淺析新《環(huán)保法》第九條規(guī)定下的環(huán)境教育義務(wù)主體

摘要：指出了歷過(guò)4次審議，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》）經(jīng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)，將于2015年1月1日起施行。新《環(huán)保法》第九條詳細(xì)規(guī)定了在環(huán)境教育工作中的義務(wù)主體，相比以往的立法實(shí)踐有了新的突破。新《環(huán)保法》明確了政府的環(huán)境教育義務(wù)，并將承擔(dān)義務(wù)的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。教育行政部門(mén)和學(xué)校在環(huán)境教育中發(fā)揮著重要作用，此次修訂對(duì)以往的法律規(guī)定進(jìn)行了肯定和強(qiáng)化。新聞媒體在環(huán)境教育制度的建設(shè)中扮演著越來(lái)越重要的角色，重視和加強(qiáng)媒體的宣傳教育和輿論監(jiān)督作用勢(shì)在必行。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，新《環(huán)保法》的出臺(tái)將有助于我國(guó)環(huán)境教育制度更加全面健康地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新《環(huán)保法》；環(huán)境教育；義務(wù)主體；政府；教育行政部門(mén)；學(xué)校；新聞媒體

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2014）10019103

1引言

1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，環(huán)保工作開(kāi)始受到關(guān)注，環(huán)境教育逐漸展開(kāi)。1980年5月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組與有關(guān)部門(mén)共同制定了《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃》；1995年國(guó)家環(huán)保局制定了《中國(guó)環(huán)境保護(hù)21世紀(jì)議程》；1996年，國(guó)家環(huán)保局、中宣部、國(guó)家教委頒布了《全國(guó)環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱領(lǐng)》（1996-2010）。國(guó)家出臺(tái)的這一系列相關(guān)政策為我國(guó)環(huán)境教育工作的開(kāi)展提供了源源不斷的行動(dòng)指南。1989年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》制定完成，其中第五條對(duì)環(huán)境教育做出了指導(dǎo)性的規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)，提高保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)?！彪S后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》在基本法的統(tǒng)領(lǐng)下也都對(duì)環(huán)境教育進(jìn)行了原則性的規(guī)定。全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境教育制度建設(shè)，無(wú)論是環(huán)境政策還是相關(guān)法律，都主要是從原則性的角度進(jìn)行號(hào)召，對(duì)于由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)環(huán)境教育的義務(wù)、義務(wù)不履行后的責(zé)任誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單、如何開(kāi)展工作等諸如此類(lèi)的具體問(wèn)題鮮有明確規(guī)定。2012年1月1日，我國(guó)環(huán)境教育領(lǐng)域第一部地方性法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》（以下簡(jiǎn)稱《寧夏條例》）正式實(shí)施；2012年11月1日《天津市環(huán)境教育條例》（以下簡(jiǎn)稱《天津條例》）也開(kāi)始接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，全國(guó)各地在環(huán)境教育制度的構(gòu)建上進(jìn)行了很多立法探索，具體規(guī)定了環(huán)境教育各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行以及參與部門(mén)的職責(zé)，具有很大的進(jìn)步意義。但是，地方性法規(guī)在適用范圍上存在的天然局限性，使其無(wú)法填補(bǔ)我國(guó)環(huán)境教育制度立法上的缺失。對(duì)此，新修訂的《環(huán)保法》做出了重要的彌補(bǔ)：總則部分第九條規(guī)定了環(huán)境教育義務(wù)主體，明確了各級(jí)人民政府、教育行政部門(mén)、學(xué)校以及新聞媒體在環(huán)境教育中的角色，為我國(guó)環(huán)境教育立法指明了總體方向，一定程度上彌補(bǔ)了多年來(lái)環(huán)境教育制度在基本法上規(guī)定不明、指導(dǎo)性不強(qiáng)的缺陷，新《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境教育制度做出概括性、指導(dǎo)性的規(guī)定，為將來(lái)環(huán)境教育專(zhuān)門(mén)立法奠定了法律基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)境教育法制完善具有重大意義。

2環(huán)境教育義務(wù)主體2.1各級(jí)人民政府

2.1.1《環(huán)保法》修訂前地方性法規(guī)為各級(jí)人民政府所

設(shè)置的環(huán)境教育義務(wù)《寧夏條例》 [1]和《天津條例》[2]在國(guó)家環(huán)境教育職責(zé)的落實(shí)上都采取了自上而下的三級(jí)模式：縣級(jí)以上人民政府在環(huán)境教育工作中處于規(guī)劃統(tǒng)籌的地位，從總體上組織實(shí)施環(huán)境教育工作，并將環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障；環(huán)境教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組（環(huán)境教育委員會(huì)）負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作；環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境教育實(shí)施中的日常工作。除此之外，財(cái)政、教育、人力社保、司法行政、文化廣播影視等部門(mén)配合做好環(huán)境教育相關(guān)工作。

2.1.2新《環(huán)保法》中政府環(huán)境教育職責(zé)的變化

根據(jù)新《環(huán)保法》第九條第一款規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！眹?guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境教育工作中承擔(dān)的職責(zé)上有兩處變化。

（1）政府環(huán)境教育職責(zé)的承擔(dān)主體從縣級(jí)以上人民政府?dāng)U展到了“各級(jí)”人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育職責(zé)。近年來(lái)，農(nóng)村環(huán)境污染、生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境教育的進(jìn)展不容樂(lè)觀，村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)十分薄弱。新《環(huán)保法》中多款條文涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，第三十三條第二款中提及：“縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！鞭r(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化狀況與城市存在著較大差別，有針對(duì)性地組織開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境教育與宣傳工作十分必要[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境教育的政府職責(zé)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有針對(duì)性地開(kāi)展工作，將對(duì)農(nóng)村環(huán)境教育制度的建設(shè)產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。

（2） 各級(jí)人民政府在總體規(guī)劃部署環(huán)境教育工作以外，也承擔(dān)著宣傳和普及環(huán)境保護(hù)、鼓勵(lì)其他主體的職責(zé)。已經(jīng)出臺(tái)的環(huán)境教育地方性法規(guī)調(diào)整下形成的環(huán)境教育工作需要三個(gè)部門(mén)自上而下地配合運(yùn)轉(zhuǎn)，政府主要負(fù)責(zé)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體框架下規(guī)劃環(huán)境教育事項(xiàng)，具體的環(huán)境教育工作規(guī)劃由專(zhuān)門(mén)成立的環(huán)境教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組或環(huán)境教育委員會(huì)組織，而實(shí)際工作的落實(shí)則由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，這樣的設(shè)計(jì)層次分明、分工明確，但在運(yùn)行中不可避免地會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)冗雜、效率低下、相互扯皮的現(xiàn)象。新《環(huán)保法》將環(huán)境教育具體職責(zé)的承擔(dān)一定程度上升到政府層面，提高了環(huán)境教育工作的地位，加大了政府對(duì)環(huán)境教育的投入力度，便于協(xié)調(diào)財(cái)政、教育、文化等部門(mén)的工作，對(duì)我國(guó)的環(huán)境教育工作的開(kāi)展大有裨益。

2014年10月綠色科技第10期

陳康嘉：淺析新《環(huán)保法》第九條規(guī)定下的環(huán)境教育義務(wù)主體環(huán)境及保護(hù)

2.2教育行政部門(mén)和學(xué)校

2.2.1《環(huán)保法》修訂前地方性法規(guī)關(guān)于學(xué)校教育的endprint

規(guī)定 《寧夏條例》第三章專(zhuān)章規(guī)定了學(xué)校環(huán)境教育，內(nèi)容包括：幼兒園、中小學(xué)校到高等院校和中等專(zhuān)業(yè)技術(shù)學(xué)校環(huán)境教育的形式、目標(biāo)等；校長(zhǎng)作為學(xué)校負(fù)責(zé)人的責(zé)任，以及環(huán)境保護(hù)、教育、科技等主管部門(mén)、行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)等的義務(wù)，形成了較為完整的學(xué)校環(huán)境教育體系?！短旖驐l例》中首次規(guī)定了不同教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)安排的最低環(huán)境教育課時(shí)，具有強(qiáng)制性，對(duì)于學(xué)校環(huán)境教育起到了保障作用。此外，兩部地方性法規(guī)也都規(guī)定了教育行政部門(mén)的職責(zé)。

2.2.2新《環(huán)保法》中的學(xué)校教育

新《環(huán)保法》第九條第二款：“教育行政部門(mén)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。”

作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，對(duì)教育行政部門(mén)和學(xué)校在環(huán)境教育中職責(zé)的明確體現(xiàn)出學(xué)校在公民環(huán)境教育中的基礎(chǔ)性地位，肯定了近年來(lái)地方性法規(guī)對(duì)學(xué)校環(huán)境教育制度的構(gòu)建所作出的嘗試。環(huán)境教育的立法目的在于借助法律的規(guī)范性作用建立一種長(zhǎng)久有效的環(huán)境教育制度使人們轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，將自己作為生態(tài)環(huán)境中的一員，提高對(duì)環(huán)境政策、環(huán)境法制的理解和追求，有效地參與到環(huán)境法制的建設(shè)中，在有可能對(duì)環(huán)境造成影響的決策過(guò)程中，充分考慮自然環(huán)境的承載力，為創(chuàng)造更平等的、可持續(xù)的未來(lái)而努力[4]。在現(xiàn)代環(huán)境觀的價(jià)值要求下，生態(tài)圈的保護(hù)放在首位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第二位，人類(lèi)行動(dòng)必須有嚴(yán)格的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)。然而，這些基本思想還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未被人們普遍接受[5]。“我們的祖國(guó)地大物博，物產(chǎn)豐富。”“自然資源取之不盡，用之不竭?！薄白匀唤缦瘡U物的能力無(wú)限”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，大到治國(guó)之道、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)模式，小到日常生活習(xí)慣都深受其影響。想要從根源上調(diào)整日常習(xí)慣思維，喚醒人類(lèi)的生態(tài)倫理良知，學(xué)校教育起著舉足輕重的作用，將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育的內(nèi)容有助于學(xué)生獲取環(huán)境科學(xué)知識(shí)，養(yǎng)成環(huán)境保護(hù)意識(shí)。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，由于立法與實(shí)踐的欠缺，我國(guó)目前的環(huán)境教育還主要集中在學(xué)校教育上，因此規(guī)定教育行政部門(mén)和學(xué)校在環(huán)境教育的實(shí)施方面的義務(wù)十分必要，新《環(huán)保法》對(duì)教育行政部門(mén)和學(xué)校職責(zé)的規(guī)定，為學(xué)校環(huán)境教育制度的建設(shè)和實(shí)施提供了法律基礎(chǔ)。

2.3新聞媒體

2.3.1《環(huán)保法》修訂前新聞媒體在環(huán)境教育中的角色

作為學(xué)校教育的延續(xù)，社會(huì)教育是環(huán)境教育中重要的一環(huán)，對(duì)公民的環(huán)境意識(shí)起著固定和強(qiáng)化的作用。20世紀(jì)五六十年代，西方國(guó)家一些記者對(duì)公害事件真相的報(bào)導(dǎo)，拉開(kāi)了世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)的序幕。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)、歐洲、日本的各路媒體，以環(huán)境專(zhuān)題片、公益廣告等多種形式競(jìng)相參與環(huán)境報(bào)道，使得環(huán)保問(wèn)題引起了全世界人民的普遍關(guān)注。根據(jù)美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)（CNN）的一項(xiàng)調(diào)查顯示，美國(guó)公民的環(huán)境意識(shí)70%來(lái)自于電視。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)環(huán)保電視節(jié)目逐漸興起，2001年，由中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)和北京大學(xué)中國(guó)國(guó)情研究中心共同完成的“中國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查”結(jié)果顯示：公眾接受環(huán)保信息的渠道79%來(lái)源于廣播電視[6]?！秾幭臈l例》和《天津條例》都十分重視新聞媒體在環(huán)境教育中的媒介作用，不僅規(guī)定了文化、新聞出版、廣播電視等主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好環(huán)境教育社會(huì)宣傳和環(huán)境文化知識(shí)的普及、推廣工作，而且具體規(guī)定了廣播電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體在環(huán)境教育中應(yīng)當(dāng)采取的方式包括：開(kāi)設(shè)經(jīng)常性環(huán)境教育欄目、節(jié)目；開(kāi)展公益性環(huán)境教育宣傳活動(dòng)等。此外，《天津條例》在設(shè)計(jì)環(huán)境教育的方式途徑時(shí)提出通過(guò)大眾傳播媒介開(kāi)展環(huán)境教育公益宣傳，明確了新聞媒體在環(huán)境教育制度中的地位。

2.3.2新《環(huán)保法》對(duì)新聞媒體義務(wù)的擴(kuò)展——輿論監(jiān)

督環(huán)境違法行為新《環(huán)保法》在環(huán)境教育工作中對(duì)新聞媒體作用的重視十分值得肯定，第九條第三款：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！碑?dāng)今社會(huì)，新聞媒體，尤其是自媒體的廣泛運(yùn)用，已經(jīng)成為了人們獲取知識(shí)，了解世界的主要渠道。新《環(huán)保法》在充分肯定新聞媒體在宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)作用的基礎(chǔ)之上，為新聞媒體增加了對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督的義務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新聞媒體已成為一股不可忽視的社會(huì)力量，在對(duì)社會(huì)違法事件的披露中所扮演的角色越來(lái)越重要?！懊襟w監(jiān)督，由于其自身所特有的開(kāi)放性與廣泛性，為我國(guó)的監(jiān)督體系注入了新的活力，在促進(jìn)公平公正、遏制腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。[7]”近年來(lái)，“微博反腐”、違法披露已經(jīng)成為了普通公民參與公權(quán)力監(jiān)督的新平臺(tái)。對(duì)于環(huán)境違法行為的監(jiān)督管理一直以來(lái)都是環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)，但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境利益相沖突的情況下，行政執(zhí)法部門(mén)出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、縱容包庇現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，給生態(tài)環(huán)境和公民人身財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的損害難以彌補(bǔ)，公眾對(duì)政府出現(xiàn)信任危機(jī)，在環(huán)境問(wèn)題上公眾與政府的矛盾一觸即發(fā)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)中立者，運(yùn)用傳播資源，及時(shí)反映事件真實(shí)面貌，傳達(dá)公眾聲音，利用社會(huì)輿論形成的監(jiān)督力量，及時(shí)揭露環(huán)境違法行為，遏制損害的持續(xù)加深。新聞媒體在環(huán)境報(bào)道中，向公民傳達(dá)環(huán)境保護(hù)工作，宣傳環(huán)境保護(hù)法律，組織群眾參與環(huán)境監(jiān)督，環(huán)境教育的目的由此達(dá)成。

完善的法制是實(shí)踐的先導(dǎo)，新《環(huán)保法》在環(huán)境教育法制的構(gòu)建上做出了良好的示范作用。環(huán)境教育的有效開(kāi)展需要環(huán)保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、教育部門(mén)、新聞媒體等相關(guān)單位的相互配合，只有將具體職責(zé)落實(shí)到確定主體身上，明示違反義務(wù)的后果，法律的規(guī)范作用和警示作用才能得以發(fā)揮，環(huán)境教育工作才能取得實(shí)效。在新《環(huán)保法》的指導(dǎo)下，整合各方資源、落實(shí)資金支持、優(yōu)化教育內(nèi)容、完善責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)立法和地方立法的著力點(diǎn)。

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