環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的實(shí)例探討

摘要：以北京和廣州垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、廈門和昆明等地的PX項(xiàng)目、江西的核電項(xiàng)目和北京西二旗餐廚垃圾相對(duì)集中資源化處理站項(xiàng)目等建設(shè)項(xiàng)目為實(shí)例，通過(guò)分析公眾、政府和建設(shè)單位的行為策略表現(xiàn)，解讀建設(shè)項(xiàng)目公眾參與過(guò)程中三方關(guān)系，客觀分析了現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與制度及公眾自身存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議與對(duì)策。充分體現(xiàn)出公眾參與制度在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中起到的重要作用，為公眾參與制度的完善提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；鄰避

中圖分類號(hào)：X823文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2014）10018803

1引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口的急劇膨脹，人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響日益突出。為解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，許多國(guó)家的環(huán)境法律和國(guó)際法律文件都將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為預(yù)防性環(huán)境政策予以確立[1，2]。公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一項(xiàng)重要組成部分，它是從建設(shè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)、自然環(huán)境產(chǎn)生影響的角度，從可能受到影響的公眾或社會(huì)團(tuán)體的利益出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)方案、建設(shè)期間對(duì)社會(huì)和自然環(huán)境產(chǎn)生的影響以及項(xiàng)目建成后對(duì)社會(huì)、自然環(huán)境產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)，廣泛征求公眾的意見(jiàn)，進(jìn)而作為進(jìn)一步評(píng)價(jià)項(xiàng)目可行性的重要依據(jù)之一，并將公眾以及他們對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目的意見(jiàn)、要求引入決策和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[3]。

我國(guó)公眾參與法制化進(jìn)程始于2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！?006年3月18日國(guó)家環(huán)保總局頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，進(jìn)一步明確了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的地位，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的重要性提高到一個(gè)新的高度，為我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的順利實(shí)施提供重要保障。

然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾環(huán)保素質(zhì)的提高，人們對(duì)環(huán)境民主、環(huán)境公平與正義的訴求日益強(qiáng)烈，因建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件也越來(lái)越多見(jiàn)[4，5]。近年來(lái)，從火電核電項(xiàng)目、垃圾填埋焚燒項(xiàng)目等敏感項(xiàng)目到餐飲項(xiàng)目、制造項(xiàng)目等一般項(xiàng)目的建設(shè)，都存在著一定的公眾環(huán)境抗?fàn)?，在這些環(huán)境糾紛中公眾、政府和建設(shè)單位之間圍繞著自己的環(huán)境收益進(jìn)行策略式博弈，他們作為不同平等對(duì)局中的決策者和對(duì)抗者采取不同策略實(shí)現(xiàn)各自的環(huán)境目的[6]。

本文旨在通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與案例，來(lái)分析公眾、政府和建設(shè)單位在項(xiàng)目決策和實(shí)施過(guò)程中的行為表現(xiàn)，解讀三方之間的關(guān)系，闡述現(xiàn)階段公眾自身問(wèn)題和公眾參與制度的不足并提出建議，為公眾參與制度的完善提供參考依據(jù)。

2公眾事件案例及分析

案例一近年來(lái)，全國(guó)各地相繼發(fā)生多起反焚燒事件。北京市政府“十一五”規(guī)劃中的4個(gè)焚燒項(xiàng)目遭到抵制，六里屯萬(wàn)人上書(shū)環(huán)保總局、阿蘇衛(wèi)居民的“九四事件”，使得焚燒項(xiàng)目一推再推。

2009年廣州市番禺區(qū)因規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠而遭到周圍居民的強(qiáng)烈反對(duì)，公眾采取集體簽名、上訪、圍堵市政府大院等手段來(lái)進(jìn)行抵制。最后政府做出“環(huán)評(píng)不過(guò)關(guān)或者大多數(shù)市民反對(duì)，該項(xiàng)目不會(huì)動(dòng)工”的回應(yīng)。

案例二2007年，媒體披露廈門PX項(xiàng)目之后，民眾反應(yīng)強(qiáng)烈，市民為維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益集體到市政府“散步”，提出“停建PX、保市民健康、保廈門環(huán)境”等口號(hào)。最終，在政府協(xié)調(diào)下建設(shè)單位將項(xiàng)目遷往漳州市。

2013年云南昆明市民聚集抗議即將在昆明安寧新建的PX煉油項(xiàng)目。在面對(duì)公眾公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告的要求時(shí)，有關(guān)部門以報(bào)告涉密為由拒絕公開(kāi)，繼而引發(fā)一系列群體事件。

案例三2011年，安徽省望江縣政府應(yīng)百姓的環(huán)境安全訴求，對(duì)江西省彭澤核電項(xiàng)目前期環(huán)評(píng)民意調(diào)查存在造假現(xiàn)象提出質(zhì)疑，并將《關(guān)于請(qǐng)求停止江西彭澤核電廠項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)告》發(fā)往上級(jí)部門，要求對(duì)核電廠環(huán)評(píng)造假應(yīng)該實(shí)施一票否決。

2011年北京海淀區(qū)西二旗的居民自發(fā)組織，抗議西二旗餐廚垃圾相對(duì)集中資源化處理站項(xiàng)目的建設(shè)。之后民眾采取正規(guī)流程走訪政府部門，要求公參程序公正，并對(duì)項(xiàng)目舉行聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)，積極尋求環(huán)境非政府組織的幫助。最終政府要求建設(shè)單位重新選址規(guī)劃此項(xiàng)目。

上述案例反映出建設(shè)項(xiàng)目中公眾、政府和建設(shè)單位間的關(guān)系，三方在建設(shè)項(xiàng)目的決策和實(shí)施過(guò)程中采取不同的環(huán)境對(duì)抗策略，達(dá)到各自最優(yōu)的環(huán)境收益。而且隨著公眾環(huán)保意識(shí)和素質(zhì)的提高，環(huán)境抗?fàn)幍氖侄我矎臒o(wú)組織的集會(huì)、抗議到按正規(guī)程序進(jìn)行的信訪、訴訟，公眾參與越來(lái)越合理合法化，也越來(lái)越有成效。

（1）公眾作為公眾參與的核心，他們抗?fàn)幍哪康氖潜Ｗo(hù)自己，免受環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的侵害。公眾采取環(huán)境信訪、自己救濟(jì)、求助于環(huán)境非政府組織、傳統(tǒng)訴訟等手段來(lái)達(dá)到自己的目的，最優(yōu)的結(jié)果就是讓項(xiàng)目暫停建設(shè)、遷移建設(shè)或者永不建設(shè)。

（2）政府在公眾參與中的主要職能是維護(hù)社會(huì)和諧，防止群體事件的發(fā)生。當(dāng)有公眾表達(dá)自己對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不滿而采取行動(dòng)時(shí)，政府通過(guò)宣傳、教育等手段來(lái)平息事件，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)，就只能要求建設(shè)單位停止或者異地建設(shè)。政府的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）建設(shè)單位的目的是在環(huán)境和利益最大化中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。如果出現(xiàn)公眾問(wèn)題，可以向政府求助，配合政府向公眾解釋或宣傳，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)，就只能損失自身部分經(jīng)濟(jì)利益來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境收益。

由于環(huán)境資源的公益性和非獨(dú)占性特點(diǎn)，合理的公眾參與不但體現(xiàn)了公眾對(duì)與他們的利益直接相關(guān)問(wèn)題的公共決策過(guò)程的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)其自身的權(quán)利與義務(wù)，而且還能夠提供重要的基本經(jīng)驗(yàn)信息和實(shí)踐中有效的、可接受的相關(guān)方案。在公眾參與中，公眾、政府和建設(shè)單位共同保護(hù)環(huán)境是一種最持續(xù)的三位一體模式[7]，它能增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)和建立公眾信任，避免資源配置中的沖突與對(duì)抗。以上三方展現(xiàn)出的環(huán)境目的和手段同時(shí)也揭示出我國(guó)現(xiàn)階段公眾自身和公眾參與制度存在的不足。endprint

3公眾自身因素分析及建議

3.1對(duì)公眾自身的分析

通過(guò)以上案例分析，揭示了在公眾參與過(guò)程中公眾自身存在著從眾心理、焦慮心理、鄰避心理以及相關(guān)環(huán)保知識(shí)的貧乏。

（1）垃圾焚燒項(xiàng)目和PX項(xiàng)目中，公眾進(jìn)行集體簽名、上訪、“散步”等手段都是從眾心理的一種體現(xiàn)。

（2）居民在對(duì)項(xiàng)目環(huán)保措施或者項(xiàng)目清潔生產(chǎn)能力的不了解或者了解不充分的情況下，對(duì)權(quán)威和政府產(chǎn)生了不信任，同時(shí)也具備心理學(xué)上的環(huán)境焦慮反應(yīng)。

（3）鄰避（Not In My Backyard）是一種心理意識(shí)，也可能變成一種行為，被稱為“鄰避運(yùn)動(dòng)”，鄰避心理表現(xiàn)出來(lái)的公眾態(tài)度就是：贊成和支持前述項(xiàng)目的建設(shè)，但不能建到“我家后院”，不要建設(shè)到我居住的環(huán)境中來(lái)。

（4）目前中國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)和知識(shí)水平總體較低，公眾的環(huán)保知識(shí)存在很大的局限性和片面性，給重大項(xiàng)目的投資決策、建設(shè)營(yíng)運(yùn)、管理評(píng)估等工作帶來(lái)了巨大的壓力[8]。

3.2建議

鑒于公眾自身因素的分析，筆者認(rèn)為如果想要改善上述情況，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育、提高政府公信力和透明度、確保環(huán)境非政府組織的作用、正確引導(dǎo)媒體輿論導(dǎo)向等措施。

意識(shí)、知識(shí)、共識(shí)興環(huán)保，環(huán)保最重要的是人，沒(méi)有什么捷徑，改變?nèi)说乃枷胄袨槭歉纳骗h(huán)境最快也最難的工作，所以當(dāng)前工作應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

（1）盡快把民眾教育起來(lái)，人民同時(shí)也是環(huán)境的破壞者。當(dāng)人民有自覺(jué)性和共識(shí)的時(shí)候，環(huán)保就很好做，要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家，制定一整套完整的環(huán)保教育體系[9]。

（2）強(qiáng)化政府和企業(yè)的公信力和透明度，勇于公開(kāi)信息和承認(rèn)自身的問(wèn)題，及時(shí)做出補(bǔ)償，保證政府、公眾與建設(shè)單位之間有足夠的溝通交流。

（3）環(huán)境非政府組織要發(fā)揮自身的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)和公益性優(yōu)勢(shì)，起到政府、建設(shè)單位和公眾間溝通橋梁的作用、為民眾提供技術(shù)信息支持的作用、教育宣傳的作用、增強(qiáng)公眾影響力的作用和后續(xù)監(jiān)督作用[10]。

（4）媒體和輿論的作用也非常重要，必須尊重事實(shí)，客觀全面地報(bào)導(dǎo)真相，正確引導(dǎo)公眾。

2014年10月綠色科技第10期

趙揚(yáng)輝：環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的實(shí)例探討環(huán)境及保護(hù)

4我國(guó)公眾參與制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

前人的研究表明，我國(guó)公眾參與存在制度體系不完善、方式選擇不合理、程序不健全、過(guò)程不透明、公眾參與意見(jiàn)效力有限、公眾參與意識(shí)薄弱、環(huán)境非政府組織作用不明顯、缺乏后續(xù)監(jiān)督和賠償制度等問(wèn)題[11～14]。

現(xiàn)階段我國(guó)制定了許多和公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)性規(guī)范，新的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》側(cè)重于確立國(guó)家環(huán)境保護(hù)的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，明確各級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)，確定環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)原則，強(qiáng)調(diào)了公眾參與、信息公開(kāi)、環(huán)境非政府部門的作用及公益訴求等涉及整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域的共性問(wèn)題。相關(guān)的技術(shù)性規(guī)范《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則—公眾參與》也是在廣泛地征求社會(huì)意見(jiàn)。

但是光有良好的法律、技術(shù)體系支撐和良好的公眾參與過(guò)程、結(jié)果還是不夠的，因?yàn)榄h(huán)評(píng)階段都是在最好的工況下進(jìn)行最嚴(yán)格的管理，所以達(dá)標(biāo)率比較高。實(shí)際上，在長(zhǎng)期運(yùn)行過(guò)程中，管理和監(jiān)督的缺失都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境事件的發(fā)生。因此，公眾參與是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，公眾應(yīng)該對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，并及時(shí)將情況報(bào)告給有關(guān)部門，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

綜上所述，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目中的公眾參與制度下階段的主要工作內(nèi)容應(yīng)該包括：完善公民環(huán)境權(quán)立法和人大代表與政協(xié)委員的監(jiān)督檢查制度；改進(jìn)工作參與的方式和程序；提高環(huán)境信息透明度；加強(qiáng)環(huán)境非政府組織參與環(huán)保的力度；完善環(huán)境公益訴訟制度；建立環(huán)境監(jiān)督和補(bǔ)償機(jī)制等措施[11～19]。

5結(jié)論

以往的公眾參與研究只關(guān)注到了制度本身存在的問(wèn)題，卻忽視了公眾自身的問(wèn)題，更沒(méi)有對(duì)公眾、政府和建設(shè)單位間存在的關(guān)系進(jìn)行解讀。本文對(duì)三方關(guān)系、公眾自身和公眾參與制度進(jìn)行了剖析，不僅對(duì)實(shí)際工作起到了指導(dǎo)作用，而且在處理環(huán)境群體事件方面也有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

公眾參與制度是公眾參與原則在環(huán)境管理具體領(lǐng)域的體現(xiàn)，公眾參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中來(lái)，是環(huán)境保護(hù)本身的要求，也是公民環(huán)境權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)方式。同時(shí)，公眾參與的意見(jiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施決策過(guò)程具有重大的影響，它是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的巨大動(dòng)力，其參與的廣度與深度在很大程度上決定著環(huán)境保護(hù)的水平和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。

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