農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策

摘要：近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、拓寬農(nóng)民增收渠道、深化農(nóng)業(yè)體制改革越來越成為農(nóng)村建設(shè)的必然要求。與此同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢日益增強(qiáng)，逐漸出現(xiàn)利益分化。因此，依法推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收具有重要意義。本文以甘肅省民樂縣為例，就當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了分析與研究，并提出了合理化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地經(jīng)營權(quán) 土地流轉(zhuǎn) 甘肅省 對(duì)策

一直以來，土地問題作為三農(nóng)問題的基礎(chǔ)性問題，受到了政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，是其安身立命的最主要的生活保障。依法推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既是農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的需要，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀要求。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門必須加強(qiáng)政策引導(dǎo)和扶持力度，最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益，以穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。本文以甘肅省的民樂縣為例，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和主要成效進(jìn)行了分析，就如何規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出了自己的看法。

1 民樂縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況及主要特點(diǎn)分析

1.1 問題的提出 眾所周知，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民手頭擁有的資源有限，其生活得不到有效保障。土地作為農(nóng)民最基礎(chǔ)、最重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)問題越來越成為其改革的焦點(diǎn)和關(guān)鍵。因此，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地資源利用效率，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措和必然要求。當(dāng)前，我國農(nóng)村正處于有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡時(shí)期，內(nèi)部正在發(fā)生重大而深刻的變化，各方面都不穩(wěn)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，我國政府必須積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行多種形式的土地流轉(zhuǎn)，建立健全土地流轉(zhuǎn)制度，以有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益。自古以來，土地流轉(zhuǎn)就是我國農(nóng)村面臨的主要問題之一。十一屆三中全會(huì)以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了一系列重大變革，土地制度經(jīng)歷了統(tǒng)一經(jīng)營、所有權(quán)與承包權(quán)分離、土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的演進(jìn)過程。我國政府也積極從政策層面進(jìn)行引導(dǎo)與支持，逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策體系，健全農(nóng)村社會(huì)土地制度，并積極鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行多種形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以有效拓寬其增收渠道，更好地保障其生活。

土地同其他生產(chǎn)要素一樣，只有加快流動(dòng)才能更好地提高其利用效率。有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村約有三成的土地呈荒廢狀態(tài)，無人管理經(jīng)營，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。因此，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面可以有效地避免土地荒廢情況的出現(xiàn)，極大地提升了土地的資源利用率；另一方面土地流轉(zhuǎn)還可以加速農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，一定程度上推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還體現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展趨勢，是一種進(jìn)步的表現(xiàn)。

1.2 民樂縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況及特點(diǎn) 甘肅省民樂縣共有10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），縣轄172個(gè)行政村，縣內(nèi)共有21.75萬農(nóng)業(yè)人口，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。民樂縣自1998年進(jìn)行第二輪土地承包以來，家庭土地承包面積數(shù)量急劇上升，總承包面積高達(dá)821890畝，人均耕地3.78畝。2011年農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積109150畝，涉及農(nóng)戶14883戶，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的9.14%。

近年來，民樂縣為進(jìn)一步加快其土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展原則，積極研究建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，并取得了良好成效。全縣在開展土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)時(shí)，以“依法、自愿、有償”為原則，進(jìn)行多種形式的土地流轉(zhuǎn)，建立了專業(yè)的農(nóng)村合作社，鼓勵(lì)農(nóng)民廣泛參與。僅在2013年，全縣承包土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶就達(dá)到了22685戶，農(nóng)民參與熱情高漲，流轉(zhuǎn)主體多樣，既有農(nóng)業(yè)區(qū)合作社、種植大戶，又有農(nóng)戶和企業(yè)。通過土地流轉(zhuǎn)，民樂縣實(shí)現(xiàn)了剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和分配，有效地推進(jìn)了新農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程。

從總體來看，民樂縣在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，主要呈現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)：

①土地流轉(zhuǎn)形式豐富多樣。民樂縣的土地流轉(zhuǎn)面積相比于省內(nèi)其他縣區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)面積并不大，但其設(shè)計(jì)范圍較廣，影響區(qū)域眾多。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，民樂縣還呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化的特點(diǎn)。從土地流轉(zhuǎn)的受讓對(duì)象來看，既有從農(nóng)戶轉(zhuǎn)向企業(yè)、種糧大戶、農(nóng)村合作社的，又有農(nóng)戶間的相互流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)涉及主體較多。另外，從流轉(zhuǎn)的方式和手段上來看，既有出租、轉(zhuǎn)包，又有互換和入股，土地利用效率得到了極大地提高。民樂縣在進(jìn)行讓土地流轉(zhuǎn)時(shí)，主要以耕地為主，而其他類型的土地涉及較少。

②土地流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變。在2012年以前，有些農(nóng)戶和村級(jí)組織為了避免自己的土地出現(xiàn)荒廢情況，造成土地資源的浪費(fèi)，選擇將其土地?zé)o償轉(zhuǎn)讓給別人。究其原因，主要是農(nóng)戶無暇經(jīng)營管理土地，又不愿意負(fù)擔(dān)各種生產(chǎn)費(fèi)用。而近年來，隨著政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重視度的不斷增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨于合理化，農(nóng)民種糧收益水平不斷提升，農(nóng)糧積極性和主動(dòng)性顯著提高。在此背景下，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)也發(fā)生了很大變化，由原來的節(jié)支轉(zhuǎn)變?yōu)樵鍪铡?/p>

③土地流轉(zhuǎn)涉及范圍更為廣泛。我國自取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)民的種地成本顯著下降，相應(yīng)地其種糧收益水平上升。與此同時(shí)，民樂縣農(nóng)民對(duì)土地的重視程度也有了一定的提高，他們不僅將過去閑置的一些散地進(jìn)行了承包處理，還逐步擴(kuò)大其土地流轉(zhuǎn)范圍，土地流轉(zhuǎn)集中化、規(guī)范化、專業(yè)化程度越來越高，有利于推動(dòng)本區(qū)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2 民樂縣土地流轉(zhuǎn)的成效

2.1 農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營程度顯著提高。經(jīng)過一系列土地流轉(zhuǎn)改革后，民樂縣的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化和規(guī)?；潭蕊@著提升，分散經(jīng)營的情況得到了有效改善，密切了種糧大戶、農(nóng)戶、企業(yè)間的聯(lián)系，有利于該縣農(nóng)業(yè)分布結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。此外，土地流轉(zhuǎn)還極大地促進(jìn)了土地經(jīng)營管理效率的提高，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。一方面土地轉(zhuǎn)向一些種糧大戶和企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品品牌經(jīng)營；另一方面生產(chǎn)者可以利用手頭集中化土地資源發(fā)展集約化生產(chǎn)，提高了經(jīng)濟(jì)效益。此外，農(nóng)村富余勞動(dòng)力積極向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞務(wù)性收入增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)日趨合理。endprint

2.2 推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在獲得大量的土地使用權(quán)后，可以更好地開展農(nóng)業(yè)集中化生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度提高，生產(chǎn)效率和質(zhì)量也較以往更有保證。民樂縣一些農(nóng)業(yè)農(nóng)頭企業(yè)將流轉(zhuǎn)至手中的土地集中起來開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，將產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的生產(chǎn)環(huán)節(jié)聯(lián)接起來形成有序的產(chǎn)業(yè)鏈，生產(chǎn)綜合效益大大提高。在此過程中，企業(yè)與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了互惠共贏，帶動(dòng)了縣區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

2.3 優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，拓寬了農(nóng)民增收渠道。土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民擺脫了土地的束縛，有了足夠的時(shí)間和精力從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。民樂縣一些完成土地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工或從事個(gè)體經(jīng)營，一方面優(yōu)化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程；另一方面還有效地拓寬了其增收渠道，提高了其物質(zhì)生活水平。

2.4 維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。民樂縣在加快土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還進(jìn)一步建立健全了其相關(guān)服務(wù)保障機(jī)制。該縣在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)便民服務(wù)站，專門為提供相關(guān)政策和法律服務(wù)，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益。這一舉措有效地減少了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛事件的出現(xiàn)，有效地維護(hù)和穩(wěn)定了農(nóng)村社會(huì)秩序。

3 加快民樂縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

針對(duì)上述問題，結(jié)合民樂縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，圍繞加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，提出如下建議：

3.1 進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。民樂縣政府部門應(yīng)該進(jìn)一步解放思想，樹立服務(wù)理念，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提升土地資源利用效率。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門還必須貫徹法律文件精神，做好基礎(chǔ)性工作，依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)朝著專業(yè)化、規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，政府部門還必須做好宣傳推廣工作，使農(nóng)民更好地掌握和了解相關(guān)政策，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的利弊，從而更好地安排其就業(yè)和發(fā)展。對(duì)農(nóng)民而言，土地是其手中最重要的資產(chǎn)，必須妥善處理和利用。政府部門要通過其宣傳活動(dòng)充分打消其流轉(zhuǎn)顧慮，提高農(nóng)民土地運(yùn)用能力和效率。

3.3 堅(jiān)持因地制宜分類指導(dǎo)。積極發(fā)揮地域優(yōu)勢，因地制宜，發(fā)展適應(yīng)本區(qū)發(fā)展形勢的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式。同時(shí)，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，政府部門必須積極發(fā)揮其政策引導(dǎo)和社會(huì)服務(wù)功能，鼓勵(lì)一些進(jìn)行龍頭企業(yè)和種糧大戶發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，同時(shí)引導(dǎo)一些外出務(wù)工的農(nóng)民積極轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營權(quán)，提高土地資源利用率。

3.4 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制是穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要措施和必然要求。因此，政府部門可以成立專門的土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)基金，加大資金扶持力度。具體而言，可以從以下兩方面做起，一是做好土地承包管理登記工作，實(shí)行實(shí)名制登記，逐步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序；二是強(qiáng)化管理服務(wù)作用，成立專門管理部門，以處理土地流轉(zhuǎn)工程中出現(xiàn)的問題和糾紛，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)法制化、規(guī)范化、合理化。

3.5 建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保障農(nóng)民利益，為土地流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門必須始終以農(nóng)民利益作為其工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在不影響農(nóng)村整體發(fā)展形勢的前提下，尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)其土地承包利益，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其廣泛參與到土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)當(dāng)中。同時(shí)，政府必須逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制，保證其定價(jià)的公平性和公正性。在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在一些不穩(wěn)定因素，有時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和問題。因此，政府必須加大風(fēng)險(xiǎn)防治力度，采取必要措施防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的健康長效發(fā)展。

4 小結(jié)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的必由之路。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步解放了基層組織和廣大農(nóng)戶的思想，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性、自覺性明顯增強(qiáng)。土地向種植大戶集中，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化方向發(fā)展，同時(shí)也優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動(dòng)農(nóng)村土地合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的合理配置和農(nóng)業(yè)增效、土地增值、農(nóng)民增收的目標(biāo)。

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作者簡介：李魁（1976-），男，甘肅蘭州人，蘭州商學(xué)院長青學(xué)院講師。endprint