20萬億元土地出讓金去哪兒了？

王新明　李放

正在各地鋪開的土地出讓金審計(jì)，被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計(jì)達(dá)194萬多億元。

長期以來，各地土地出讓金因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向?qū)徲?jì)部門申請(qǐng)公開北京市土地出讓金違規(guī)使用情況，卻被以“公開可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來不利影響”為由遭拒。

湖北省人大代表王培樹說，每次開地方“兩會(huì)”，針對(duì)全省上千億元的土地出讓金管理情況，政府都沒有專題報(bào)告，也沒公開說明，最多只在財(cái)政預(yù)算中有個(gè)籠統(tǒng)總數(shù)，沒法詳細(xì)了解。

事實(shí)上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確上地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。

記者梳理自2009年至2013年財(cái)政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬億元，其中征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、城市建設(shè)三項(xiàng)占比超過八成。

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)只能看出全國土地出讓金開支大體走向，在基層實(shí)際情況中，違規(guī)使用并不少見。審計(jì)署曾在2008年和2010年先后公布對(duì)部分地區(qū)土地出讓金的審計(jì)調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示，11個(gè)城市違規(guī)使用出讓金83 7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等52 3億元，出借和對(duì)外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個(gè)市有7個(gè)市支出2.1億元，用于彌補(bǔ)圍土、城建等部門工作經(jīng)費(fèi)不足；有4個(gè)市違規(guī)支出238億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。此后，審計(jì)署再未公開涉及土地出讓金方面的審計(jì)信息。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項(xiàng)“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對(duì)土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。少數(shù)基層干部透露，土地審批和出讓金征收由圍土部門管，開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲(chǔ)備中心，資金管理在財(cái)政，“具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經(jīng)辦人說得清楚?！?/p>

中西部地區(qū)一些地方國土、財(cái)政系統(tǒng)官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說了算”。由于財(cái)力緊張，土地出讓金便成為地方財(cái)政最后一塊“自留地”，違規(guī)支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計(jì)看來得翻老底，讓大家都很緊張?！?/p>

侵占挪用“體外循環(huán)”，“土地賬”成“糊涂賬”

近年來，房地產(chǎn)行業(yè)“高歌猛進(jìn)”，推動(dòng)土地出讓金“水漲船高”。江兩、四川等地公布的2013年全省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，有些省份去年土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。

巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計(jì)調(diào)查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態(tài)，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生四大亂象。

做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農(nóng)田水利支出，還需與上級(jí)財(cái)政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發(fā)成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華說，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè)，打包塞進(jìn)土地開發(fā)支出，而這些支出本應(yīng)由地方財(cái)政另外投入。

體外循環(huán)。盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，審計(jì)署2010年的審計(jì)公告卻顯示，11個(gè)市的6748億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。武漢市近期審計(jì)查出，當(dāng)?shù)匾患铱萍?jí)事業(yè)單位，將屬于土地出讓金性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)用地補(bǔ)償資金，存入自行開設(shè)的11個(gè)銀行賬戶內(nèi)，兩年來沉淀資金9.8億元。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說，很多土地招拍掛后，出讓收入?yún)s被瞞天過海，在過渡賬戶內(nèi)長期“體外循環(huán)”，甚至成為地方政府或部門機(jī)構(gòu)的“小金庫”。

侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監(jiān)管，直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”，隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償征用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業(yè)使用，建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。

減免尋租。一些上地招拍掛出讓后，開發(fā)商只繳納保證金就開始用地，余款長期拖欠不繳，或能協(xié)商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話，里面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。

土地財(cái)政“依賴癥”亟待破除，土地出讓金審計(jì)為財(cái)稅改革好鋪墊

土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人說，因土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無需通過人大審批，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行，“土地收入開支多處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大?！?/p>

“土地收入違規(guī)使用只要不進(jìn)腰包，頂多背個(gè)處分?！蔽鞑康貐^(qū)一位縣委書記告訴記者，地方政府財(cái)力有限，數(shù)十個(gè)部門運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、近萬人發(fā)工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務(wù)需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對(duì)自由支配的財(cái)源，“不在土地收入上多‘花點(diǎn)心思，就只能坐等下課?！?/p>

土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財(cái)政“補(bǔ)窟窿”?！斑@次土地出讓金審計(jì)將對(duì)地方財(cái)政‘摸清家底，為下一步財(cái)稅改革做好鋪墊?！?/p>

一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項(xiàng)定期向人大報(bào)告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請(qǐng)，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權(quán)力尋租空間。

由于土地是稀缺資源，土地出讓金不可能長期保持高速增長。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，應(yīng)在加快財(cái)稅體制改革，完善與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配基礎(chǔ)上，逐步提高國有土地收益基金的提取比例，使土地出讓收益逐漸從財(cái)政補(bǔ)充到公益基金的角色轉(zhuǎn)變，降低對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。

摘自新華網(wǎng)