論公共機(jī)構(gòu)法人化治理的現(xiàn)實(shí)意義

■ 李 昕 副教授（首都師范大學(xué)政法學(xué)院 北京 100089）

在行政組織體制中，法律的使命在于支撐、影響行政組織的內(nèi)在規(guī)制結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用組織手段來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。公共機(jī)構(gòu)是專門實(shí)施公共事務(wù)的組織。公共機(jī)構(gòu)的法人化是國家對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行組織與整合的治理手段，是現(xiàn)實(shí)公共政策與法律技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，也是系統(tǒng)化的組織體制設(shè)計(jì)。以公共機(jī)構(gòu)法人化作為一種治理手段是現(xiàn)代行政改革的重要內(nèi)容，其制度功能在于通過法人化的方式實(shí)現(xiàn)公共職能的分散與績效，應(yīng)對(duì)科層制的弊端，豐富、補(bǔ)充現(xiàn)代行政的治理體系。在我國，對(duì)事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)實(shí)行法人化治理是深化行政改革的現(xiàn)實(shí)需要，目的在于實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變。

公共機(jī)構(gòu)法人化的實(shí)質(zhì)：一種組織手段

組織是達(dá)成任務(wù)的手段，不同的組織體制體現(xiàn)著不同的治理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)是科層體制的基本組織形態(tài)，從法律特征而言，法人同行政機(jī)關(guān)具有本質(zhì)的區(qū)別，法人是意志與責(zé)任的主體，意志獨(dú)立與行為自主是其核心，而高度隸屬、層級(jí)節(jié)制是行政機(jī)關(guān)的特性。公共機(jī)構(gòu)法人化的目的在于強(qiáng)調(diào)以人格獨(dú)立、行為自主作為公共治理的組織手段，以彌補(bǔ)科層管理體制的弊端。

20世紀(jì)80年代初以來，曾被證實(shí)為普遍有效的組織模式——科層制受到前所未有的激烈批評(píng)。在以專業(yè)化、制度化、非人格化為特點(diǎn)的，近乎刻板、僵化的科層體制下，傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)在人事、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面均受到嚴(yán)格的束縛，缺乏彈性與應(yīng)變能力，無法滿足專業(yè)及效率的需求。同時(shí)，與科層制機(jī)構(gòu)相伴生的行政權(quán)力和公共預(yù)算最大化傾向，導(dǎo)致大政府、大公共開支和高行政成本，使得政府行政效率不彰、公共財(cái)政不堪重負(fù)。在全球化的競爭壓力下，傳統(tǒng)科層體制面臨著功能性與結(jié)構(gòu)性的雙重調(diào)整，“去中心化”與“去官僚化”已成為各國行政組織改造的基本方向。其中，日本推行獨(dú)立行政法人制度，借鑒英國政署制度中的結(jié)果導(dǎo)向評(píng)估體系，在管理模式方面引入新公共管理理論，推行公共機(jī)構(gòu)法人化來促進(jìn)公共服務(wù)的績效，以應(yīng)對(duì)科層體制帶來的危機(jī)，即將政府職能區(qū)分為政策“制定”與“實(shí)施”，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)“制定機(jī)能”，而“實(shí)施機(jī)能”由獨(dú)立行政法人承擔(dān)，從而將已無必要由行政機(jī)關(guān)直接從事，亦不宜由民間機(jī)構(gòu)實(shí)施，且所涉公權(quán)力行使程度較低的業(yè)務(wù)，從傳統(tǒng)科層體制獨(dú)立出去，通過立法明確其目的和業(yè)務(wù)范圍，授予承擔(dān)這些事務(wù)的公共機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的法人資格，以示其與科層制機(jī)關(guān)的區(qū)別，使它們?cè)跇I(yè)務(wù)經(jīng)營、資金運(yùn)用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)，從而松綁現(xiàn)行人事、會(huì)計(jì)等法令限制，導(dǎo)入市場機(jī)制，實(shí)施以績效考評(píng)為核心的業(yè)務(wù)目標(biāo)管理與事后評(píng)價(jià)制度，在引進(jìn)企業(yè)精神的同時(shí)兼顧任務(wù)的公共性，通過組織形態(tài)和經(jīng)營管理方式的改變，達(dá)到強(qiáng)化成本效益及經(jīng)營績效，解決傳統(tǒng)科層體制的弊病，并由此掀起了公共機(jī)構(gòu)法人化改造的浪潮。

公共機(jī)構(gòu)法人化的目的在于以分流的方式提升公共服務(wù)的效能，提供一種新的執(zhí)行公共任務(wù)途徑，以授權(quán)與課責(zé)的方式，賦予公共機(jī)構(gòu)高度自主性，并通過正、負(fù)誘因加強(qiáng)對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的控制，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理與績效評(píng)估，適當(dāng)縮減政府組織規(guī)模，解決傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)職能壅塞的困境，以期創(chuàng)造一個(gè)充滿活力、朝氣、挑戰(zhàn)的優(yōu)質(zhì)政府組織體制。目前，公共機(jī)構(gòu)法人化的價(jià)值已為各國行政組織體制所佐證，對(duì)于我國公共行政組織體制的建立與完善而言，公共機(jī)構(gòu)法人化是現(xiàn)行體制所欠缺的，因而也為行政改革所急需。

公共機(jī)構(gòu)定位不明：我國現(xiàn)行法人制度的缺陷

法人制度價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，取決于該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的完善與嚴(yán)謹(jǐn)。我國法人制度的初建始于1986年頒布《民法通則》。“對(duì)任何法律制度的理解都不能完全脫離該法律制度所為之服務(wù)并且對(duì)之加以調(diào)整的社會(huì)的歷史”（巴里·尼古拉斯，2000）。依附于《民法通則》的我國法人制度同樣是一個(gè)歷史的范疇，必然體現(xiàn)特定歷史時(shí)期的社會(huì)生活需求，并為認(rèn)識(shí)的階段性所局限。

20世紀(jì)80年代，以政企分離為核心，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革催生了我國的法人制度。在特殊的時(shí)代背景下，我國的法人制度既有打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，同時(shí)，又不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，并為認(rèn)識(shí)的階段性所局限。這種局限體現(xiàn)為囿于認(rèn)識(shí)的局限，我國法人制度以民事立法為核心，將“法人”僅視為民事主體，以企業(yè)法人作為規(guī)范的重點(diǎn)，從財(cái)產(chǎn)的角度來理解法人及其制度功能，以確認(rèn)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和獨(dú)立責(zé)任為動(dòng)因，認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)只有在進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)才構(gòu)成法人，并未將公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與“法人”地位相聯(lián)系，忽略了法人概念在行政組織體系的作用，加之，長期以來，法人制度一直屬于民法學(xué)界探討的話題，鮮有公法學(xué)者涉足，部門法研究之間的壁壘與知識(shí)局限更加劇了對(duì)公共機(jī)構(gòu)法人地位價(jià)值的誤解。這種局限具體體現(xiàn)為對(duì)法人的內(nèi)在屬性，即主體性，理解的不徹底，僅在企業(yè)制度上強(qiáng)調(diào)法人的自主性與獨(dú)立性，并未完全厘清對(duì)公共機(jī)構(gòu)的科層管理與法人治理在具體制度上的差異，以至于將具有高度隸屬性的科層制行政機(jī)關(guān)，與獨(dú)立承擔(dān)公共職能的公務(wù)法人的身份混同，忽視了兩種不同類型的公務(wù)組織法律地位上的本質(zhì)差異，導(dǎo)致法人的定位與分類均存在諸多不妥。一方面，存在泛法人化的現(xiàn)象，具體體現(xiàn)為將以高度隸屬性、科層制為組織特點(diǎn)的行政機(jī)關(guān)定位為法人，違背了法人所要求的自主性與獨(dú)立性，從而使得我國法人制度中，法人的內(nèi)在屬性與法人的外在組織形式之間存在著邏輯沖突；另一方面，在泛法人化的同時(shí)，又存在法人化不足的問題。如事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等本應(yīng)獨(dú)立于科層制之外的公共機(jī)構(gòu)，應(yīng)有法人之實(shí)之名，但其身份無異于行政機(jī)關(guān)，并無顯現(xiàn)出其在法律地位上的特殊性。

以事業(yè)單位為例，雖然根據(jù)我國民法通則的規(guī)定，事業(yè)單位已經(jīng)在名稱上轉(zhuǎn)化為事業(yè)法人，成為民事主體的一種類型，但在管理制度上并未實(shí)現(xiàn)單位模式向法人治理的轉(zhuǎn)變，仍然具有濃厚的行政色彩，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、組織管理等方面缺乏應(yīng)有的自主性與獨(dú)立性，由于事業(yè)單位法人制度尚未真正建立起來，政府部門與事業(yè)單位之間缺乏嚴(yán)格的組織界限，現(xiàn)實(shí)中，事業(yè)單位往往帶有強(qiáng)烈的行政附屬性。長期以來，事業(yè)單位套用行政級(jí)別，建立科層制組織形式，按行政機(jī)關(guān)的方式運(yùn)行，形成了行政化的組織模式與運(yùn)行方式。這種特有的行政隸屬性，使得事業(yè)法人實(shí)質(zhì)上依然是政府行政權(quán)力的延伸體和公權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一個(gè)“單位”，即形式上的“法人”身份和實(shí)質(zhì)上的“單位”地位的合二為一，從而形成制度上的沖突與矛盾。這種“單位”和“法人”兩種相左身份的統(tǒng)一是中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未到位，組織形態(tài)改革仍需完善的特殊表現(xiàn)。究其原因在于特定時(shí)代下，社會(huì)主體分化程度不夠，以及理論界對(duì)各類社會(huì)組織法律地位、組織性質(zhì)認(rèn)識(shí)的局限性，即僅僅看出行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位在履行公共職能的具體方式上存在不同，并未上升到不同組織法律地位的差異，因此，也無法超越實(shí)踐的局限將這種差異理論化、制度化。

公共機(jī)構(gòu)法人化：我國行政改革現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的需要

自1978年以來，我國社會(huì)發(fā)生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導(dǎo)的改革以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，進(jìn)而引發(fā)出社會(huì)領(lǐng)域的變革，從法律層面而言，我國的社會(huì)變革在一定程度上體現(xiàn)為法人制度的引進(jìn)與逐步落實(shí)。在我國，改革打破了傳統(tǒng)政府壟斷“公共職能”的單一模式，新的適應(yīng)市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來。改革以政企、政事職責(zé)分離為核心，明確行政、事業(yè)、企業(yè)單位各自的社會(huì)角色及功能，從而建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的組織、功能體系。總結(jié)我國社會(huì)經(jīng)歷的這場全面而深刻的變化，有學(xué)者將其概括為“權(quán)力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領(lǐng)域權(quán)力的減弱，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力正在逐漸成長，原先那種政治領(lǐng)域壟斷一切的‘單級(jí)結(jié)構(gòu)’正在向三個(gè)領(lǐng)域分享權(quán)力的‘多極結(jié)構(gòu)’轉(zhuǎn)變，這是1978-1998年之間中國社會(huì)結(jié)構(gòu)演變的基本脈絡(luò)”（康曉光，1999）。這種多極結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)在于將市場與社會(huì)從國家桎梏中解放出來，賦予其獨(dú)立自主的法律地位，明確其各自的功能、活動(dòng)的方式與遵循的基本法則。從法律層面而言，我國的社會(huì)變革可以概括為由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變，體現(xiàn)為法人作為一種組織形態(tài)與治理模式在實(shí)踐中的逐漸落實(shí)，這種落實(shí)首先表現(xiàn)為以法人理論為核心構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)政企分離、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，肯定企業(yè)的獨(dú)立法律地位，使其成為獨(dú)立自主的生產(chǎn)者。與此同時(shí)，針對(duì)我國公共服務(wù)效率不彰、公共機(jī)構(gòu)法人化不足以及公共性保障制度缺位的現(xiàn)狀，推行公共機(jī)構(gòu)法人化改革，促使事業(yè)單位向事業(yè)法人的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，以改善公共服務(wù)質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，將法人治理與公共性保障機(jī)制相結(jié)合是我國行政體制改革的又一舉措。

回顧改革開放以來行政體制改革，基本目標(biāo)在于轉(zhuǎn)變政府職能，即從投資型政府走向公共服務(wù)型政府，明確政府的任務(wù)在于提供公共服務(wù)，改善公共管理，制定公共政策。以此目標(biāo)為核心，我國行政體制改革的重心集中于組織體制。在這一過程中，如何在保障公共職能履行的同時(shí)，改革履行的方式，以解決機(jī)構(gòu)膨脹、績效低下、發(fā)展動(dòng)力不足等弊端，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“規(guī)劃管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，成為我國行政改革的重心。以此為目標(biāo)，我國行政組織體制改革的核心在于改變傳統(tǒng)行政模式，逐漸放棄政府包攬公共服務(wù)的格局，體現(xiàn)為對(duì)以層級(jí)節(jié)制為特點(diǎn)的行政組織體制的超越。因此，公共機(jī)構(gòu)法人化治理既是我國體制改革的必然結(jié)果，同時(shí)也是體制改革的必要手段。

我國傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與高度集權(quán)行政管理體制下國家包辦事業(yè)、壟斷事業(yè)資源的產(chǎn)物。各類事業(yè)組織均由政府部門設(shè)立，行政機(jī)關(guān)通過各種權(quán)力，運(yùn)用多種方式直接領(lǐng)導(dǎo)、管理、控制事業(yè)單位，使事業(yè)單位喪失必要的自主性，依附于行政部門，即所謂的政事不分，表現(xiàn)為政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分，體現(xiàn)為行政事業(yè)的一體化。因此，政事不分是傳統(tǒng)事業(yè)單位體制的癥結(jié)所在，在改革中，如何理順政事關(guān)系、將事業(yè)單位從行政事業(yè)一體化中分離開，使事業(yè)單位成為獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體，依據(jù)社會(huì)需求與自身特點(diǎn)，相對(duì)獨(dú)立地面向社會(huì)開展服務(wù)，成為事業(yè)體制改革的首要問題與核心要求，這同時(shí)關(guān)系到事業(yè)單位存在的目的、性質(zhì)、管理方式等相關(guān)問題的解決。目前，在大部制的模式下，以“政事分開”為核心的政府體制改革的主要目標(biāo)，就是將政府從一個(gè)公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者，而公共機(jī)構(gòu)法人化治理的核心就在于實(shí)現(xiàn)政事分離，通過政府與事業(yè)單位之間相互關(guān)系的明確界定，盡快建立起完善而有效的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和自律機(jī)制，改變傳統(tǒng)的“行政事業(yè)一體化”的組織體制。同時(shí)，通過特別的組織規(guī)制、目標(biāo)管理、績效評(píng)估制度，保障公共目的的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化績效評(píng)鑒，完善治理機(jī)制，保障公共服務(wù)的提供。因此在轉(zhuǎn)變政府職能的行政改革背景下，通過公共機(jī)構(gòu)法人化改造我國事業(yè)單位，將法人治理結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)相結(jié)合，提高公共服務(wù)的效能，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

總之，公共職能的有效履行是行政組織建構(gòu)與規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)，在全球性的行政改革浪潮中，我國的行政體制改革無論是歸結(jié)于內(nèi)生的需求，還是外在的壓力之下，均無法置身事外。雖然，我國尚處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，具有轉(zhuǎn)型期特有的屬性與需求，但處于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我國的行政改革必然具有同其他各國行政改革共性之處，需要適應(yīng)全球性行政改革的共性需求，以績效、授能為核心，實(shí)現(xiàn)向多元化治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制。因此，公共機(jī)構(gòu)法人化不僅為我國理論界所呼吁，更為我國的行政所改革、所踐行，已非絕對(duì)意義上的他山之石，而是植根于現(xiàn)實(shí)的需要。

1.[英]巴里·尼古拉斯著.黃風(fēng)譯.羅馬法概論.法律出版社，2000

2.康曉光.權(quán)力的轉(zhuǎn)移.浙江人民出版社，1999