公共財政支持下海南旅游線路開發(fā)研究

官珅　李云海

[提要] 隨著海南國際旅游島建設(shè)的深入推進，新的市場需求呼喚海南旅游推出新的旅游產(chǎn)品和旅游線路。新的旅游線路的開發(fā)是綜合性旅游開發(fā)，需要景點、景區(qū)等一系列的項目配套，投入巨大，離不開財政的支撐。海南要進一步完善旅游財政政策、創(chuàng)新旅游財政手段，對旅游線路的開發(fā)起主導(dǎo)和先導(dǎo)作用，積極推進海南旅游線路開發(fā)。

關(guān)鍵詞：海南；財政；旅游線路；開發(fā)

本論文受海南省科技項目資助（編號：ZDXM20130102）

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年10月11日

海南以熱帶、生態(tài)、海島、海洋為主要特色的復(fù)合型資源為中國獨有、世界稀缺，加上深厚的人文資源和濃郁的黎苗風(fēng)情也極具特色，從而為多樣性的特色旅游線路開發(fā)提供了最為優(yōu)越的條件。隨著各種各類游客的增多，旅游島迫切需要開發(fā)出多樣化的旅游線路來滿足市場個性化需求。海南要充分發(fā)揮財政職能，深入挖掘和整合旅游資源，打造出具有主題特色、品牌效應(yīng)和強勢吸引力的旅游線路，這對構(gòu)建海南嶄新的旅游格局、提升旅游島魅力是十分緊迫的任務(wù)。

一、海南的旅游資源為旅游線路開發(fā)提供了優(yōu)越的條件

（一）海南豐富優(yōu)良的旅游資源。旅游資源是旅游線路開發(fā)的基礎(chǔ)，全面深入認識海南旅游資源的優(yōu)勢，對海南旅游線路的開發(fā)設(shè)計有著特殊的作用。海南擁有豐富的旅游資源，包括熱帶濱海風(fēng)光、陽光沙灘、山岳雨林、海洋景觀等。海南旅游資源涵蓋了按國家《旅游資源分類調(diào)查與評價》（GB/T18972-2003）的分類方法中全部的8個主類、31個亞類中的30個和155個基本類型中的135個。海南還擁有該標準分類沒有列入的“太空旅游資源”主類及兩個亞類。海南旅游資源豐富，有很多在世界上都十分知名。不但全國自然生態(tài)看海南，而且人文旅游資源也十分獨特，如海南的貶官文化、移民文化，深具海南特色的天涯文化、女性文化、民族文化、海洋文化、華僑文化等。如此諸多的頂級旅游資源，經(jīng)過挖掘、整合和提升，賦予地域的文化內(nèi)涵。然后由旅游經(jīng)營部門利用交通線串聯(lián)起若干旅游點或旅游城市（鎮(zhèn)），形成具有特色和合理走向的旅游線路，使旅游者能在一定的時間獲得最大的觀賞、體驗和休閑的效果，對旅客將產(chǎn)生很大的吸引力。

（二）海南旅游產(chǎn)品和旅游線路現(xiàn)狀。海南建省25年來，旅游業(yè)已迅速發(fā)展成為最具特色、最具影響力的產(chǎn)業(yè)。2012年接待游客達3，200多萬人次。旅游產(chǎn)品日益豐富，旅游線路各具特色。在旅游線路的開發(fā)上，已經(jīng)推出了藍色浪漫之旅、熱帶雨林探奇之游、黎苗文化之旅、瀟灑高爾夫之旅以及科普旅游、紅色旅游、醫(yī)療旅游等。隨著粵海通道的開通、東線高速鐵路的建成、文昌航天衛(wèi)星城的落成和三沙市的成立，海南旅游又增加了新的天地。海南正在重點開發(fā)海上旅游線路，?？谥寥呈械挠屋喚€路即將開通、海南正在爭取國家同意開通西沙郵輪旅游線路，積極謀劃環(huán)海南島海上旅游和直通東南亞臨海國家的旅游，航天科技旅游和航天體育旅游等都在積極的探索之中。海南在傳統(tǒng)旅游線路改造和新旅游線路開發(fā)上取得了喜人成績，但仍存在很多不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在旅游線路開發(fā)層次淺，大多數(shù)僅停留在觀光旅游上，休閑度假產(chǎn)品少；旅游資源開發(fā)單一，缺乏系統(tǒng)性、整體性和融合性；較單純依賴自然資源而缺少文化內(nèi)涵以及真正在國際上有影響力的旅游線路少，等等。

海南目前旅游線路大都選擇了東部濱海地區(qū)，旅游觀光行程以五天四晚或三天二晚游為主，傳統(tǒng)的“?？凇d隆—三亞”的“半島游”模式仍起主導(dǎo)作用。在國內(nèi)各大旅行社設(shè)計的海南旅游線路中，幾乎都有天涯海角景區(qū)。但多年來，在旅游市場中流傳著“來海南，不到天涯海角會后悔，到了天涯海角更后悔”的傳言仍在流行。以東坡文化、濕地公園、儋州調(diào)聲為代表的海南西部人文生態(tài)旅游資源，以及中部的熱帶雨林、黎苗風(fēng)情等都較少出現(xiàn)在旅游線路中，而較為分散但價值很高的人文旅游資源更是難以進入旅游線路。海南人文旅游資源稟賦好，如五公祠、海瑞墓、秀英炮臺等，都是知名度很高的文物古跡，由于缺乏對其深度挖掘、拓展與包裝，這些景點顯得孤立單薄，加上交通不便等因素，使這些景點都備受冷落。作為全國重點文物保護單位和國家AAA級景區(qū)的五公祠，游客接待量已從2000年后逐年下降，大門售票處已較少看到旅游團隊的大巴車，多數(shù)是零散的游客；海瑞墓是AA級景區(qū)，每日游客約有散客幾十人至200人左右，團隊已很少見；而國家級文保單位“秀英炮臺”已基本上處于關(guān)門狀態(tài)。海南現(xiàn)有的旅游線路主要呈現(xiàn)海岸沙灘和雨林等自然景觀，已難以滿足國際旅游島建設(shè)引發(fā)的高端游客和休閑度假游客的需要。

二、以真正全方位的思維積極構(gòu)建海南旅游線路體系

根據(jù)海南旅游資源的分布和特點，把握旅游資源開發(fā)利用的整體性和個體性，發(fā)揮旅游資源總體優(yōu)勢和個體特色，把資源的稀缺性和不可替代性發(fā)揮到極致。海南旅游線路開發(fā)應(yīng)以真正意義上的全島游方式，統(tǒng)籌開發(fā)濱海旅游、海上旅游、空中旅游、熱帶雨林旅游等資源，系統(tǒng)整理和包裝全省文物景點和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不斷挖掘和豐富旅游產(chǎn)品文化內(nèi)涵，構(gòu)建多樣化、品牌化的旅游產(chǎn)品體系，打造旅游黃金線路和文化旅游的精品線路，特別要在獨特線路如三沙旅游、海上旅游中突出特色和提升品位。

（一）南北縱向統(tǒng)籌。海南旅游一直以來北冷南熱，主要原因是瓊北地區(qū)的旅游景點規(guī)模小、較為分散、容量差，整體規(guī)劃不足。瓊北旅游圈包括省會城市海口以及文昌、瓊海、儋州、定安、澄邁、臨高6個市縣，在海南旅游版圖中占半壁江山。瓊北歷來是海南的文化區(qū)，歷代名人輩出、村莊古老、景觀奇特，是廣東游客最喜愛的旅游目的地。瓊北旅游圈并不缺乏旅游資源，如?？谟谢鹕娇凇⒓t樹林及海底村莊等獨特的旅游資源，定安和澄邁也都有自己豐富的旅游資源，但這些景點景區(qū)都是點狀開發(fā)，布局孤立，挖掘不深，宣傳不力，導(dǎo)致其知名度不高。瓊北旅游線路要深度挖掘整理其獨特的人文、歷史、鄉(xiāng)村、民俗等資源，設(shè)計出一系列歷史品讀之旅、尋古今名人之旅、村莊古老之旅等主題產(chǎn)品，以及適合自駕車游、家庭游等特色差異化產(chǎn)品。如文昌可著力全面打造宋慶齡故鄉(xiāng)的女性文化，包括擴展宋慶齡故居，建造宋慶齡廣場、宋慶齡學(xué)校、宋慶齡研究院等，形成一定規(guī)模，全面提升其價值和魅力。

（二）東—中—西橫向統(tǒng)籌。海南旅游的另一個缺陷是東熱西冷，要用東—中—西橫向統(tǒng)籌的思維改變這種狀態(tài)。海南島東部有一流的海岸線，旅游線路以東線高速公路和鐵路為線聯(lián)起海口、瓊海、萬寧、陵水、三亞各點，形成以海口和三亞為南北增長極的空間結(jié)構(gòu)，但各點上游客的停留時間不足，多為游客過路不過夜。東部建設(shè)要采用從線到面的擴展，在各市縣建設(shè)各具特色的旅游地區(qū)，以吸引過路游客駐留。

海南島的中部主要是少數(shù)民族聚居的山區(qū)市縣。旅游資源有山野溫泉、熱帶雨林、民俗風(fēng)情，等等。但目前中部地區(qū)的旅游資源可以說是“養(yǎng)在深閨人未識”，旅游的開發(fā)很不到位。中部旅游資源和線路的開發(fā)要在保護中有所作為，要建設(shè)一個類似美國黃石國家公園的“五指山國家公園”?！拔逯干絿夜珗@”主要包括五指山為中心的中部熱帶森林地區(qū)。在該區(qū)域內(nèi)，堅持保護第一性和社會公益性的原則適度開發(fā)，形成系列的休閑度假、怡情養(yǎng)生、緑色生態(tài)教育和生態(tài)旅游等項目。

海南島的西部開發(fā)要發(fā)展特色鮮明的國際旅游島“金色西岸”。尖峰嶺旅游區(qū)、霸王嶺旅游區(qū)要突出打造“熱帶雨林休閑游”、龍沐灣、棋子灣要打造“海上觀光游”、千年古鹽田等品牌；旅游區(qū)要突出打造“人文古跡游”、“熱帶特色農(nóng)業(yè)觀光游”等品牌，建設(shè)好東坡書院、松濤天湖、石花水洞等獨特的景點，形成集人文古跡、農(nóng)業(yè)觀光于一體的旅游度假區(qū)。同時加快臨高角旅游區(qū)、漁港風(fēng)情區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

（三）內(nèi)陸和近海的環(huán)形統(tǒng)籌。實現(xiàn)內(nèi)陸和近海的環(huán)形統(tǒng)籌，就是利用海南東環(huán)高鐵和將建成的西環(huán)高鐵的環(huán)島交通便利，推進環(huán)海南島陸地濱海旅游。俄羅斯是目前海南旅游最大的境外客源地，俄羅斯游客對三亞情有獨鐘，要設(shè)計“一日游”產(chǎn)品，將俄羅斯游客旅游目的地由三亞向北延伸至博鰲、?？?，并向西延伸至樂東、昌江、那大等地；?？谝惨M織把省內(nèi)外客源分流到臨高、那大、昌江等地，采取多種方法形成陸地環(huán)島旅游，讓游客環(huán)島體驗到海南豐富的自然資源風(fēng)光和鄉(xiāng)土人文。在推進陸地形成環(huán)島旅游的同時，要開發(fā)以環(huán)海島的近海觀光、探奇與休閑為目的的環(huán)島游船旅游，讓游客領(lǐng)略海南島數(shù)千里近海的碧波萬頃和驚濤拍岸的奇觀，以及體驗在風(fēng)平浪靜時碧波蕩漾的海灣的那份寬闊與寧靜。

（四）海、陸、空空間統(tǒng)籌。海南管轄的南中國海有300多萬平方公里的海域，是真正的海洋大省。海南的陸地旅游已成為全國知名的旅游目的地。此后，要把游客的注意力從陸地吸引到海上，從近海吸引到遠海，讓旅客見識真正的汪洋大海。要開發(fā)至西沙及相關(guān)島嶼的南中國海巡航觀光旅游和以相鄰的東南亞國家為目的地的海上絲路旅游等。還要利用國家開放低空空域的有利條件，向空中要旅游資源，大力發(fā)展海南的直升機游覽和航空體育表演等空中旅游活動，形成海、陸、空立體旅游線路體系。

三、充分發(fā)揮財政職能，積極推進海南旅游線路開發(fā)

新旅游線路的開發(fā)是綜合性的旅游開發(fā)，需要道路、景點、景區(qū)、文化挖掘等一系列的項目配套，投入巨大，離不開財政的支撐。為了加快國際旅游島建設(shè)的進程，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃海南旅游業(yè)的發(fā)展目標，海南要進一步完善旅游財政政策、創(chuàng)新旅游財政手段，讓財政在旅游線路開發(fā)中發(fā)揮支撐和杠桿作用，積極推進海南精品旅游線路的開發(fā)。

（一）增強對旅游線路規(guī)劃編制和前期開發(fā)的財政支持。旅游線路規(guī)劃要從全局和整體出發(fā)，著眼于規(guī)劃對象的整體優(yōu)化和個性特色。省政府要總攬全局，確保旅游發(fā)展的總目標，減少盲目性和重復(fù)建設(shè)。省級財政在骨干旅游線路的規(guī)劃編制和前期開發(fā)中要扮演主角，發(fā)揮著支撐和杠桿作用。海南的財政投入不足一直是困擾旅游線路發(fā)展的核心問題，建議省財政每年按預(yù)算收入的一定比例安排旅游線路發(fā)展專項經(jīng)費，各市（縣）根據(jù)各自的個性化景點景區(qū)及旅游業(yè)發(fā)展的實際需要，量力而行安排本級旅游線路開發(fā)專項資金。旅游線路發(fā)展專項經(jīng)費采取補助、貼息、獎勵等多種形式，主要用于旅游線路配套設(shè)施建設(shè)、旅游線路規(guī)劃、旅游線路宣傳和推薦等。

（二）加大對重點旅游線路開發(fā)的投入。省級財政要相對集中財力，支持有指導(dǎo)性、示范性的項目。對有重大開發(fā)價值，能促進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級和能帶動地方經(jīng)濟重大發(fā)展的旅游線路，要以政府主導(dǎo)來建設(shè)。各級政府都要把財力相對集中在骨干旅游線路開發(fā)上，在重點旅游線路開發(fā)上有規(guī)劃、保重點、有作為，著力解決海南旅游業(yè)中的龍頭問題。如海洋旅游線路、航空旅游線路，要提到議事日程。對這類旅游線路開發(fā)要按國際化標準，該奢華的要達到頂級，該簡樸的要貼近自然。重點旅游線路開發(fā)要根據(jù)財力，可以分期完成，也可集中完成，但要放在財政支持旅游業(yè)的首位。

（三）拓寬籌資渠道，支持旅游線路開發(fā)。從海南目前的財政開支的實際情況看，財政資金直接支持旅游線路開發(fā)有局限性，財政資金不能成為旅游投資的主渠道，更多的是要發(fā)揮政府旅游投資的引導(dǎo)和杠桿作用。要努力提升旅游產(chǎn)業(yè)對各類資本的吸引力，以市場的理念、市場經(jīng)營的手段，積極招商引資，廣泛動員組織民營資本及其他社會資本參與旅游線路開發(fā)建設(shè)；以政府的名義成立專門的財政旅游投融資基金管理機構(gòu)，通過部分財政投入，部分向自然人或企業(yè)發(fā)行小面額的受益憑證籌集資金；積極優(yōu)化和調(diào)整財政資金投入結(jié)構(gòu)，財政資金可以用于有關(guān)旅游線路開發(fā)的補助和貼息，以引導(dǎo)民間資金的投入；積極研究探索利用中央特殊政策發(fā)行即開型地方旅游彩票，可考慮從當?shù)匕l(fā)行的即開型體育彩票、福利彩票中安排部分資金用于體育旅游線路開發(fā)。

（四）完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資政策。旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是旅游線路開發(fā)的重要組成部分。財政加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，要先導(dǎo)投入，營造投資開發(fā)氛圍，引發(fā)周邊土地增值，增強投資者的投資信心，以引導(dǎo)多方面的投入，有效推進旅游線路的開發(fā)。建議省政府和省旅游委在政策與資金上，特別要對重大項目以及尚未開發(fā)的領(lǐng)域和地區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)給予更多傾斜，以基礎(chǔ)設(shè)施的投資先行，引導(dǎo)各類資本的投入，構(gòu)建旅游線路大框架。也可以考慮以旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶項目的做法，對社會資金的投入進行補償，有效整合更多資金的投入，促進旅游業(yè)的加速發(fā)展。

（五）建立旅游線路開發(fā)長效投資服務(wù)體系。建議從省旅游發(fā)展專項資金中拿出部分資金，建立貸款擔(dān)保風(fēng)險補助機制，專門用于融資性擔(dān)保機構(gòu)為旅游線路開發(fā)貸款提供擔(dān)保的風(fēng)險補助。把土地出讓的收益按一定的比例用于旅游線路開發(fā)。對還處于市場培育階段或是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及中小微企業(yè)的財政支持，可以采取項目補貼、稅費減免、土地優(yōu)惠等方式支持。對于旅游企業(yè)和社會資本投資新建旅游線路，可分期，要在旅游線路建設(shè)用地、繳納土地出讓金以及稅費等多方面給予特殊的支持。

（六）加強對外宣傳力度，樹立海南旅游整體形象。由于海南的財政收入困難，旅游宣傳促銷投入經(jīng)費有限，開展旅游營銷工作少，導(dǎo)致無法擴展高端旅游客源市場。為促進海南旅游的高端化發(fā)展，要積極開拓海外市場，突出促銷重點，加大宣傳力度。政府要擔(dān)負旅游整體形象設(shè)計、包裝和宣傳促銷的主要費用。建議加大旅游宣傳促銷經(jīng)費投入，財政部門每年在編制預(yù)算時應(yīng)列支一定數(shù)量的旅游宣傳促銷經(jīng)費，專項用于舉辦航空體育表演、民族文化旅游節(jié)慶活動、開發(fā)海南自然風(fēng)光、黎族民俗風(fēng)情等旅游資源，著力打造生態(tài)旅游、海洋旅游、濱海旅游、航空體育旅游、民俗旅游等旅游線路品牌。

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