淺析美國政府對煙草業(yè)的監(jiān)管

龔金龍+金萍

摘 要：該文全面闡述了美國聯(lián)邦及部分州政府的稅收政策及控?zé)煼ò福约懊绹疄榻档臀鼰熉识岣邿煵荻惵室约爸饕目責(zé)煼煞ㄒ?guī)，探討了這些法律法規(guī)對美國煙草市場以及消費者的影響。結(jié)果顯示在美國越來越嚴(yán)格的控?zé)煭h(huán)境下，吸煙者數(shù)量逐漸下降。結(jié)合美國的控?zé)煼ò?，檢討了中國廣告法修訂案及相關(guān)控?zé)熣?，為政府對煙草業(yè)的監(jiān)管提供參考。

關(guān)鍵詞：美國；稅收政策；控?zé)煟槐O(jiān)管

中圖分類號 TS4-07 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）21-05-03

1 全球煙草消費概況

在我們的日常生活中，卷煙已成為部分人的必備消費品，但它對消費者的健康也產(chǎn)生了一定的危害。2013年和2014年世界無煙日的主題分別為：禁止煙草廣告、促銷和贊助以及提高煙稅。分析人士認(rèn)為，全球大約1/3的青年人是在煙草廣告、促銷和煙草商贊助活動的影響下開始吸煙的[1]。美國研究人員的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，盡管西方發(fā)達(dá)國家煙民人數(shù)趨于下降，然而，由于發(fā)展中國家煙民人數(shù)增長，使得全球煙民數(shù)量仍處于上升趨勢，到2012年為止，全球煙民數(shù)量已由1980年的7.21億上升到了9.67億[2]人，亞洲東帝汶及印度尼西亞的煙民比例最高，55%的成年人每天都吸煙[3]。

2 美國政府對煙草的管控以保護(hù)公民健康為目的

多年來，美國政府對公民健康是十分關(guān)注的，因此，在美國煙草業(yè)的發(fā)展過程中，政府一直把保護(hù)公民身體健康放在首位，這已成為政府對煙草業(yè)發(fā)展立法的重要依據(jù)。

2.1 吸煙影響健康認(rèn)識過程 從1492年哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸[4]至今，煙草業(yè)一直伴隨著人類社會的發(fā)展而不斷前進(jìn)，由于受各種因素的影響，全球許多國家已相繼出臺了各種控?zé)煷胧?，對煙草的生產(chǎn)與銷售進(jìn)行著嚴(yán)格的管理。近代，公眾關(guān)于吸煙影響健康的爭論始于20世紀(jì)初。一些流行病學(xué)研究人員經(jīng)過抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，肺癌患者人數(shù)的逐步增加，與吸煙人數(shù)的增加呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系，他們的研究還發(fā)現(xiàn)，吸煙不僅與肺癌有關(guān)，而且也會造成其它諸如心血管病、呼吸系統(tǒng)疾病等[8]。

2.2 政府對吸煙影響健康愈加關(guān)注 1964年，美國醫(yī)政總署發(fā)表了“吸煙與健康”報告[5]，綜述流行病學(xué)方面的研究，并明確提出吸煙對人體健康是有害的。因此政府部門應(yīng)該在增加煙草稅率的同時，還要宣傳吸煙對人體健康的危害。事實上，不管是政府部門還是普通公民，已經(jīng)認(rèn)識到煙草及其制品是一種特殊的商品，不同程度上會對消費者及其周圍人的健康會造成一定的危害，因此，美國政府對煙草業(yè)的發(fā)展實施了嚴(yán)格的管制措施。

3 美國政府對煙草業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管制

3.1 對煙草業(yè)發(fā)展設(shè)立專門管制機(jī)構(gòu) 美國食品與藥品管理局已成立了一個名為煙草制品科學(xué)顧問委員會[6]（TPSCA）的機(jī)構(gòu)，專門處理煙草方面的事務(wù)。該委員會的職能范圍包括確定各類煙草制品中煙堿的釋放量；檢測美國煙草市場上薄荷煙的生產(chǎn)及消費情況，并及時向公眾提供這方面的信息，就低危害卷煙向公眾提供消費方面的建議。美國煙草制品科學(xué)顧問委員會由多位跨學(xué)科的專家所組成，他們的專業(yè)范圍涉及醫(yī)學(xué)、倫理學(xué)、毒理學(xué)、藥理學(xué)及煙草制品評價等。

3.2 修訂控?zé)煼ò?2010年6月份，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了修訂的控?zé)煼ò竅7]，這一法案使美國食品與藥品管理局在監(jiān)管煙草業(yè)方面獲得了很大的權(quán)力。奧巴馬認(rèn)為，他從自己的戒煙努力中體會到，政府需有強(qiáng)有力的法律保護(hù)下一代免受吸煙的危害。在新修訂控?zé)煼ò傅闹笇?dǎo)下，美國政府賦予食品與藥品管理局管理煙草銷售、營銷及廣告宣傳方面的權(quán)力，以保護(hù)公眾的身體健康，并要求所有的煙草生產(chǎn)商必須到食品與藥品管理局進(jìn)行登記備案，以達(dá)到控?zé)煼ò杆?guī)定的要求。

3.3 通過司法手段對煙草業(yè)進(jìn)行管制 1998年，美國各州與以菲利浦·莫里斯煙草公司為首的五大煙草公司（R.J. Reynolds 公司、Philip Morris公司、Brown & Williamson 公司、Lorillard公司、Liggett公司，此后又有2家煙草公司加入，其中包括Natural American Spirit煙草公司）達(dá)成了具有劃時代意義的美國大和解協(xié)議（Master Settlement Agreement）[8]。根據(jù)大和解協(xié)議，美國各大煙草公司要向46個州支付2 000億美元，用于反吸煙宣傳廣告和償還這些州為治療患病煙民所支付的醫(yī)療費用，法院不再接受消費者個體對煙草公司的訴訟案，但集體訴訟案除外，這便是美國歷史上有名為Engle[9]集體訴訟案。

4 美國對煙草制品生產(chǎn)與銷售進(jìn)行立法

4.1 政府的各類立法及管制措施 為了保護(hù)美國公民的身體健康，限制煙草消費量的不斷增長，美國政府為此制定了一系列的法律法規(guī)，其內(nèi)容涉及煙草及其制品的生產(chǎn)、銷售、消費、廣告宣傳、健康教育等內(nèi)容。1986年，美國政府制定了《全面綜合無煙煙草健康教育法》（Comprehensive Smokeless Tobacco Health Education Act）[10]；1996年，美國食品與藥品監(jiān)督管理局制定了《限制卷煙和無煙煙草的銷售和流通法》（Regulation Restricting the Sale and Distribution of Cigarette and Smokeless Tobacco）[11]；2000年，美國政府制定了《聯(lián)邦卷煙進(jìn)口承諾法案》（Federal Imported Cigarette Compliance）[12]；2010年，美國政府新修訂了其控?zé)煼ò?，制定了《家庭吸煙預(yù)防及煙草控制法案》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）[13]。美國政府制定這一系列的法律法規(guī)，其最終目的就是為了限制人們對于煙草及其制品的消費，保護(hù)公眾的身體健康少受傷害。

4.2 對煙草銷售制定相關(guān)禁令 美國所有的州政府在其控?zé)煼ò钢幸?guī)定，禁止零售商向18歲以下的青少年出售煙草制品[14]，有些州還規(guī)定，不準(zhǔn)利用自動售貨機(jī)向青少年出售煙草制品，并在此類自動售貨機(jī)上安裝年齡識別裝置。2010年，美國政府制定并頒布了《禁止一切非法煙草制品運(yùn)輸法案》，該法案規(guī)定，通過網(wǎng)絡(luò)銷售煙草制品的經(jīng)銷商，必須對購買其所出售煙草制品的購買者進(jìn)行年齡核實，否則將受到嚴(yán)厲處罰。

4.3 對煙草制品的銷售區(qū)域進(jìn)行限制 美國《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法案》規(guī)定，禁止在學(xué)校和運(yùn)動場周邊304.8m[13]的范圍內(nèi)作煙草廣告；禁止煙草商贊助體育賽事、音樂會或者其他的社會文化活動，在出售及營銷的帽子和T恤衫等物品上，禁止印制煙草商標(biāo)或煙草標(biāo)識。另外，美國政府還對卷煙包裝上吸煙有害健康的警示圖片及警示語作了相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定，卷煙外包裝上必須印制下列健康警語之一：吸煙會使人上癮；煙草煙霧會傷害您的孩子；吸煙會導(dǎo)致致命的肺部疾??；吸煙會導(dǎo)致患癌癥等[13]。

4.4 提高煙草制品稅率 研究表明，提高煙稅可以降低煙民的消費量，2009年美國聯(lián)邦政府將卷煙消費稅提高62美分（每盒/20支裝）之后，其卷煙銷量下降了10%。2013年6月份，美國加利福尼亞州議會議員通過投票表決的方式，決定提高該州的煙草制品稅率，每盒20支裝的卷煙，平均增稅2美元（約合1.54歐元），其目的也是為了降低該州的吸煙率。

5 美國政府煙草業(yè)監(jiān)管措施對我們的啟示

借鑒美國政府所制定的各類控?zé)煼ò?，?qiáng)化我國現(xiàn)行煙草專賣法、廣告法及各地方政府所出臺控?zé)煼ㄒ?guī)的執(zhí)法力度，防止一些煙草公司廣告宣傳擦邊球行為的發(fā)生。目前，我國在控?zé)煼皬V告法的宣傳與監(jiān)管執(zhí)行方面，與歐美等發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距，第三產(chǎn)業(yè)的變相廣告很多。雖然政府規(guī)定在傳統(tǒng)媒體及公共場所嚴(yán)禁各類煙草廣告，然而，在煙草專賣零售商店、煙草銷售專柜等一些煙草經(jīng)營場所仍然可以做廣告宣傳活動。此外，煙草公司還可以出資做一些公益宣傳，而對于目前一些變相的煙草廣告，我國的工商執(zhí)法部門在監(jiān)管方面還難以有很大的作為，監(jiān)管尺度還難以掌握[15]。

從目前我國煙草業(yè)的發(fā)展情況分析，政府部門在卷煙的銷售與監(jiān)管方面扮演著雙重身份，既是運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，不像美國食品與藥品管理局那樣，只對煙草業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。而我們的煙草管理部門與煙草企業(yè)是一套班子，兩塊牌子。盡管吸煙有害健康這一常識已經(jīng)深入人心，然而，在利益的驅(qū)動下，各地方政府部門往往處于經(jīng)濟(jì)利益的考慮以及煙草對當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)方面的關(guān)注度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對公眾身體健康的關(guān)注度。在這種情況下，政府立法部門在制定控?zé)熣邥r，往往缺乏其應(yīng)有的決心和信心，因此也就缺乏相關(guān)的立法限制，控?zé)煹男麄魍饔谛问?。為了維護(hù)消費者的利益，政府職能部門必須下決心，借鑒美國和其他發(fā)達(dá)國家控?zé)煹南冗M(jìn)經(jīng)驗，將公民的健康放在首位，以實際行動切實保護(hù)公眾的利益。

參考文獻(xiàn)

[1]2013年世界無煙日的主題是：禁止煙草廣告、促銷和贊助[EB/OL].http：//world.kankanews.com/embassy/2013-05-31/1675095.shtml

[2]美研究人員統(tǒng)計全球有近10億煙民 [EB/OL].http：//world.kankanews.com/embassy/2013-05-31/1675095.shtml

[3] .Smoking Prevalence and Cigarette Consumption in 187 Countries， 1980-2012 [EB/OL]http：//jama.jamanetwork.com/article.aspx？articleid=1812960

[4]世界禁煙歷程 [EB/OL].http：//paper.tobaccoinfo.com.cn/R/ArticleShow.asp？ID=29670&news_type_id=XW&url=

[5] The Report of the Surgeon General：Smoking and Health [EB/OL]http：//profiles.nlm.nih.gov/NN/B/B/M/Q/

[6] 向蘭康. 國際控?zé)煭h(huán)境下的美國煙草控制[J]經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011（07）：134-136.

[7]奧巴馬正式簽署美國控?zé)煼ò?[EB/OL]http：//www.caijing.com.cn/2009-06-23/110188477.html

[8]狀告“萬寶路”：一個煙民的勝利 [EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/legal/2009-04/13/content_11176293_7.htm

[9]美國4大煙草公司被索賠2800億美元 [EB/OL]http：//finance.sina.com.cn/b/20040923/15411044167.shtml

[10]Smokeless Tobacco Use in Rural Alaska [EB/OL]http：//www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/00000888.htm

[11]Regulations Restricting the Sale and Distribution of Cigarettes and Smokeless Tobacco [EB/OL]http：//www.fda.gov/TobaccoProducts/ProtectingKidsfromTobacco/RegsRestrictingSale/default.htm

[12]International trade - stores located out of the USA [EB/OL]http：//www.cigarettesforless.com/cigarettes_article/cigarettes_page5.html

[13]美國家庭預(yù)防吸煙及煙草控制法案的相關(guān)條款[EB/OL].http：//www.fjycw.com/News/200908/2009080423157.shtml

[14]煙草危害與公共健康的倫理思考[EB/OL].http：//health.sohu.com/2004/06/22/11/article220661192.shtml

[15]變相煙草廣告在各地泛濫.現(xiàn)行控?zé)煆V告法規(guī) [EB/OL].http：//gy.youth.cn/lyb/201106/t20110615_1615931.htm

（責(zé)編：吳祚云）