深化北京市國資國企改革之策

市政協(xié)經(jīng)濟委員會

北京市國有企業(yè)在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的重要作用。進一步完善本市國有資產(chǎn)管理體制，全面深化本市國有企業(yè)改革，是關(guān)系首都經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來，北京市國資國企改革發(fā)展取得了諸多成績，但改革仍處于過程之中，需要進一步解決的問題仍然很多，尤其是國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)還不夠合理，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的體制機制尚未形成，國有企業(yè)發(fā)展方式仍比較粗放，各種社會負擔(dān)過重，企業(yè)經(jīng)營機制尚不能與市場經(jīng)濟體制完全契合，推進混合所有制改革面臨諸多難點。

國資國企改革存在的主要問題

問題之一：國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。國有經(jīng)濟布局不盡合理。一是大多數(shù)企業(yè)仍分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，或處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的中低端環(huán)節(jié)，發(fā)展模式較為粗放，技術(shù)水平偏低，質(zhì)量效益不高，部分企業(yè)存在同業(yè)競爭現(xiàn)象。二是在糧油食品、醫(yī)藥、電子信息、精密儀器等行業(yè)和領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)集中度仍明顯偏低，行業(yè)控制力、影響力不夠。三是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較為緩慢，缺乏投資新興產(chǎn)業(yè)的整體戰(zhàn)略謀劃。

國有資本流動性較差。資本固化問題在不同程度上仍然存在，導(dǎo)致國有資本難以有效集聚和集中。國有資本合理流動機制不健全，一級企業(yè)多為傳統(tǒng)集團公司，缺少專業(yè)的國有資本投資運營主體，資本配置效率較低。

問題之二：國有資產(chǎn)管理體制仍需完善。政府、企業(yè)、市場三者關(guān)系需要進一步厘清。一是政府職能轉(zhuǎn)變比較緩慢，“管資產(chǎn)”與“管企業(yè)”混淆，企業(yè)市場主體地位沒有真正落實。二是國有企業(yè)的責(zé)任目標(biāo)過度多元，既要求經(jīng)營機制市場化，又有許多行政化的管理約束。三是目前對國有資產(chǎn)和國有企業(yè)實行“橫到邊、豎到底”的管理模式，管理幅度過寬而且過度向下延伸，一方面政府管不過來，另一方面市場對資源的配置調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。

國有資本經(jīng)營管理體制亟待完善。一是國有資本分類授權(quán)、分類經(jīng)營、分類監(jiān)管的體制機制還沒有明確，從“管企業(yè)”向“管資本”的角色轉(zhuǎn)變緩慢，國有資本授權(quán)經(jīng)營內(nèi)容不明晰、責(zé)權(quán)利不對等現(xiàn)象仍然存在，出資人對國有資本代表還沒有實現(xiàn)充分授權(quán)。二是國有資本預(yù)算管理模式有待創(chuàng)新。國資監(jiān)管機構(gòu)只能編制所監(jiān)管企業(yè)的資本預(yù)算，沒有形成完整的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的資本預(yù)算制度體系，達不到從整體上推動國有經(jīng)濟布局調(diào)整的目的。

問題之三：國有企業(yè)經(jīng)營機制亟需轉(zhuǎn)變。公司治理結(jié)構(gòu)還需進一步規(guī)范。一是國有獨資公司董事會與經(jīng)理層高度重疊，外部董事比例偏低，沒有建立以外部董事制度為主要內(nèi)容的董事會制度，缺少有效制衡的體制基礎(chǔ)，存在內(nèi)部人控制的風(fēng)險。二是董事會職能不健全，尤其是對高級管理人員的選聘權(quán)和考核獎懲權(quán)沒有真正落實，董事會的獨立性和權(quán)威性需進一步增強。

長效激勵約束機制尚未建立。一是考核評價對企業(yè)功能定位和績效關(guān)鍵驅(qū)動因素的考慮不足，收入分配不合理現(xiàn)象仍然存在，業(yè)績考核體系的針對性和精準(zhǔn)化有待增強。二是缺乏資本、技術(shù)、管理等要素參與分配的有效機制，存在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期性與收入分配增長相對剛性的矛盾，企業(yè)多元化發(fā)展與單一收入分配調(diào)控模式的矛盾。另外，市場化選人用人機制尚有待完善。

問題之四：發(fā)展混合所有制面臨諸多難點。缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。對不同行業(yè)和領(lǐng)域引入非國有資本的開放程度缺少明確的指導(dǎo)意見，發(fā)展混合所有制目的不明確，途徑不清晰，缺乏國有資本與非國有資本融合發(fā)展的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。

配套法律法規(guī)政策不健全。一是促進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的配套法規(guī)政策和操作辦法還不完善，導(dǎo)致國有企業(yè)改革動力不足、非公資本卻步觀望。二是混合過程中存在“資本不平等、產(chǎn)權(quán)不平等、股權(quán)不平等、身份不平等”的現(xiàn)象，成為非國有資本進入的主要障礙。三是缺少對民間投資主體信譽、業(yè)績和投資戰(zhàn)略意向的評價體系，缺少與民間投資主體溝通交流、合資合作的市場化平臺。

另外，還存在一些體制機制制約現(xiàn)象和國有資本混合（轉(zhuǎn)讓）通道不暢的問題。

問題解決之策

深化國資國企改革關(guān)系到首都經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。我們應(yīng)認真貫徹落實十八屆三中全會精神，適應(yīng)市場化、國際化的新形勢，以優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、積極推進混合所有制改革為重點，推動國有經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，全面提高國有企業(yè)作為市場主體的活力和競爭力。

對策之一：突出北京特色，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)。優(yōu)化本市國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，應(yīng)準(zhǔn)確把握首都城市功能定位，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢，體現(xiàn)服務(wù)經(jīng)濟占主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，突出北京特色，努力提升國有資本配置效率。

積極推進國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。北京市國有企業(yè)功能作用應(yīng)主要體現(xiàn)在保障特大型城市運行、維護市場穩(wěn)定、帶動產(chǎn)業(yè)升級、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面。在將更多的國有資本集中到城市公共服務(wù)類、特殊功能類和戰(zhàn)略支撐類企業(yè)的同時，本市國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整還要注重以下幾點：一是要強化以服務(wù)經(jīng)濟占主導(dǎo)的國有經(jīng)濟配置結(jié)構(gòu)，使國有資本在三次產(chǎn)業(yè)中的布局結(jié)構(gòu)更趨合理；二是要充分利用首都科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢支撐北京國有經(jīng)濟發(fā)展，努力提高國有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的能力；三是充分考慮首都城市功能調(diào)整和京津冀一體化戰(zhàn)略的需要，積極引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類國有企業(yè)和部分工業(yè)類國有企業(yè)向北京周邊地區(qū)輻射發(fā)展，加快北京市國有資本區(qū)域布局，在京津冀協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮帶動作用。

加快提升國有資本配置效率。一是明確國有資本優(yōu)先配置的領(lǐng)域，提高國有資本集中度，將市屬國有資本更多投向符合首都城市性質(zhì)和功能定位的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。二是建立健全國有資本合理流動的機制，在一級企業(yè)改組改造若干國有資本運營公司和國有資本投資公司，優(yōu)化資本配置效率，不斷提高資本運作水平。三是對競爭類企業(yè)，應(yīng)通過重組整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度，完善市場退出機制，使國有資本向具有優(yōu)勢的行業(yè)和領(lǐng)域集中，向優(yōu)勢企業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)鏈集中，努力提高企業(yè)的市場競爭能力。

對策之二：以管資本為主，加快完善國資監(jiān)管體制。改革完善國資監(jiān)管體制，要從“管企業(yè)”逐步過渡到“管資本”，改革監(jiān)管理念和監(jiān)管方法，完善相關(guān)監(jiān)管制度，探索建立更加符合市場經(jīng)濟要求的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

理順政府、企業(yè)、市場三者關(guān)系。一是推進簡政放權(quán)，切實轉(zhuǎn)變政府職能。政府部門實施宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能，要以尊重市場規(guī)律為前提，最大限度減少行政審批，簡化程序、提高效率；國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)，要按照使市場在資源配置中起決定性作用的要求，進一步發(fā)揮市場機制作用，減少微觀管理，變“管多”為“管好”，適應(yīng)企業(yè)市場化改革方向，為國企改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是重點完善公共服務(wù)類國有企業(yè)監(jiān)管體制，建立健全公共服務(wù)購買體系，運用市場機制保障公共服務(wù)。加快建立企業(yè)與政府間有關(guān)服務(wù)補償?shù)囊?guī)范合同關(guān)系，探索成本補償、收入補償、價格補償、定量補償、定向補償?shù)榷喾N補償方式；加快建立基于保障城市公共服務(wù)和提高企業(yè)運營效率的價值傳導(dǎo)機制，疏通政府財政資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)收益等多種補償渠道。

探索實施國有資本監(jiān)管新模式。一是建立國有資本代表制度，制定統(tǒng)一有效的選聘、履職、考核和監(jiān)督機制。探索提名權(quán)與任命權(quán)分開，國有資本代表由國資監(jiān)管機構(gòu)提名，由市委、市政府任命，確保國有資本代表的專業(yè)性和權(quán)威性。二是建立健全國有資本保值增值率約束機制。根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，科學(xué)設(shè)定國有資本保值增值率，將其作為國有股東參與公司治理的一個核心參數(shù)，需要大力發(fā)展的行業(yè)，可適當(dāng)調(diào)低保值增值率要求，需要限制發(fā)展的行業(yè)，則提高保值增值率要求。三是加強審計監(jiān)督，推進全面預(yù)算管理體系。

對策之三：堅持市場化方向，切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。以市場化為導(dǎo)向，加快國有企業(yè)股權(quán)多元化改革步伐，完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，構(gòu)建合格的市場經(jīng)濟主體，充分激發(fā)國有企業(yè)活力。

建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。一是加強董事會建設(shè)，健全董事會各項職能。二是完善監(jiān)事會工作機制。

健全市場化導(dǎo)向的選人用人和管理機制。一是完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員市場化選拔任用機制，創(chuàng)新選拔方式方法。二是在市場化程度較高的企業(yè)建立健全職業(yè)經(jīng)理人制度，充分發(fā)揮企業(yè)家作用。

完善考核評價和激勵約束機制。一是探索實施分類考核。二是創(chuàng)新收入分配分類調(diào)控機制。三是建立高管團隊與股東利益一致、風(fēng)險共擔(dān)的激勵約束機制。

對策之四：積極推進國有企業(yè)混合所有制改革。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，其實質(zhì)是探索公有制經(jīng)濟與市場經(jīng)濟能否結(jié)合及怎樣結(jié)合的經(jīng)濟體制改革問題。應(yīng)著重解決好兩個層面的問題：一是制度導(dǎo)向?qū)用?，重點處理頂層設(shè)計和基本原則問題；二是具體操作層面，重點把握股權(quán)配置、治理機制、配套政策等環(huán)節(jié)。

以行業(yè)分析為前提，做好改革頂層設(shè)計。國資監(jiān)管部門應(yīng)會同相關(guān)管理部門，對國資國企所涉及行業(yè)的具體情況進行細致研判，建立健全企業(yè)資源價值評估體系。在此基礎(chǔ)上，合理劃定不同行業(yè)和領(lǐng)域引入非國有資本的開放程度，以及國有資本加大投入力度的行業(yè)和領(lǐng)域。堅持通過市場機制引入非國有資本，對國有企業(yè)發(fā)展混合所有制過程中具有共通性和涉及全局的重大事項，做好改革頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。

把握改革基本原則，探索多種混合方式。對完全競爭領(lǐng)域，應(yīng)創(chuàng)造條件推動企業(yè)改制上市，也可探索建立優(yōu)先股和金股機制，積極引入各類投資者，實現(xiàn)投資主體多元化；對戰(zhàn)略保障性行業(yè)的進口、流轉(zhuǎn)和銷售環(huán)節(jié)，可通過引入產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)資金以及開放重點工程項目的方式，允許非國有資本以參股或特許方式，更多參與產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈部分環(huán)節(jié)運營；對基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)性行業(yè)的配套、增值服務(wù)環(huán)節(jié)，可吸引有助于提升技術(shù)、管理、價值的民營企業(yè)或創(chuàng)投資本，通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、融資租賃、知識產(chǎn)權(quán)合作與授權(quán)等多種方式參與國企改制重組，亦可實行“國有民營”；對公用事業(yè)領(lǐng)域，可通過證券市場發(fā)展成為公眾公司，實現(xiàn)國有資本與非國有資本充分融合。另外，還要合理配置股權(quán)結(jié)構(gòu)，防止國有資產(chǎn)流失；健全公司治理機制，增強企業(yè)內(nèi)生動力。

責(zé)任編輯：譚 丁