擴(kuò)大北京市級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的思考

桑錦龍

理順中央與地方教育管理權(quán)限和職責(zé)范圍，是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出要“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。立足北京實(shí)際，學(xué)習(xí)和落實(shí)好“擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)”戰(zhàn)略部署精神，對(duì)于首都深化教育綜合改革，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化具有重要意義。

擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的內(nèi)涵和重要意義

省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)主要是指在我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃下，省、自治區(qū)、直轄市政府在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，立足本地區(qū)實(shí)際，全面貫徹黨的教育方針和國(guó)家教育法律和政策，自主確定教育改革和發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃和重點(diǎn)工作，切實(shí)履行促進(jìn)教育發(fā)展、不斷滿(mǎn)足現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求的職責(zé)。

首先，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)是深化教育改革的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管重點(diǎn)不盡相同，但“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌”一直是我國(guó)教育管理體制改革的重要內(nèi)容之一。例如，早在1993年中央印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就在發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略部署上，明確提出要“擴(kuò)大?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教育決策權(quán)和包括對(duì)中央部門(mén)所屬學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)”。進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨著我國(guó)教育普及程度的逐漸提高，教育規(guī)模越來(lái)越大，教育體系的復(fù)雜性也日益增強(qiáng)，再加上不同社會(huì)群體教育觀念和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才需求日趨多樣，因此，實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為教育改革最重要的目標(biāo)，而“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌”自然也成為各地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要戰(zhàn)略選擇之一?？梢哉f(shuō)，繼《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》作出相關(guān)部署之后，《決定》再次提出要擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)，充分說(shuō)明了加快落實(shí)這項(xiàng)戰(zhàn)略部署的必要性和緊迫性，也對(duì)深化首都教育綜合改革具有重要指導(dǎo)意義。

其次，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)有利于增強(qiáng)省級(jí)政府發(fā)展教育的主動(dòng)性積極性創(chuàng)造性。省級(jí)政府是我國(guó)相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展單位，相對(duì)于中央政府，它是地方政府，具有貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)；相對(duì)于市縣，它又是上級(jí)政府，具有很強(qiáng)的行政管理權(quán)威和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，因此在我國(guó)的行政管理體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位。擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的直接結(jié)果就是降低我國(guó)教育決策的層級(jí)，使得教育政策更容易接“地氣”、有利于提高教育政策的針對(duì)性實(shí)效性。眾所周知，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大”是社會(huì)主義初級(jí)階段的重要特征之一。黨的十八大報(bào)告指出：“我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變。”《綱要》也明確提出了“整體部署教育改革試驗(yàn)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)和學(xué)校開(kāi)展重大改革試點(diǎn)”的發(fā)展思路。與此相適應(yīng)，伴隨著《綱要》將“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)、 進(jìn)入人力資源強(qiáng)國(guó)行列”確立為2020年我國(guó)教育改革與發(fā)展的總目標(biāo)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)包括首都北京也紛紛把“率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”作為新的歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)。有鑒于此，北京應(yīng)以落實(shí)這項(xiàng)戰(zhàn)略部署為契機(jī)，立足首都功能定位，緊緊把握首都發(fā)展的階段性特征，在更大范圍更高層次謀劃首都教育現(xiàn)代化建設(shè)，做好教育綜合改革頂層設(shè)計(jì)，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。

再次，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)是當(dāng)前破解教育改革發(fā)展難題的客觀需要。伴隨著教育改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，當(dāng)前改革舉措越來(lái)越多地涉及既有利益格局的調(diào)整、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、價(jià)值觀念的沖突，越來(lái)越多地涉及各級(jí)政府以及多個(gè)部門(mén)職責(zé)，越來(lái)越多地涉及與其他社會(huì)制度改革的協(xié)調(diào)配合，因此原來(lái)的單項(xiàng)改革辦法或系統(tǒng)內(nèi)部突破策略已難以奏效，扭轉(zhuǎn)教育改革的“碎片化”傾向已成為深化我國(guó)包括首都教育改革的客觀要求。特別是《決定》在明確提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”戰(zhàn)略任務(wù)的同時(shí)，在一系列與教育發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)性制度上，也做出了重要的改革部署，例如“建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制”“加快事業(yè)單位分類(lèi)改革”“加快戶(hù)籍制度改革”等。因此，形成教育改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革協(xié)同推進(jìn)的良好局面也迫切需要有較強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力和行政調(diào)控能力的省級(jí)政府發(fā)揮更大作用。改革開(kāi)放以來(lái)，本市教育改革在諸多方面走在了全國(guó)的前列，但要在新的歷史時(shí)期實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化建設(shè)的新突破，就必須從單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性改革，從增量改革深入到存量改革，實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而這顯然也要求提升市級(jí)政府教育統(tǒng)籌管理能力。

本市落實(shí)擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)戰(zhàn)略部署面臨的形勢(shì)

新世紀(jì)以來(lái)，北京市始終把“加強(qiáng)市級(jí)政府的教育統(tǒng)籌”作為教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略方針之一。例如，早在2004年發(fā)布的《首都教育2010發(fā)展綱要》，就明確把“資源統(tǒng)籌”作為首都教育發(fā)展戰(zhàn)略的方針之一，提出“資源統(tǒng)籌戰(zhàn)略選擇就是要根據(jù)首都的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，整合集成首都地區(qū)的中央和地方教育系統(tǒng)內(nèi)部和外部所有的資源，廣泛吸收國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育資源，按照構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終身教育體系的要求，集中規(guī)劃，綜合利用，形成有機(jī)協(xié)調(diào)的整體，極大地提高資源的利用效率，產(chǎn)生更大的社會(huì)效益”。而2011年發(fā)布的《北京市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》不僅提出“以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為重點(diǎn)”的總體設(shè)想，而且仍然將“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”作為戰(zhàn)略方針之一，要求“統(tǒng)籌教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域教育均衡發(fā)展，統(tǒng)籌中央和地方、學(xué)校和社會(huì)以及中外教育資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌各級(jí)各類(lèi)教育科學(xué)發(fā)展”。

從實(shí)踐情況來(lái)看，市級(jí)政府的教育統(tǒng)籌戰(zhàn)略也取得了積極進(jìn)展，北京市在促進(jìn)義務(wù)教育均衡化、保障流動(dòng)人口子女教育、學(xué)前教育普及、教師隊(duì)伍建設(shè)、現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建、高等教育資源整合等領(lǐng)域均取得了顯著成績(jī)。全市的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從1995年的35億（占GDP的2.54%）上升到2000年的90.26億（占GDP的3.67%），再到2011年627億元（占GDP的3.92%），實(shí)現(xiàn)了教育投入的大幅度的增加。與此相適應(yīng)，市級(jí)政府對(duì)區(qū)縣教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助總量也大幅增長(zhǎng)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，市級(jí)對(duì)區(qū)縣教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助2010年為49.72億元，到2013年已達(dá)到157.19億元。

但是，與首都現(xiàn)代化建設(shè)日益提高的需求相比，特別是與市民對(duì)優(yōu)質(zhì)、公平、特色教育日益提高的要求相比，首都教育體系的供給能力還有較大的差距，本市教育發(fā)展中還存在一些群眾反映強(qiáng)烈的教育民生問(wèn)題；與本市有關(guān)加強(qiáng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃部署相比，本市的相關(guān)工作仍然有提升的空間，包括：從外部關(guān)系來(lái)看，首都教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面仍未形成，例如教育對(duì)首都率先形成科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動(dòng)”發(fā)展格局的支撐力度還不夠大，城市常住人口過(guò)快無(wú)序增長(zhǎng)等外部因素也給公共教育服務(wù)體系建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；從內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，教育發(fā)展中也存在著一些不合理、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的因素，例如不同體制不同隸屬教育資源的整合力度還不夠、各級(jí)各類(lèi)教育的銜接溝通還不通暢，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際教育發(fā)展差距的任務(wù)依然繁重，全面實(shí)施素質(zhì)教育局面還未完全形成，而這顯然也對(duì)加強(qiáng)市級(jí)政府教育統(tǒng)籌提出了新的更高的要求。

怎樣擴(kuò)大本市市級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)

擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)，對(duì)北京來(lái)說(shuō)實(shí)質(zhì)上就是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市委市政府為全面貫徹黨的教育方針和國(guó)家教育法律政策，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷滿(mǎn)足現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求而推進(jìn)的綜合性教育管理體制改革。本市要落實(shí)好擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)戰(zhàn)略部署，關(guān)鍵就是要立足實(shí)際，以增強(qiáng)市級(jí)政府教育統(tǒng)籌能力為重點(diǎn)，健全具有首都特點(diǎn)教育統(tǒng)籌工作機(jī)制，加快制定首都特點(diǎn)的教育綜合改革方案，積極推進(jìn)教育管理體制改革、教育投入體制改革、高等教育發(fā)展機(jī)制改革等，在教育現(xiàn)代化建設(shè)方面邁出新步伐、實(shí)現(xiàn)新突破。

首先，重點(diǎn)抓好“接、放、管”工作，形成統(tǒng)放結(jié)合、權(quán)責(zé)匹配的教育治理體制。圍繞政府職能轉(zhuǎn)變主線，積極應(yīng)對(duì)中央政府（教育部）簡(jiǎn)政放權(quán)的新形勢(shì)，做好“接、放、管”工作?！敖印本褪墙雍弥醒胂路沤逃I(lǐng)域的審批事項(xiàng)，履職盡責(zé)；“放”就是將中央明令取消的，市本級(jí)政府該放的教育管理權(quán)力切實(shí)放給 區(qū)縣、學(xué)校、社會(huì)；“管”就是把依法該由市本級(jí)政府管理的公共教育服務(wù)管起來(lái)、管到位。例如，如何形成既相對(duì)分離、又相互協(xié)調(diào)的科學(xué)的“管辦評(píng)”機(jī)制就是當(dāng)前本市教育領(lǐng)域綜合改革必須思考的重要內(nèi)容。

其次，提高教育改革的“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，對(duì)接好其他領(lǐng)域的改革。一方面要統(tǒng)籌好各級(jí)各類(lèi)教育的改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的有機(jī)統(tǒng)一，另一方面要“跳出教育看教育”，更加重視統(tǒng)籌好教育改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的關(guān)系，保持教育改革的重點(diǎn)和節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)教育改革與其他各項(xiàng)改革“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”地推進(jìn)。例如，統(tǒng)籌好人口管理改革與教育改革的關(guān)系，就迫切要求本市一方面盡快形成具有首都特點(diǎn)的有效的城市人口管理體制，緩解由于城市人口過(guò)快無(wú)序增長(zhǎng)給公共教育服務(wù)體系建設(shè)帶來(lái)的巨大壓力，同時(shí)另一方面也要積極推進(jìn)教育資源布局調(diào)整，緩解因教育資源布局失衡而導(dǎo)致的人口流動(dòng)。

再次，深化教育綜合改革，在解決本市教育發(fā)展中的突出問(wèn)題上取得突破性進(jìn)展。擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的直接表現(xiàn)是凸現(xiàn)了省級(jí)政府的教育決策權(quán)，降低了決策的重心。這就要求本市能立足自身的教育實(shí)際，加快制定具有首都特點(diǎn)的教育綜合改革方案，釋放改革紅利，回應(yīng)群眾的關(guān)切和期盼，在一些“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，例如中高考改革；在解決市民反映強(qiáng)烈的教育民生問(wèn)題上取得明顯進(jìn)展，例如擇校問(wèn)題、課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題；在破解長(zhǎng)期制約本市教育現(xiàn)代化建設(shè)的體制機(jī)制問(wèn)題方面取得新進(jìn)步，例如建立健全市屬高校與中央高校協(xié)同發(fā)展機(jī)制、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制等。

最后，堅(jiān)持“三個(gè)面向”，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。區(qū)域發(fā)展不均衡是社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育發(fā)展水平較高的東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，它還意味著要增強(qiáng)教育改革的主動(dòng)性積極性創(chuàng)造性，在推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)上要“更上一層”“領(lǐng)先一步”，發(fā)揮重要的“示范”“引領(lǐng)”作用。換言之，首都教育綜合改革不僅要立足當(dāng)前解決突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還要堅(jiān)持面向現(xiàn)代化、面向未來(lái)、面向世界，把握世界教育發(fā)展的前沿趨勢(shì)，大力推進(jìn)教育的優(yōu)質(zhì)化、公平化、國(guó)際化、法制化、信息化、終身化，大力推進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展，在建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代教育體系方面探索和積累可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家教育現(xiàn)代化建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。

（作者：北京教育科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、研究員）

責(zé)任編輯：高 斌