柔性執(zhí)法在海事管理工作中的應(yīng)用

溫州海事局 陳海山

一、引言

隨著中國“服務(wù)型政府”的廣泛推行和“以人為本”管理理念的逐步深入，柔性執(zhí)法已逐漸運用于行政管理諸多領(lǐng)域[1-5]，并在實踐中發(fā)揮了獨特的作用。近年來，交通運輸部提出了交通工作“三個服務(wù)”的理念，海事局提出了“四型海事”建設(shè)，海事管理部門在推進依法行政的過程中，逐步由“執(zhí)法型”執(zhí)法理念向“服務(wù)型”執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，不斷更新管理理念，創(chuàng)新管理方式，對柔性執(zhí)法方式進行實踐和探索，但如何系統(tǒng)地把柔性執(zhí)法理念、制度引入海事管理部門需要進一步深入地研究。

二、柔性執(zhí)法的概念及理念

在中國，柔性執(zhí)法不是法律概念，沒有官方的正式定義，而只是一個學理上的概念，是隨著依法治國逐步推進并發(fā)展到一定時期才產(chǎn)生的。2010年,上海市出臺了兩個規(guī)范行政執(zhí)法的文件，其中明確提出了要著力推行柔性執(zhí)法，并給柔性執(zhí)法下了一個定義，柔性執(zhí)法是一種“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法，適度減少執(zhí)法的強制力、擴大教育量、縮小對立面，有助于實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。[6]也有學者提出，柔性執(zhí)法是指國家機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織利用非強制手段實施的行政行為，包括行政指導、行政和解、行政調(diào)解、行政獎勵等一系列非強制手段在內(nèi)的行政行為的總稱。[7]還有學者認為，柔性執(zhí)法是指國家機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織在執(zhí)法之前利用非強制手段所先行采取的行政措施。[8]不同的人對柔性執(zhí)法有不同的理解，需要在內(nèi)涵和外延兩個方面對柔性執(zhí)法進行描述。從內(nèi)涵上看，柔性執(zhí)法貫穿于行政管理和服務(wù)的全過程，以實現(xiàn)執(zhí)法效果與社會效果有機統(tǒng)一為目的，包括事前普法宣傳、事中依法處理和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)化，它是行政相對人更容易接受的人性化執(zhí)法方式的總稱。從外延上看，各類行政執(zhí)法主體在行政管理和服務(wù)中所采取的行政指導、勸導、引導等“理性、平和、文明、規(guī)范”的非權(quán)力化執(zhí)法方式均在柔性執(zhí)法的范疇之內(nèi)。從過程和效果上來看，柔性執(zhí)法克服了強制性執(zhí)法方式的單一性、僵化性和機械性，它強調(diào)在堅持嚴格執(zhí)法前提下進行教育勸導和監(jiān)管轉(zhuǎn)化，通過采用多種手段來積極引導行政相對人的思想和行為，以此減少執(zhí)法的強制力、擴大對相對人的教育量、縮小執(zhí)法者與相對人的對立面，進而減少甚至避免違法行為再次發(fā)生。柔性執(zhí)法具有以下幾個理念[9]。

攝影：Paul Hart

1.以人為本理念

柔性執(zhí)法中以人為本的理念要求，行政執(zhí)法不能只照搬法律法規(guī)的規(guī)定，不能片面強調(diào)“依法執(zhí)法”和法律上賦予的職能，而要以人為中心，以人為目的，尊重人、理解人、關(guān)心人。要關(guān)注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權(quán)利。

2.民主參與理念

柔性執(zhí)法中融入了較多的民主參與理念，參與的范圍既有相對人，也有社會群眾，還有其他相關(guān)部門。實踐表明，沒有其他單位的相互配合，單一執(zhí)法部門很難有效地管理和治理。只有行政主體、行政相對人、社會群眾等主體的相互協(xié)調(diào)、配合，才能實現(xiàn)良好的行政執(zhí)法效果。

3.為民服務(wù)理念

執(zhí)法部門除了剛性執(zhí)法，還需要為相對人提供人性化服務(wù)，為有困難的群眾提供解決問題的方法和途徑，讓他們把全部精力投入到生產(chǎn)經(jīng)營中去，創(chuàng)造出更多的財富。堅決摒棄以罰代管、以收費代服務(wù)的不正之風。

4.和諧理念

和諧作為一種基本價值觀或價值理念，體現(xiàn)人與人、人與自然的一種合理關(guān)系。只有執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧、執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧、執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責任的和諧、合法與合理的和諧、實體與程序的和諧、管理與服務(wù)的和諧，執(zhí)法效果才能達到最佳的狀態(tài)。

5.平等理念

從人格來看，執(zhí)法者與行政相對人之間應(yīng)該是平等的，沒有高低貴賤之分，他們之間應(yīng)相互尊重，執(zhí)法者不能隨意的向相對人發(fā)號施令，更不能隨意支配相對人的行為和單方面剝奪相對人的權(quán)利。

因此，海事柔性執(zhí)法應(yīng)以“以人為本，執(zhí)法為民”理念為基礎(chǔ)，以建立規(guī)范的自由裁量權(quán)制度為保障，事前對船舶相對人進行普法宣傳，事中對輕微違法行為教育勸導、對一般違法行為合理處罰、對嚴重違法行為嚴厲打擊，事后對違法行為人實施監(jiān)管轉(zhuǎn)化，進而實現(xiàn)“預防違法，減少違法，打擊違法”的法治目標。

三、海事行政管理引入柔性執(zhí)法的重要意義

柔性執(zhí)法代表著民主、協(xié)商與溝通的法治價值，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的平等、獨立、民主、責任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。[9]因此，海事管理部門引入柔性執(zhí)法具有重要的價值功能和實踐意義。

1.推行海事柔性執(zhí)法，符合構(gòu)建和諧社會的要求

2006年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，[10]并指出民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處是社會主義和諧社會的總體要求。在海事執(zhí)法中推行柔性執(zhí)法，構(gòu)建和諧的管理與被管理關(guān)系，符合構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。

2.推行海事柔性執(zhí)法，符合科學發(fā)展觀的要求

科學發(fā)展觀的核心是“以人為本”，在海事執(zhí)法中推行柔性執(zhí)法，強調(diào)理性、平和、文明、規(guī)范，體現(xiàn)以人為本、執(zhí)政為民的理念，符合科學發(fā)展觀的要求。

3.推行海事柔性執(zhí)法，符合四型海事建設(shè)的要求

建設(shè)服務(wù)型海事要求海事管理部門強化服務(wù)意識，優(yōu)化服務(wù)手段，提升船舶相對人的滿意度，在海事管理中推行柔性執(zhí)法，最大限度維護行政相對人的切身利益，有利于減少執(zhí)法矛盾沖突，提升群眾滿意率，維護海事良好形象，符合四型海事建設(shè)的要求。

4.推行海事柔性執(zhí)法，有效彌補立法的不足

以往剛性執(zhí)法簡單的一罰了之，不注重執(zhí)法的策略和藝術(shù)，非但沒有取得良好的執(zhí)法效果，反而容易激化一些社會矛盾，柔性執(zhí)法側(cè)重普法教育，整改規(guī)范，在執(zhí)法人員和船舶相對人之間建立相對和諧平等的關(guān)系，更多地關(guān)注船舶相對人的主動參與，非強制性大大增強，通過人性化的手段實現(xiàn)行政目的，使船舶相對人自愿服從，獲得更多的社會理想和支持，這樣可以緩解法無明文規(guī)定，在積極執(zhí)法中彌補立法不足。

5.推行海事柔性執(zhí)法，有利于提高執(zhí)法效率

在海事執(zhí)法中推行柔性執(zhí)法，從長遠效果來看，有利于減少作出剛性執(zhí)法行為的工作量，避免與船舶相對人之間的沖突，提高執(zhí)法效率，降低監(jiān)管成本，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟和社會效益。

四、柔性執(zhí)法在海事行政管理中的應(yīng)用

柔性執(zhí)法作為一種新型的執(zhí)法理念，需要具體的措施來支持和保障，需要系統(tǒng)化的制度來落實和推廣，海事管理部門可以嘗試推行以下執(zhí)法方式。

1.事前宣傳提示

該方式是指海事管理部門在行政執(zhí)法過程中，海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)相關(guān)證書即將過期、新的法律法規(guī)即將生效、惡劣天氣即將來臨等相關(guān)信息，通過溫馨提醒、告知等方式，引導船舶相對人了解法律法規(guī)及政策要求，掌握安全信息，避免不必要的錯誤和損失。事前宣傳提示可以以口頭宣傳提示、書面宣傳提示的方式進行，也可以通過公告欄、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、短信平臺、傳真、微博等方式發(fā)布提示信息，向船舶相對人告知海事管理部門各項管理工作要求。

攝影：Rising Damp

2.執(zhí)法全程說理

該方式是指海事管理部門在行政執(zhí)法過程中，為充分了解船舶相對人的意見和建議，海事執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查、調(diào)查取證、采取強制措施、處罰事先告知、組織聽證、行政處罰決定和行政處罰執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)，要向當事人“講清事理、講通情理、講透法理”，同時認真聽取他們的意見，增進雙方的理解、互信，減少矛盾和隔閡，使行政執(zhí)法到達公平公正和透明規(guī)范的法律效果與社會效果。

3.輕微問題告誡

該方式是指海事管理部門在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)船舶相對人的違法行為輕微并能及時糾正時，通過勸說、告誡、教育，引導使其認識到錯誤或事情的嚴重性，督促其立即整改落實，以符合法律法規(guī)的要求，同時執(zhí)法人員要正確理解并適用該制度，輕微問題告誡不等同于不調(diào)查，而是要求管理相對人自行糾正違法行為，為后續(xù)綜合治理和依法調(diào)查取證、屢次違法并給予行政處罰做好鋪墊。

4.突出問題約談

該方式是指船舶相對人在1年內(nèi)屢次出現(xiàn)違反相關(guān)法律法規(guī)的違法行為，并已被海事管理部門處于行政處罰，或違法行為造成嚴重后果或不良社會影響時，海事執(zhí)法人員通過書面約見船舶相對人進行座談，督促其整改，避免再次發(fā)生同樣的違法行為。

5.重大案件回訪

該方式是指海事管理部門對符合重大行政處罰備案條件的案件，或在社會具有普遍影響的案件，在作出行政處罰后，根據(jù)案件的實際情況，定期或不定期的進行回訪。通過回訪，了解被處罰人是否知曉海事管理相關(guān)法律、法規(guī)；是否認識到其行為的違法性；是否已經(jīng)依據(jù)處罰決定履行義務(wù)；是否已采取有效措施糾正違法行為。在回訪過程中，執(zhí)法人員聽取行政相對人的意見和建議，同時了解他們的整改情況和存在的實際困難。

五、海事管理部門引入柔性執(zhí)法可能產(chǎn)生的問題

1.對柔性執(zhí)法的認識不足

柔性執(zhí)法作為一種新的執(zhí)法理念，由于每個人的文化程度和理解能力不同，可能對柔性執(zhí)法的認識、判斷也不同。有的認為，只要在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)船舶違法，做到語氣緩和、態(tài)度端正，不與船舶相對人發(fā)生沖突和產(chǎn)生矛盾，堅持依法行政，不管被處罰船舶相對人和社會的影響和反應(yīng)。

2.影響執(zhí)法效率

在行政執(zhí)法過程中，柔性執(zhí)法具有雙向互動性的特征，強調(diào)雙方信息的溝通和反饋。相對于傳統(tǒng)剛性執(zhí)法模式的自上而下扁平化的管理，柔性執(zhí)法包含有自上而下到自下而上再到自上而下這樣一個反復協(xié)商的過程，也就是雙方代表利益的博弈過程，同時由于柔性執(zhí)法具有非強制性的特征，一旦船舶相對人對海事管理部門的執(zhí)法無法達成合意，容易造成拉鋸戰(zhàn)，較長的執(zhí)法過程意味著執(zhí)法機關(guān)需要耗費更多的時間和精力，從而影響了執(zhí)法的效率。

3.可能產(chǎn)生腐敗

由于柔性執(zhí)法沒有傳統(tǒng)剛性執(zhí)法方式的那種法律上的執(zhí)行力，在實施過程中，容易背離程序正當原則、權(quán)力監(jiān)督原則、公開公正原則等，使柔性執(zhí)法摻雜著人的主觀性，在自由裁量的合法外衣下，執(zhí)法人員可根據(jù)個人意志對相對人處以可高可低的處罰，甚至不作處罰；對船舶安全狀況可作關(guān)鍵性的缺陷描述，也可作無關(guān)緊要部位的缺陷描述；對未經(jīng)許可的違法施工船舶，可作一次口頭警告后立刻給予高額處罰，也可作兩三次口頭警告，給予對方充足的作業(yè)時間之后再給予較輕的行政處罰。這種彈性空間往往容易受人情世故的影響，從而滋生腐敗的土壤。

六、柔性執(zhí)法對海事管理部門的要求

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，深入推進海事隊伍建設(shè)

一是在思想認識方面。柔性執(zhí)法對海事管理部門全面履職具有重要的意義，如果海事執(zhí)法人員對柔性執(zhí)法的內(nèi)涵沒有正確的認識和理解，不利于海事柔性執(zhí)法的長期發(fā)展。因此，柔性執(zhí)法首先要從轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員認識和理念開始。要在海事系統(tǒng)上下加強對實施柔性執(zhí)法的宣傳，使全體海事人員充分認識柔性執(zhí)法的豐富內(nèi)涵和現(xiàn)實意義，統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變觀念、消除顧慮、形成共識，把“以人為本”的民主法治精神落實于具體的執(zhí)法中，理解、把握和運用好柔性執(zhí)法。牢固樹立執(zhí)法為民思想和法律面前人人平等的理念，公正、公平地對待所有船舶相對人，避免出現(xiàn)法律只保護有權(quán)人、有錢人和本地人的現(xiàn)象。

二是在綜合素質(zhì)方面。海事執(zhí)法人員的素質(zhì)是柔性執(zhí)法的基本支撐和基礎(chǔ)推動力，柔性執(zhí)法不僅要求海事執(zhí)法人員具備過硬的業(yè)務(wù)技能，還需要海事執(zhí)法人員具有較強的服務(wù)意識和協(xié)調(diào)溝通能力，更對海事執(zhí)法人員的職業(yè)道德、廉政素養(yǎng)和作風提出了更高的要求。要加強對海事執(zhí)法人員依法行政、海事業(yè)務(wù)水平和語言藝術(shù)、行為策略、溝通技巧等運用柔性執(zhí)法手段能力的培養(yǎng)，真正做到能夠站在船舶相對人的角度，用樸實的語言與船舶相對人進行溝通和交流，積極主動地為其服務(wù)，正確處理糾紛，化解矛盾等，因此，海事管理部門應(yīng)加強開展職業(yè)道德教育、廉政和法治教育和培訓，樹立風險防范意識，提高海事人員執(zhí)法工作上的綜合素質(zhì)，以適應(yīng)海事執(zhí)法服務(wù)的需要。

2.完善相關(guān)立法，健全柔性執(zhí)法機制，提高執(zhí)行力

柔性執(zhí)法理念為海事管理部門在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的一些問題提供了方法途徑，以其靈活性、非強制性適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求，然而這并不代表它不需要受到法律的規(guī)制，還應(yīng)通過制定相關(guān)法律和制度來為柔性執(zhí)法的實施提供保障。

一是規(guī)范自由裁量權(quán)制度。進一步細化柔性執(zhí)法在海事執(zhí)法工作中的適用范圍和處理標準，明確違法情節(jié)界定，不斷減少人為因素干擾。

二是健全監(jiān)督機制。對內(nèi)，應(yīng)發(fā)揮海事督察部門的職能作用，完善行風測評、明察暗訪、聘請社會監(jiān)督員等活動和方式，構(gòu)建評估標準，以船舶相對人的滿意程度和反饋情況為重點的績效評估制度，以增進對話與信任，確保角色、目標和期望的清晰性。對外，應(yīng)加強信息公開，放開執(zhí)法程序、自由裁量依據(jù)、事故調(diào)查過程和依據(jù)的各類信息，接受公眾監(jiān)督和反饋。

七、結(jié)語

海事管理部門引入柔性執(zhí)法理念，豐富了剛性執(zhí)法的內(nèi)容，也拓展了社會管理的手段，也將推動海事管理工作上一個更高的層次和水平，實現(xiàn)海事管理從“執(zhí)法型”海事向“服務(wù)型”的海事轉(zhuǎn)變，但作為一種執(zhí)法理念，柔性執(zhí)法在推行過程中，可能會產(chǎn)生各種問題，需要在實踐中不斷探索和總結(jié)。

[1]http://www.eastobacco.com/pub/web/tjlm/jylc/201310/t20131010_308575.html.

[2]http://blog.sina.com.cn/s/blog_4530f02101016vfb.html.

[3]http://topic.yingjiesheng.com/guanlixue/guanli/052A455142012.html.

[4]李秀元.青浦區(qū)水務(wù)行政執(zhí)法支隊水務(wù)柔性化執(zhí)法問題初探[J]水利發(fā)展研究，2012（1）：62-66.

[5]俞蓮英，祝昌鴻.論公安機關(guān)柔性執(zhí)法[J]經(jīng)濟研究導刊，2011（10）：235-237.

[6]http://baike.baidu.com/link?url=C-12qeEO2i2nZ8g3KiPHw834XWDOfN Js7xJPZm16uejYuO6LHR_Y35QnMCaPeH88MAVXM7ijnFlaFAX6-pO5Cq.

[7]黎慈.柔性執(zhí)法---和諧行政的有效保障[J].行政與法,2007(4):5-6.

[8]王飛.構(gòu)建和諧社會條件下落實柔性執(zhí)法理念的思考[J].知識經(jīng)濟,2011(1):2-3.

[9]王春業(yè).論柔性執(zhí)法[J].中共中央黨校學報,2007（5）：50-55.

[10]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.