環(huán)境民事公益訴訟的三個潛在問題及其解決方法

董雪烈+龔揚帆

摘要：指出了《民事訴訟法》與《環(huán)境保護法》的修改建立起了我國的環(huán)境民事公益訴訟制度，對于促進公眾參與環(huán)境保護具有重大意義。但是我國環(huán)境民事公益訴訟制度仍然缺乏具體的程序規(guī)則，在公益訴訟與私益訴訟關(guān)系的協(xié)調(diào)問題、社會公益與排污者私益的沖突問題以及一事不再理原則的適用問題上還需要立法進一步加以解決。以案例假設(shè)的分析方式對這三個問題進行了分析，并提出了相應(yīng)的解決建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；程序規(guī)則；一事不再理

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）10019403

1我國環(huán)境民事公益訴訟立法現(xiàn)狀及評價

2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，新修改的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l款標志著公益訴訟制度在我國成文法中的建立。2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂通過新《環(huán)境保護法》，該法第五十八條進一步細化了《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，主要解決三個問題：第一是確定對提起公益訴訟社會組織的條件；第二是明確法院應(yīng)依法受理合法提起的公益訴訟，保障社會組織的訴權(quán)；第三是明確社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

《侵權(quán)責任法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》等法律的修改過程中，建立環(huán)境公益訴訟制度是許多學者的強烈期待，而《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》兩部法律最終明確建立該項制度，是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的一項重大進步，也使得我國學者不必再在相關(guān)法律的只言片語中為公益訴訟勉強尋找法律依據(jù)[1]。然而，不少學者均指出，我國目前的環(huán)境公益訴訟制度還存在許多有待完善之處，包括：符合法定條件的環(huán)保社會組織數(shù)量偏少；未明確環(huán)境行政公益訴訟的法律地位；《民事訴訟法》第五十五條中“法律規(guī)定的機關(guān)”尚未明確；缺乏程序規(guī)則等[2]。

誠如學者所言，《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》中的新規(guī)定并不能為我國公益訴訟制度的立法畫上句號，有關(guān)問題仍然亟待以專門立法或者司法解釋的形式加以明確，而理論上關(guān)于公益訴訟的探討亦不能停止腳步。本文擬采用案例假設(shè)的分析方式，預(yù)測我國今后公益訴訟中可能出現(xiàn)的三個問題，并對其進行分析以提出應(yīng)對方法。由于兩部法律中均未明確賦予環(huán)境行政公益訴訟的合法地位，因此本文將研究對象界定為環(huán)境民事公益訴訟。

2問題之一：公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系

問題 2.1假設(shè)案例

甲企業(yè)位于某河流的上游，其生產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的污染物流入河流，造成河流水質(zhì)下降、自然動植物死亡，并對河流下游20戶漁民造成了養(yǎng)殖收入的損失。乙為符合新《環(huán)境保護法》條件的環(huán)保社會組織，準備起訴甲企業(yè)以保護社會公共利益。20戶漁民亦有意起訴甲企業(yè)，要求其賠償經(jīng)濟損失，則20戶漁民與乙環(huán)保組織之間是否可以同時起訴？是否存在起訴的優(yōu)先順序？若可以同時起訴，法院應(yīng)否合并審理？

2.2案例分析

上述案例中，20戶漁民的起訴權(quán)來自于其與本案的直接利害關(guān)系：甲企業(yè)的排污造成了漁民的損失，使二者之間產(chǎn)生了侵權(quán)之債的法律關(guān)系。漁民所提起的訴訟，是為了自己的利益而提起，顯然屬于傳統(tǒng)的私益訴訟，雖然其起訴如果獲勝能夠客觀上幫助該條河流環(huán)境的改善，但這也僅屬于私益訴訟的附帶后果，不影響其私益訴訟的屬性。乙組織則不會直接受到甲企業(yè)的污染影響，其起訴純粹為了保持該河流環(huán)境質(zhì)量的公共利益，因此屬于公益訴訟。

那么，同一個企業(yè)的同一個排污行為，能否同時對其提起私益訴訟和公益訴訟呢？這首先就要界定公益與私益的概念。我國理論界對于公益有著不同的解釋：有學者認為，公益即公共利益，包括國家利益、社會公共利益、特定群體的公共利益[3]；有學者認為，公共利益是指社會公共利益，不包含國家利益，而包括一般安全、個人生活、保護社會資源的利益[4]。本文則認為，如果從正面界定何為“公益”存在著理論上的困難，不妨先從反面界定何為“損害公益”：所謂損害公益，是一種潛在的對不特定私益的損害。其含義是：損害公益是對私益的潛在損害，這種潛在損害表現(xiàn)為一種損害私益的可能性。在環(huán)境污染案件中，污染者的排污行為首先是損害公益的，它創(chuàng)造了一種損害私益的可能，而當污染物經(jīng)由環(huán)境介質(zhì)，具體地影響到某一個體時，這種潛在的可能就轉(zhuǎn)變成對私益的損害。而在私益的損害已經(jīng)產(chǎn)生之時，對公益的損害并沒有消失，也就是說依然存在著損害下一個私益的可能。而且，這種損害私益的可能性應(yīng)當針對于不特定的個體，如果僅對某一特定個體產(chǎn)生了損害私益的可能，那么則不能將其視為損害公益。由此可見，在甲企業(yè)排污之際，它首先損害的是公益，即造成了一種損害私益的可能性：任意個體只要進入其污染范圍都有可能受到損害。之后，這種可能性在漁民身上得到實現(xiàn)，造成了其私益的損失。此時，甲企業(yè)既損害了私益，其對公益的損失也依然存在。因此，漁民為保護私益而起訴，乙環(huán)保組織為保護公益而起訴，其訴訟的目的和效果都有不同：漁民的目的是為了彌補自己的私益所遭受的損失，而乙環(huán)保組織的目的則是為了避免下一個潛在的個體遭受私益的損失。因此，漁民與乙環(huán)保組織都應(yīng)具有起訴的資格，二者可同時提起訴訟，不應(yīng)有優(yōu)先順序的限制。

漁民和乙環(huán)保組織提起的訴訟，其訴訟標的也是不同的。所謂訴訟標的，是指當事人之間發(fā)生爭議，請求法院作出裁判的法律關(guān)系。漁民和甲企業(yè)之間的訴訟標的，是甲企業(yè)污染致?lián)p產(chǎn)生的二者之間的侵權(quán)之債法律關(guān)系；乙環(huán)保組織和甲企業(yè)之間的訴訟標的則更為復(fù)雜，是甲企業(yè)與社會公共產(chǎn)生的侵權(quán)關(guān)系，而乙只是根據(jù)法律授權(quán)成為社會公共的代表。以上對甲乙之間訴訟標的的論述可能不夠準確，但有一點是明白無疑的：甲和漁民、甲和乙之間的訴訟標的不是共同的，但是可將其視為同一種類。由此，可將兩個訴訟作為普通共同訴訟對待：根據(jù)《民事訴訟法》第五十二條，法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，作為共同訴訟。endprint

3問題之二：社會公益與排污者私益之間

的沖突問題 3.1假設(shè)案例

甲企業(yè)為一家化工企業(yè)，其依法進行了環(huán)境影響評價，并且得到了環(huán)保部門的審批。甲企業(yè)的生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生一定的大氣污染物，其均按照環(huán)保部門的要求進行了排污申報登記，繳納了排污費，并符合污染物排放標準。甲企業(yè)的排污行為完全符合我國環(huán)境保護法律的要求，為了避免對公眾造成污染，該企業(yè)特意選址在城市郊區(qū)。乙為該企業(yè)附近的一居民，由于吸入甲企業(yè)排放的大氣污染物，罹患肺部疾病，遂向法院起訴甲企業(yè)。丙為一環(huán)保社會組織，因其認為甲企業(yè)的排污行為損害當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，亦向法院起訴甲企業(yè)，要求甲企業(yè)停止排污行為。問，甲企業(yè)是否應(yīng)當承擔對乙的侵權(quán)責任？丙環(huán)保組織的訴訟請求是否應(yīng)得到支持？

3.2案例分析

在上一案例中，甲的排污行為在公法上是合法的，但是其客觀上造成了乙私益的減損，同時也因為降低當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量而損害了公益。那么，甲能否憑借公法上的合法性免除對乙的侵權(quán)責任，又能否因公法上的合法性免除因損害公益所應(yīng)承擔的責任呢？

3.2.1公法合法性與私益侵權(quán)責任的關(guān)系

對于第一個問題，我國法律上有明確規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第一百二十四條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任?！庇纱藯l來看，污染環(huán)境承擔民事責任的一個前提是“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定”，也就是說污染者合法排污即可免除民事責任。但是，《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中則確立了環(huán)境污染侵權(quán)責任的無過錯責任原則，例如1989年施行的《環(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，污染者承擔的是無過錯責任，其排污行為是否合法在所不問。根據(jù)后法優(yōu)先于前法，特別法優(yōu)先于一般法的法律適用原則，應(yīng)適用《環(huán)境保護法》等環(huán)境法律的規(guī)定，適用無過錯責任原則，即排污者公法上的合法性，并不能免除其侵害私益的法律責任，此觀點亦為我國大部分環(huán)境法學者所認同[5]。

3.2.2公法合法性與公益侵權(quán)責任的關(guān)系

既然公法上的合法性不能免除排污者損害私益的侵權(quán)責任，那么這種合法性能否免除排污者損害公益的侵權(quán)責任呢？筆者認為，在公益訴訟中，排污者排污行為公法上的合法性能夠免除其損害公益的侵權(quán)責任。亦即，在公益訴訟中，應(yīng)當適用過錯責任原則，只有當被告（排污者）存在過錯（公法上違法）時，其才應(yīng)承擔損害公益的侵權(quán)責任。同樣的排污行為，在私益訴訟中適用無過錯責任原則，在公益訴訟中適用過錯責任原則，其原因何在？主要有以下三點考慮。

第一，在《環(huán)境保護法》中，對于適用無過錯責任原則的主體是“直接受到損害的單位或者個人”；在《大氣污染防治法》中，適用無過錯責任原則的主體則表述為“直接遭受損失的單位或者個人”；在《水污染防治法》中，適用無過錯責任原則的主體則是“因水污染受到損害的當事人”。而環(huán)保社會組織依法提起公益訴訟，并不屬于上述直接受到損害的單位或者個人，因此公益訴訟中并不當然地適用這幾部法律中關(guān)于無過錯責任原則的規(guī)定。

第二，當一個排污者完全依照環(huán)境保護法律的要求進行排污時，如依法履行環(huán)境影響評價、排污申報登記、繳納排污費，并且按照污染物排放標準和總量控制指標排放污染物等，其對于合法排污所擁有的利益亦應(yīng)被法律所保護。本文將排污者進行合法的排污并相應(yīng)獲得的一定權(quán)利和利益統(tǒng)稱為“排污權(quán)益”，而這種排污權(quán)益是排污者根據(jù)公法（此處為環(huán)境法、環(huán)境保護標準等）而獲得，同樣受到法律的保護。當這種排污權(quán)益與被污染者的私益（如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)）發(fā)生沖突時，法律通過適用無過錯責任原則選擇保護被污染者的私益，這是因為：被污染者并無從排污者的排污行為中獲得任何收益，卻遭受了污染造成的損失，而且被污染者沒有任何法定義務(wù)需要忍受這一損失。因此，只要污染者確實存在排污行為并且由此損害他人私益，其就應(yīng)該承擔侵權(quán)責任，而不問其主觀過錯。但是，公益訴訟中的原告是以救濟公益為由提起訴訟的，此時排污者的排污行為侵害的是公益，兩種發(fā)生沖突的權(quán)利是社會公眾的公益與排污者的排污權(quán)益。在這一沖突中，公益并不當然地具有被法律保護的優(yōu)先性，這是因為排污者已經(jīng)合法地遵守了公法的要求，對于社會公眾盡到了自己的義務(wù)。此時，如果要求排污者再對公益的損害承擔無過錯的責任，則太過苛刻。試想，一個企業(yè)已經(jīng)兢兢業(yè)業(yè)地滿足了公法對于其排污的一切限制，卻仍然要以侵害公益為名追究其無過錯的侵權(quán)責任，豈非徹底否定其排污的合法性？

第三，公益訴訟中排污者私益的保護，這一問題尚未為我國環(huán)境法學者所重視。只要對這一問題加以考量，就會發(fā)現(xiàn)排污者的私益是一個極其重要的問題。在公益訴訟中，原告以公益為名提起訴訟，這時候發(fā)生沖突的是公益與排污者的私益。相比于傳統(tǒng)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，排污者的排污權(quán)益可能看上去并不那么“可愛”，但不要忘記其仍然是一種私權(quán)。以公權(quán)為名追私權(quán)之責，并不可絕對地理所當然，因為保護私權(quán)恰恰是法治的精神所在。

4問題之三：“一事不再理”原則如何適用

的問題 4.1假設(shè)案例

甲企業(yè)位于某河流上游，其生產(chǎn)過程中向該河流排污，造成下游南北兩岸土壤污染、植被死亡。乙為該河南岸的一家環(huán)保社會組織，以甲污染該河南岸生態(tài)環(huán)境為由向法院提起訴訟，并獲得勝訴。丙為該河北岸的一家環(huán)保社會組織，見乙訴訟成功后亦向法院提起訴訟，要求甲承擔污染北岸的民事責任，問法院是否應(yīng)該立案？

4.2案例分析

“一事不再理”原則是民事訴訟中一條古老的原則，其起源可追溯至羅馬法“訴權(quán)消耗理論”，即一個訴權(quán)或者請求權(quán)有且只有一個訴訟系屬，訴訟系屬經(jīng)過一個完整的訟爭程序而消耗殆盡，因此一個請求權(quán)的第二次訴訟會因為訴訟系屬的缺失而無法成立[6]?！耙皇虏辉倮怼痹瓌t的意義在于平衡法律的正義與效率，為避免同一社會關(guān)系陷入無休止的訴訟當中，無論其結(jié)果是否存在正義的瑕疵，都應(yīng)以終局裁判結(jié)束其不穩(wěn)定狀態(tài)。該原則在我國體現(xiàn)為《民事訴訟法》第一百二十四條第五款：“對判決、裁定、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審，但人民法院準許撤訴的裁定除外?！庇稍摋l可見，我國的一事不再理并非完全不再理，而是指不能再重新以一審案件立案，而對于符合再審條件的，則應(yīng)進入再審程序。對于如何認定一事，學界存在不同意見，一般涉及的認定標準包括：當事人、事實、主要爭議點、訴訟標的等。endprint

隨著公益訴訟制度在我國的建立，公益訴訟中如何適用一事不再理原則成為一個亟需回答的問題。例如，有學者建議用原告勝訴或者敗訴來作為判斷標準：“環(huán)境公益判決只有在勝訴的情形下才能拘束其他尚未起訴的訴訟實施權(quán)主體， 而敗訴的環(huán)境公益訴訟判決則不禁止其他主體針對同一公益性請求再次向人民法院提起訴訟?！盵7]然而這一標準難以在每一個環(huán)境公益訴訟中保障正義：例如在上述案例中，如果僅因為乙提起的公益訴訟已經(jīng)勝訴，就不允許丙就北岸的污染損害提起公益訴訟，則將使北岸的公益損害無從救濟；另外，即便是公益訴訟的原告敗訴，也不可能無限制地允許其他主體就同一事實、同一損害以同一原因反復(fù)起訴，這將給被告增加無休止的訟累。雖然上述標準有利于社會力量對排污者的監(jiān)督，但是其還應(yīng)再做進一步的細化與完善。

本文建議，在適用《民事訴訟法》第一百二十四條第五款時，可以有以下兩個例外。

第一，起訴的排污行為不同的，不適用一事不再理原則。例如乙就甲排放廢氣的行為起訴，之后又另行就甲排放廢水的行為起訴，則第二起訴訟亦應(yīng)立案作為一審案件加以審理。而排污行為的濃度變化（升高）、污染物種類變化（增加），亦應(yīng)作為不同的排污行為對待。如乙就甲排放廢氣的行為起訴但隨后敗訴，甲在其后排放的廢氣中又加入了一種新的有毒氣體（或者提高了其排放廢氣的濃度），則這一行為構(gòu)成了一個新的排污行為，乙可對其再提起一個訴訟。但如果甲減少了廢氣中有毒氣體的種類抑或降低了廢氣的濃度，則乙不可再提起訴訟。

第二，請求救濟的損害范圍不同的，不適用一事不再理原則。環(huán)境污染侵權(quán)的一大特點是其侵害范圍的廣泛性，一個污染源所造成的污染可能會覆蓋若干個鄉(xiāng)、縣、市甚至省，而提起公益訴訟的環(huán)保社會組織能力又是有限的，不可能苛責一個環(huán)保組織就污染者造成的所有損害提起訴訟。因此，對于請求救濟的損害范圍不同的，不適用一事不再理原則。例如本案中乙以南岸的損害提起訴訟后，丙可以就北岸的損害提起訴訟。但是，在適用這一規(guī)則時，應(yīng)當禁止同一主體就不同的損害范圍分別起訴，即乙以南岸的損害起訴后，不能再以北岸的損害起訴，其原因在于原告在起訴時對于自己權(quán)利的范圍應(yīng)有認識，其第一次起訴只選擇救濟部分權(quán)利，視為對另一部分權(quán)利訴權(quán)的放棄。

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