抑制與謙讓之間

黃素琴

摘 要：行政法治的實(shí)現(xiàn)不僅需要行政權(quán)的規(guī)范化與執(zhí)行力，更需要司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重和制衡，這種謙讓與抑制的博弈，取決于對(duì)整體公平與個(gè)案正義的追求，但應(yīng)當(dāng)貫穿于司法評(píng)判行政裁量行為的全過程。然而，伴隨著行政裁量治理方式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中裁判基準(zhǔn)也不可避免地影響著司法審查的適用。司法制衡的策略不再僅僅是一種嚴(yán)格的法律控制，而應(yīng)當(dāng)秉持一種"司法尊重與嚴(yán)格審查并存"的司法態(tài)度。為此，本文探尋一種理性的司法審查運(yùn)行機(jī)制，通過確立科學(xué)和開放的裁量基準(zhǔn)司法審查模式來劃定司法審查的強(qiáng)度和限度，更好地發(fā)揮司法對(duì)行政裁量的權(quán)衡效能。

關(guān)鍵詞：裁量基準(zhǔn)；司法審查；強(qiáng)度與限度

0 引言：研究之緣起

自2004年起，在國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的推動(dòng)下，各地掀起了推進(jìn)依法行政的新浪潮，而制定和實(shí)施行政裁量基準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱裁量基準(zhǔn)）成為重點(diǎn)。歷史的車輪滾滾向前，行政裁量基準(zhǔn)的推行勢(shì)不可擋。現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐給我們帶來了一系列難題。首先，制定和實(shí)施裁量基準(zhǔn)偏離，另一方面各級(jí)人民法院與行政籍貫卻對(duì)裁量標(biāo)準(zhǔn)無從適應(yīng)，出現(xiàn)兩難的困境，我們不得不思考。如果以行政規(guī)范性文件為標(biāo)準(zhǔn)的裁量基準(zhǔn)，法院在處理具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其直接適用還是加以審查？而司法權(quán)應(yīng)當(dāng)如何介入審查裁量基準(zhǔn)，其審查權(quán)的邊界應(yīng)當(dāng)起于何方，行至何處呢？

1 理論之應(yīng)然--裁量基準(zhǔn)司法審查的必要與可得性

從行政法治層面而言，對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行控制無非是通過立法和司法這兩種途徑來實(shí)現(xiàn)。立法控制作為一種源頭控制固然至關(guān)重要，但是裁量基準(zhǔn)主要是通過對(duì)個(gè)案的處理來實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，而立法對(duì)個(gè)案的延伸往往力不從心。不能把希望全部寄托在立法上。在立法難以觸及的微觀層面，司法控制便彰顯出優(yōu)勢(shì)。司法最終性原則使得司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行最具權(quán)威和確定的審查，從而控制行政權(quán)力的恣意與無度。

（一）裁量基準(zhǔn)與司法審核應(yīng)然關(guān)系考量

（1）裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)

從概念上考慮，裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖和目標(biāo)，并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。從性質(zhì)上考慮，裁量基準(zhǔn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其所執(zhí)行的行政法律規(guī)范加以解釋，是抽象的法規(guī)與事實(shí)之間的連接橋梁；

（2）類似吊詭的悖論

本文探討的裁量標(biāo)準(zhǔn)，僅限定在表現(xiàn)為規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)規(guī)范。因此，就此意義而言，裁量基準(zhǔn)在司法審查中的法律地位本質(zhì)上等同于行政規(guī)定的法律地位，故其在司法審查中既可是適用依據(jù)又可是被審查的對(duì)象。這種雙重性格又稱為兩面性特征，在中國語境下看似是一種吊詭的悖論，實(shí)際上導(dǎo)源于兩種法律傳統(tǒng)之間的博弈。

（二）對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查的必要性與可得性

行政裁量標(biāo)準(zhǔn)是否能作為司法審查的對(duì)象？從現(xiàn)代開始，行政裁量基準(zhǔn)這種沒有任何對(duì)行政裁量本義的改變，也沒有任何對(duì)行政裁量與法治關(guān)系的變更。筆者認(rèn)為，在今天裁量基準(zhǔn)已經(jīng)構(gòu)成行政法治不可或缺的價(jià)值基礎(chǔ)，除行政機(jī)關(guān)可對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行自治外，法院亦可對(duì)其做出判斷，主要理由是：

（1）基于司法政策功能的需要

從更深層次考量司法與裁量基準(zhǔn)之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，法院也正是在"謙讓與抑制"之間或明或暗、或有意或無意的輸出自己的公共政策意圖。如果其贊同某項(xiàng)裁量基準(zhǔn)所確定的政策，則通過法律技術(shù)盡量尊重行政的解釋權(quán)；反之，如果法院反對(duì)某項(xiàng)政策，則又從前述的各種審查要素中"找茬"，以達(dá)到間接否定政策的意圖。

（2）裁量基準(zhǔn)追求的"裁量正義"契合司法追求的"個(gè)別正義"

從功能主義角度而言，裁量基準(zhǔn)制度的建構(gòu)旨在實(shí)現(xiàn)行政的自我治理它主要強(qiáng)調(diào)自我調(diào)節(jié)。而司法審查對(duì)裁量基準(zhǔn)的控制，旨在防止裁量權(quán)的恣意與無度，司法審查主要功能是解決個(gè)案調(diào)停個(gè)體利益沖突，盡可能追求個(gè)案實(shí)質(zhì)正義。究其存在的本質(zhì)而言，行政裁量基準(zhǔn)所追求的"裁量正義"與司法追求的"個(gè)別正義"價(jià)值理念上是契合的。

基于上述理由，筆者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)不僅有可能而且有必要納入司法審查的范圍。司法審查常常以"紅頭文件"裁量基準(zhǔn)作為一種嶄新的制度進(jìn)入司法視野，法院應(yīng)該在司法實(shí)踐中擺正姿態(tài)，在審查的模式、審查的觀念上保持與時(shí)俱進(jìn)。

2 實(shí)踐之檢討：裁量基準(zhǔn)司法審查的實(shí)踐與審視

要使之落實(shí)到司法實(shí)踐層面，其依據(jù)是什么？法院又是保持怎樣的立場(chǎng)和態(tài)度？

（一）面對(duì)裁量基準(zhǔn)的蜂起：法官如何斷案？

一是規(guī)避，法院對(duì)于裁量基準(zhǔn)的審查多呈現(xiàn)消極回避狀態(tài)，二審比一審消極，再審更比二審消極，被動(dòng)地高度尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；二是尊重，即使對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行司法審查，也大多是對(duì)裁量基準(zhǔn)的肯定，及直接適用，基本不敢對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行否定；三是協(xié)調(diào)，對(duì)行政機(jī)關(guān)可能存在濫用職權(quán)或做出的具體行政決定顯失公正時(shí)，即與行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，使得行政機(jī)關(guān)能滿足當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求；四是轉(zhuǎn)換，即使是對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行否定的案件，亦是通過"證據(jù)不足"、 "違反法定程序""適用法律法規(guī)確有錯(cuò)誤"、做出處理，試圖強(qiáng)調(diào)判決的合理性及權(quán)威性。法院在審查時(shí)運(yùn)用自己手中的司法裁量將行政機(jī)關(guān)的裁量問題巧妙的予以轉(zhuǎn)移。

（二）裁量基準(zhǔn)的司法審查法律依據(jù)

《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》在第一部分特意明確了"其他規(guī)范性文件"的法律地位："行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而做出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件?！都o(jì)要》對(duì)行政規(guī)定在司法審判中的效力進(jìn)行了謹(jǐn)慎的認(rèn)可，盡管顯得那么的小心翼翼且暗昧，但至少在諸多限制條件下還是肯定了行政規(guī)定的法律效果。

從《紀(jì)要》可以看出，間接審查是我國對(duì)裁量基準(zhǔn)的主要司法審查，故問題的關(guān)鍵即在于，作為具體行政行為依據(jù)的裁量基準(zhǔn)在通過事實(shí)拘束行政機(jī)關(guān)之后，其效力能否得到司法的尊重，這取決于其存在是否"合法、有效、合理、適當(dāng)"。據(jù)此法院對(duì)于以規(guī)范性文件為載體的裁量基準(zhǔn)的審查強(qiáng)度更大、更有深度。

3 路徑之選擇--裁量基準(zhǔn)司法審查的要素與途徑

在人們對(duì)裁量基準(zhǔn)正當(dāng)性的期待不斷提升的現(xiàn)實(shí)需求下，從實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約、權(quán)利救濟(jì)和個(gè)案公正角度出發(fā)，建立和完善裁量基準(zhǔn)的司法審查機(jī)制勢(shì)在必行。那么，法院對(duì)裁量基準(zhǔn)具體要審查哪些要素呢？對(duì)此，在理論上很難予以窮盡，當(dāng)立足于個(gè)案不斷探尋。在此，我們就中國的法制框架下的審查要素分別從靜態(tài)審查與動(dòng)態(tài)審查這兩方面予以闡述。

（一）裁量基準(zhǔn)的靜態(tài)審查

（1）載體合理性把握。形式審查的核心在于考察其是否構(gòu)成"規(guī)范性文件"，或表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和上下層級(jí)之間的解釋性規(guī)則，或表現(xiàn)為直接面向社會(huì)公眾的行為規(guī)范。如果裁量基準(zhǔn)在載體上不具有這種"規(guī)范性"，則當(dāng)被否認(rèn)效力。

（2）程序合法性要件。由于裁量基準(zhǔn)的外部法律效果與行政相對(duì)人利益息息相關(guān)，因而獲得裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)，制定裁量基準(zhǔn)乃應(yīng)遵循一定"公開"的正當(dāng)程序。例如美國的非立法性規(guī)則制定需要遵循"公告和評(píng)論"程序，而德日及我國臺(tái)灣地區(qū)行政程序法都要求制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)正式公布基準(zhǔn)。這樣的程序要求雖然一定程度上復(fù)制了立法程序，但也不失為一種謹(jǐn)慎的決策方式。

（二）裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)審查

對(duì)于裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)審查，是一個(gè)全新的司法審查指導(dǎo)理念，其不僅將裁量基準(zhǔn)作為結(jié)果的審查，涵蓋了裁量基準(zhǔn)制定過程與制定技術(shù)的審查，更注重對(duì)裁量基準(zhǔn)運(yùn)用過程中的合法性與合理性的考量。

（1）公眾參與度考慮。裁量基準(zhǔn)不僅應(yīng)該及時(shí)公開確保公眾知曉，更應(yīng)該在制定的過程中讓公眾廣泛參與，整合各種智識(shí)。

（2）內(nèi)容科學(xué)性考察。法院在審查裁量基準(zhǔn)時(shí)應(yīng)對(duì)基準(zhǔn)本身的科學(xué)性予以判斷，司法審查的目的在于防止裁量基準(zhǔn)將裁量行為限制得過死，甚至約束行政行為，同時(shí)也要防止借基準(zhǔn)之名濫用自由裁量權(quán)行為。

（3）基準(zhǔn)合理性判斷。裁量基準(zhǔn)制度盡管在具體內(nèi)容上千姿百態(tài)，但絕大部分裁量基準(zhǔn)的看家本領(lǐng)是所謂的"分格技術(shù)"。 而對(duì)于這種分格式基準(zhǔn)的司法審查，除了適用合理性原則外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)比例適當(dāng)原則的運(yùn)用，旨在透過形式正義達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。有鑒于此，基準(zhǔn)合理性判斷在司法審查的過程中難度更高，更難于駕馭，這需要法官比行政官員更為"理性"。

4 范圍之把握--裁量基準(zhǔn)司法審查的強(qiáng)度與限度

（一）司法審查的權(quán)能限制

在司法審查中，法院對(duì)于裁量基準(zhǔn)所擁有的審查權(quán)是不完整的，主要體現(xiàn)在法院不僅無法對(duì)許多升格為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章哪怕是政府規(guī)章形態(tài)的"裁量基準(zhǔn)"進(jìn)行審查，而且即使對(duì)規(guī)范性文件為載體的裁量基準(zhǔn)的依據(jù)也僅是最高院的座談會(huì)紀(jì)要，而且態(tài)度曖昧，模糊其詞。所謂審查的權(quán)能限制，是指法院對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查后，若判斷其違法，可在個(gè)案中對(duì)其效力予以否認(rèn)，但不能直接撤銷或者確認(rèn)違法、無效，違法的裁量基準(zhǔn)在個(gè)案解決后仍將為行政機(jī)關(guān)適用。

（二）司法審查的強(qiáng)度、限度控制

（1）準(zhǔn)確把握裁量基準(zhǔn)的審查強(qiáng)度。在強(qiáng)度的把握上，要綜合考慮兩個(gè)方面：一是個(gè)案的公平正義。審查的關(guān)鍵在于個(gè)案的公平正義與否，在判斷的過程中應(yīng)結(jié)合裁量基準(zhǔn)的格次和具體情境，依據(jù)常識(shí)或?qū)I(yè)標(biāo)準(zhǔn)做出理性判斷。二是對(duì)不同情況區(qū)別對(duì)待。審查的關(guān)鍵是對(duì)不同對(duì)待強(qiáng)度的把握需要做到合理適度，而對(duì)于合理性的把握更為復(fù)雜困難，既要針對(duì)不同的客觀情況對(duì)特殊群體予以必要照顧，又要綜合種因素而做出恰當(dāng)?shù)倪x擇，在這個(gè)過程中要審慎行使裁量，防止濫用職權(quán)，并且要體現(xiàn)出合理、平等的公正價(jià)值觀。

（2）理性把握裁量基準(zhǔn)審查的限度。隨著行政法治內(nèi)容的不斷豐富，法院對(duì)行政裁量從不與審查到盡可能審查，審查的范圍越來越廣，也越來越精致化。裁量基準(zhǔn)進(jìn)入司法的審查的視野內(nèi)，法院不能沒有限制的侵入行政的腹地，而應(yīng)在具體案件中對(duì)諸多因素進(jìn)行權(quán)衡，相機(jī)行事，適時(shí)而動(dòng)。法院由于在資源方面的匱乏，因而在技術(shù)問題上難以準(zhǔn)確把握

（3）采取靈活多樣的處理方式。人民法院可以借助以下幾個(gè)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)：一是在司法審查過程中若發(fā)現(xiàn)裁量權(quán)濫用的情形或裁量基準(zhǔn)的不合理適用情形可以直接在職權(quán)范圍內(nèi)做出適度的糾正；二是在實(shí)踐中一旦發(fā)現(xiàn)以其他規(guī)范文件為裁量基準(zhǔn)的合法性問題存在后，可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定做出適當(dāng)?shù)奶幚恚蝗强梢园l(fā)展典型案例指導(dǎo)制度，通過對(duì)典型案例的評(píng)析與總結(jié)，對(duì)相應(yīng)的案件裁判進(jìn)行指導(dǎo)及監(jiān)督處理。

綜上所述，"法院必須時(shí)常進(jìn)入到行政的自由裁量領(lǐng)域進(jìn)行判斷，又要為行政的自由判斷留有足夠的空間。"從這個(gè)意義而言，我們可以說，司法審查裁量基準(zhǔn)的著眼點(diǎn)仍然徘徊于對(duì)行政規(guī)則的"抑制與謙讓"之間，這需要我們抱著務(wù)實(shí)和審慎的態(tài)度來論證和設(shè)計(jì)它，以期與行政訴訟其他制度實(shí)現(xiàn)完美銜接，只有這樣，才能發(fā)揮其應(yīng)有的最大作用。

5 結(jié)語

司法是社會(huì)正義的最后一道屏障，將裁量基準(zhǔn)納入司法審查范圍具有十分重要的意義?；诓昧炕鶞?zhǔn)司法審查的必要性，法院可以以此作為切入點(diǎn)，強(qiáng)化司法審查職能，改進(jìn)相關(guān)制度，理性把握司法審查的限度和強(qiáng)度，在法治建設(shè)已有時(shí)日的今天，實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量基準(zhǔn)司法審查從被動(dòng)回避到能動(dòng)回應(yīng)的轉(zhuǎn)變，成為我國行政審判反思過去、展望未來的正確選擇。

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