國外結(jié)構(gòu)性失業(yè)治理借鑒及啟示

李陽　田媛媛　李騰　李瑞

[提要] 隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生著巨大變動(dòng)。但由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、體制結(jié)構(gòu)變動(dòng)等原因，勞動(dòng)力在教育、技能、年齡、性別、知識(shí)、地域等方面存在與勞動(dòng)力需求不一致的狀況，從而造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)。本文通過借鑒發(fā)達(dá)國家結(jié)構(gòu)性失業(yè)的治理方案，以便為解決我國結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題提供借鑒。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性失業(yè)；雇傭保險(xiǎn)制度；二元制教育

項(xiàng)目情況：河北金融學(xué)院大學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)中心學(xué)術(shù)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：xs20140009）；河北省人力資源社會(huì)保障科研合作課題（編號(hào)項(xiàng)目：JRSHZ-2014-01037）；河北省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)項(xiàng)目：SZ141213）

中圖分類號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年10月12日

一、中國結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段結(jié)構(gòu)性失業(yè)在有些行業(yè)領(lǐng)域顯得格外突出，產(chǎn)生勞動(dòng)力供給與需求不匹配的矛盾，再加上我國正處在產(chǎn)業(yè)變動(dòng)頻繁的時(shí)期，需要把預(yù)防結(jié)構(gòu)性失業(yè)作為一項(xiàng)重要工作來抓。

首先，高級(jí)技工缺乏而初中級(jí)技工過剩。我國城鄉(xiāng)共有1.4億職工，其中技術(shù)工人只占一半，在這7，000萬技術(shù)工人中，初級(jí)技工所占比例高達(dá)60%，中級(jí)技工比例為35%，高級(jí)技工僅占5%的比例。而發(fā)達(dá)國家的情況正好相反，技術(shù)工人中高級(jí)技工的比例超過35%，中級(jí)技工占50%以上，初級(jí)技工只占15%，高級(jí)技工人員缺口將持續(xù)一段時(shí)期。

其次，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐年遞增且平均受教育程度低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005～2012年間，我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力人口的比例接近50%，且多年居高不下。我國技術(shù)工人中初中以下文化程度的占到近70%，有限的知識(shí)儲(chǔ)備限制了他們走向現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)部門，從而產(chǎn)生農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)狀。

最后，高校畢業(yè)生供過于求且大部分不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)代背景。一方面隨著我國教育制度改革以及高校擴(kuò)招政策的推行，高校畢業(yè)生逐年增長(zhǎng)，而與之相反，高校畢業(yè)生一次性就業(yè)率較低，并且呈現(xiàn)出逐年降低的趨勢(shì)；另一方面由于我國高校畢業(yè)生自身素質(zhì)不能滿足時(shí)代需求，造成大量高校畢業(yè)生失業(yè)。

二、日本“雇傭保險(xiǎn)制度”經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）日本：雇傭保險(xiǎn)制度。日本作為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家之一，其社會(huì)保障制度已經(jīng)逐漸發(fā)展成熟，其中最具有代表性的便是雇傭保險(xiǎn)制度，它在日本結(jié)構(gòu)性失業(yè)的治理過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。日本最早于1947年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》，主要為失業(yè)人員提供失業(yè)后補(bǔ)助及救濟(jì)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本以從單純地重視失業(yè)后救濟(jì)轉(zhuǎn)向提出失業(yè)預(yù)防的措施。并于1974年制定《雇傭保險(xiǎn)法》，以順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，并沿用至今。日本《雇傭保險(xiǎn)法》主要分為失業(yè)保障和失業(yè)預(yù)防兩部分。失業(yè)保障主要是從善后的角度出發(fā)，為失業(yè)人員提供一定程度的補(bǔ)助，使其能夠維持基本的生活水平。失業(yè)預(yù)防主要是從防患的角度來隱形地解決失業(yè)問題，從雇主和雇員兩個(gè)方向同時(shí)預(yù)防失業(yè)。日本失業(yè)保障制度主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：登記失業(yè)、統(tǒng)計(jì)失業(yè)、調(diào)查失業(yè)以及給付失業(yè)。其中，最重要的環(huán)節(jié)也是最值得我國借鑒的環(huán)節(jié)是給付失業(yè)，包括基本津貼 （在享受津貼期間按照日工資額的一定百分比給付，但被保險(xiǎn)人于領(lǐng)取失業(yè)津貼期間另有勞動(dòng)收入時(shí)，保險(xiǎn)金將會(huì)適當(dāng)減少或者停止支付）、技術(shù)學(xué)習(xí)津貼、寄宿津貼和傷病津貼。

日本失業(yè)保障制度的給付條件：（1）投保。一般被保險(xiǎn)人失業(yè)前1年合計(jì)投保6個(gè)月以上；短工被保險(xiǎn)人失業(yè)前2年內(nèi)投保1年以上；被保險(xiǎn)人失業(yè)前兩個(gè)月內(nèi)購買失業(yè)保險(xiǎn)印花稅28天以上。（2）確認(rèn)失業(yè)。失業(yè)后須立即到職業(yè)介紹所登記，并經(jīng)其出具《失業(yè)認(rèn)定申報(bào)書》確認(rèn)。（3）等待期。為7天。失業(yè)保險(xiǎn)金并非每個(gè)月自動(dòng)發(fā)放，而是原則上每4個(gè)星期要進(jìn)行一次“認(rèn)定失業(yè)”。

日本失業(yè)保障制度的適用范圍：（1）適用單位：只要雇用一名屬于雇用保險(xiǎn)制度的勞動(dòng)者的單位，就屬于雇用保險(xiǎn)的適用單位；（2）適用勞動(dòng)者：被適用單位雇用的勞動(dòng)者，原則上皆是受保對(duì)象，屬于適用勞動(dòng)者。其中，日本失業(yè)保險(xiǎn)制度在未改革之前就強(qiáng)制制造、采礦、運(yùn)輸以及部分服務(wù)行業(yè)加入失業(yè)保險(xiǎn)。這就表明日本受失業(yè)保障制度保護(hù)的群體將逐漸擴(kuò)大至各領(lǐng)域各階層。日本失業(yè)預(yù)防制度由自我雇傭和能力開發(fā)兩部分組成。一方面該制度強(qiáng)調(diào)企業(yè)在“保障就業(yè)”中的地位和作用，對(duì)于某些因經(jīng)濟(jì)事由，如金融危機(jī)，不得不縮小規(guī)模的企業(yè)，政府通過資助企業(yè)雇主對(duì)多余職工進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)或照發(fā)工資，爭(zhēng)取企業(yè)內(nèi)部消化，力爭(zhēng)不裁員；另一方面為了從根本上穩(wěn)定就業(yè)，降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，日本政府對(duì)于在企業(yè)內(nèi)部組織雇員舉行職業(yè)講習(xí)或技術(shù)訓(xùn)練的雇主，政府并設(shè)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

（二）對(duì)中國的啟示

第一，完善我國失業(yè)保險(xiǎn)法，進(jìn)一步細(xì)化失業(yè)保障給付條件。我國雖然已經(jīng)對(duì)失業(yè)保障的給付條件給予三點(diǎn)基本要求，但在執(zhí)行的過程中因?yàn)榉N種因素未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如不滿足“按規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年的?！睕]有權(quán)利領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。但這一條沒有關(guān)系到因不可抗力導(dǎo)致失業(yè)的農(nóng)民與高校的失業(yè)保險(xiǎn)。

第二，擴(kuò)大失業(yè)保障人員的覆蓋范圍。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多變。而我國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍僅僅包括城鎮(zhèn)所有企事業(yè)單位，而對(duì)于區(qū)縣以下行政劃分范圍內(nèi)的中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)民、自由職業(yè)者、學(xué)生等的保護(hù)尚有欠缺，而這一部分群體也正是我國結(jié)構(gòu)性失業(yè)群體中的主力軍。建議擴(kuò)大失業(yè)保障人員的覆蓋范圍以統(tǒng)籌解決我國各領(lǐng)域各階層勞動(dòng)力失業(yè)問題。

第三，針對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。一方面企業(yè)與用人單位應(yīng)該對(duì)下崗員工信息及數(shù)量進(jìn)行及時(shí)上報(bào)，為即將下崗的員工再就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)；另一方面我國可以加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)、用人單位之間的信息交流與信息互換。形成雙向選擇的模式，形成良性互動(dòng)。職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以通過了解市場(chǎng)上的人才需求以及失業(yè)人員的總量、素質(zhì)、就業(yè)意向，進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)制度與模式的調(diào)整。

第四，建立在職人員職業(yè)培訓(xùn)制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整，中國企業(yè)正逐漸由勞動(dòng)密集型向資本與技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，辦公要求也在慢慢轉(zhuǎn)向高技術(shù)帶動(dòng)高效率的理念。企業(yè)應(yīng)當(dāng)為在職員工提供在職培訓(xùn)的福利及補(bǔ)助，并為在職員工提供職業(yè)規(guī)劃的引導(dǎo)，讓員工適應(yīng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型，這樣才能凸顯預(yù)防失業(yè)的價(jià)值。

三、德國“雙元制教育”經(jīng)驗(yàn)與啟示

德國作為歐元區(qū)第一大國，也曾經(jīng)出現(xiàn)過結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，在失業(yè)治理方面有很多錯(cuò)事值得我們?nèi)ソ梃b。德國是一個(gè)傳統(tǒng)的制造業(yè)國家，對(duì)服務(wù)業(yè)較為輕視。德國曾經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的就業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，嚴(yán)重阻攔了德國經(jīng)濟(jì)。但是到了2013年，德國的失業(yè)率僅有6%，失業(yè)率大為降低，主要?dú)w功于“雙元制教育”體制。雙元制教育是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以企業(yè)為主導(dǎo)，處理勞工所受教育與企業(yè)所需職業(yè)技能不匹配的問題。因德國的基礎(chǔ)設(shè)施完善，大量中小型企業(yè)成為實(shí)施雙元制的大軍。

德國的雙元制是指青少年既在企業(yè)里接受職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，又在學(xué)校里接受專業(yè)理論和基礎(chǔ)文化知識(shí)教育。雙元制中的一元是職業(yè)學(xué)校，另一元是培訓(xùn)企業(yè)。二者相互依存，相輔相成，缺一不可，在整個(gè)培訓(xùn)目標(biāo)上，合二為一，在具體的培訓(xùn)過程中，一分為二，呈現(xiàn)出明顯的雙元屬性的特征。學(xué)生的結(jié)業(yè)考試不是由學(xué)校而是由相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，正是因?yàn)槁殬I(yè)學(xué)校和培訓(xùn)企業(yè)的緊密合作，從而保證了職業(yè)教育和所培訓(xùn)學(xué)生的質(zhì)量。這是一種將企業(yè)與學(xué)校、理論知識(shí)與實(shí)踐技能緊密結(jié)合，以培養(yǎng)高水平的專業(yè)技術(shù)工人為目標(biāo)的職業(yè)教育制度。雙元制教育制度最大的優(yōu)勢(shì)在于學(xué)校所培養(yǎng)的學(xué)生正是企業(yè)所需要的，實(shí)現(xiàn)了人才的培養(yǎng)和市場(chǎng)對(duì)人才的需求的有效對(duì)接，避免了人才培養(yǎng)的很多誤區(qū)，使得理論與實(shí)踐得到了統(tǒng)一。

雙元制教育是解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)的一劑良藥，但中國切忌照搬照抄，應(yīng)結(jié)合中國的國家國情?，F(xiàn)代意義上的大學(xué)出現(xiàn)在德國，但是德國的大學(xué)生人數(shù)低于人們的想象，很多德國青年從中學(xué)開始就走上了職業(yè)教育，提前適應(yīng)于職業(yè)。而中國是一個(gè)大學(xué)生數(shù)量頗多的國家，畢業(yè)找不到與自己專業(yè)對(duì)口的工作。而對(duì)企業(yè)來說招聘一個(gè)沒有經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)的大學(xué)生，從入職到適應(yīng)崗位要求往往需要兩三年的時(shí)間，這無疑為企業(yè)增加了隱形成本。政府應(yīng)發(fā)揮作用，與企業(yè)、求職者配合，達(dá)到三方受益的結(jié)果。政府應(yīng)該出面，出臺(tái)政策對(duì)一些需要高技能人才的企業(yè)提供補(bǔ)貼，并結(jié)合企業(yè)的需要對(duì)準(zhǔn)員工進(jìn)行培訓(xùn)。通過邊就業(yè)邊學(xué)習(xí)，給求職者就業(yè)前的職業(yè)培訓(xùn)，不但使求職者更好地適應(yīng)工作崗位，也為企業(yè)節(jié)省了隱形成本。起到了共贏結(jié)果，也會(huì)減少國家的失業(yè)率，提高國家競(jìng)爭(zhēng)力。

四、美國的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題直接源于其多年來進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在經(jīng)濟(jì)大衰退期間進(jìn)一步惡化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分行業(yè)規(guī)模減小或消失導(dǎo)致就業(yè)崗位減少。2007年11月到2009年10月，美國失業(yè)率上漲了4.9個(gè)百分點(diǎn)。在這一上漲中，19%被記入建筑業(yè)失業(yè)率的增長(zhǎng)，19%被記入制造業(yè)失業(yè)率的增長(zhǎng)，13%被記入零售業(yè)失業(yè)率的增長(zhǎng)。隨著金磚四國為代表的新興工業(yè)化國家逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，美國為優(yōu)化利用全球資源和提高競(jìng)爭(zhēng)力，加速了低端制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)等業(yè)務(wù)外移和外包的步伐，加上美國長(zhǎng)期以來實(shí)行寬松的貨幣政策和鼓勵(lì)消費(fèi)措施，促使來自新興國家物美價(jià)廉的產(chǎn)品源源不斷地輸入到美國。而在美國國內(nèi)，卻缺乏有足夠規(guī)模的新興產(chǎn)業(yè)來吸收那些被削減下來的工人，結(jié)構(gòu)性失業(yè)由此出現(xiàn)。

美國主要通過規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)、完善就業(yè)體系；轉(zhuǎn)變教育體系、培養(yǎng)符合市場(chǎng)需求的合格大學(xué)生；采取優(yōu)惠的財(cái)政政策和貨幣政策提高就業(yè)率，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而改變結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀況。為治理結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，美國持續(xù)施行量化寬松的貨幣政策以刺激經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勁增長(zhǎng)會(huì)給企業(yè)、消費(fèi)者帶來信心，從而增加投資，增加雇傭，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大需求，經(jīng)濟(jì)也才可能重回良性循環(huán)軌道，失業(yè)問題才能迎刃而解。稅收優(yōu)惠也是美國治理失業(yè)的一大法寶，一些政府和地方減稅能鼓勵(lì)企業(yè)再投資，刺激企業(yè)招聘，也會(huì)給消費(fèi)者更多的刺激消費(fèi)。通過稅收減免，鼓勵(lì)對(duì)受軍事基地關(guān)閉、工廠倒閉、大規(guī)模裁員影響的社區(qū)進(jìn)行投資等，這些舉措都意在加速美國就業(yè)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢(shì)頭。

從美國的做法不難看出，解決就業(yè)問題需要政府采取有效措施加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。只有產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，失業(yè)問題將迎刃而解。變革和完善教育體系，培養(yǎng)真正符合市場(chǎng)需求的大學(xué)生，提高大學(xué)的勞動(dòng)技能和市場(chǎng)適應(yīng)能力。抓好技能培訓(xùn)工作，提高就業(yè)率和再就業(yè)率。無論是剛剛走向的崗位的大學(xué)生或再就業(yè)的勞動(dòng)力，只有擁有較高符合崗位需求的技能才不會(huì)被社會(huì)淘汰。加大勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將用人信息最大限度地向社會(huì)披露。進(jìn)一步完善農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)制度。繼續(xù)完善市、區(qū)、街三級(jí)就業(yè)體系，促進(jìn)社會(huì)保障工作從街道向社區(qū)延伸。采取優(yōu)惠的稅收政策和貨幣政策：（1）采取減免稅政策，減輕企業(yè)和員工的負(fù)擔(dān)；（2）增加財(cái)稅支出，建立完善的社會(huì)保障制度，如失業(yè)保障基金、失業(yè)救濟(jì)制度。運(yùn)用法律手段，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，保證其正常運(yùn)行。

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