敗

如何防止國家機(jī)關(guān)工作人員由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，這是執(zhí)政的根本問題。這個(gè)問題解決不好，會(huì)導(dǎo)致腐敗蔓延，對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。值得注意的是，腐敗問題不僅僅是金錢問題，更涉及到全面深化改革的成敗與人民群眾對黨的認(rèn)同問題。實(shí)踐證明，腐敗根源與政治經(jīng)濟(jì)體制改革阻力往往是交織在一起的，其關(guān)鍵在于權(quán)力、資源、資金的過分集中與三者的結(jié)合。如何破解腐敗難題、防止干部異化與權(quán)力異化？對此，馬克思在論述 “巴黎公社原則”時(shí)曾經(jīng)開出一劑良方，那就是干部的民主選舉、民主監(jiān)督與杜絕特權(quán)。新時(shí)期，懲防腐敗必須在深化干部人事制度改革的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督與制約。

首先，必須建立健全權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里。一般而言，權(quán)力容易使人傲慢、貪欲容易使人瘋狂、財(cái)欲容易使人投機(jī)；不受制約的權(quán)力容易與資源、資本相結(jié)合，必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，從而導(dǎo)致權(quán)力異化與干部異化。因此，反腐倡廉要標(biāo)本兼治、懲防并舉，要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，建立與完善“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，有效破解 “一把手權(quán)力過分集中、難以監(jiān)督”的問題。必須加強(qiáng)相關(guān)國家立法、健全相關(guān)黨內(nèi)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)國家反腐法律與黨內(nèi)反腐倡廉規(guī)章制度的有機(jī)結(jié)合、協(xié)同作用。必須給權(quán)力涂上防腐劑、戴上 “緊箍咒”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?？傊?，只有按照民主、科學(xué)、法治原則，建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督體系、機(jī)制，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，才能讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，從根本上防范與懲治腐敗，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

其次，必須對腐敗 “零容忍”，摒棄腐敗心理、嚴(yán)懲腐敗現(xiàn)象。若對腐敗抱有 “適度容忍”心態(tài)，若有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力、懲辦不公，即使建立起完善的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，也不足以防腐、反腐。這要求我們，必須加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，對腐敗采取 “零容忍”，摒棄 “腐敗心理”、 反對 “特權(quán)思想”、 肅清 “腐敗文化”，自上而下以身作則，如此方能 “正人心”。必須一視同仁，堅(jiān)持法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外，不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸，如此才能 “正乾坤”。必須始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，真正出實(shí)招、動(dòng)真格、見實(shí)效，才能樹新風(fēng)、得民心。

總之，深入貫徹黨的十八大與十八屆三中全會(huì)精神，全面深化改革，必須加強(qiáng)與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，深化黨的建設(shè)制度改革，以科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度、強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)、高素質(zhì)的執(zhí)政骨干隊(duì)伍、健全的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制來為全面深化改革作保障。那么，深化黨的建設(shè)制度改革、加強(qiáng)與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的動(dòng)力何在、依靠何在？一靠黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力的正確領(lǐng)導(dǎo)，二靠黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主，三靠堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行黨的群眾路線。這要求我們，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，凝心聚力、銳意進(jìn)取，統(tǒng)一全黨思想和行動(dòng)，自覺維護(hù)中央權(quán)威、保證中央政令暢通，堅(jiān)決杜絕 “上有政策、下有對策”、 “有令不行、有禁不止”等不良現(xiàn)象。必須發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的黨內(nèi)民主與人民民主，健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。必須增強(qiáng)黨的宗旨意識(shí)、尊重人民主體地位，把 “以人為本、執(zhí)政為民”作為檢驗(yàn)黨的一切工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的群眾路線，相信群眾，依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)，始終緊緊依靠人民推動(dòng)改革發(fā)展、推動(dòng)歷史前進(jìn)。

［1］鄧小平.在全體人民中樹立法制觀念［M］.鄧小平文選（第三卷）.北京：人民出版社，1993：164.