人大制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

田必耀

在人大歷史上，每逢十周年紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立的大會(huì)一共舉行過三次，即在1994年、2004年、2014年，分別舉行紀(jì)念、慶祝全國人大成立40周年、50周年、60周年大會(huì)。三次紀(jì)念大會(huì)有一個(gè)共同程式：黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表重要講話，回顧總結(jié)人大制度偉大歷程，從人民當(dāng)家作主、國家長(zhǎng)治久安闡釋人大制度地位和功能；提出建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的政治方向；對(duì)堅(jiān)持和完善人大制度、支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)提出新要求。從三次紀(jì)念大會(huì)來看，2014年9月5日舉行的慶祝全國人大成立60周年大會(huì)規(guī)格最高、對(duì)人大制度地位和內(nèi)涵表達(dá)最新、對(duì)新時(shí)期人大制度建設(shè)的使命擔(dān)當(dāng)最厚重。

一、慶祝全國人大成立60周年大會(huì)達(dá)到最高規(guī)格

1994年9月15日，首都各界群眾在人民大會(huì)堂隆重集會(huì)，紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立40周年。時(shí)任中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石同志發(fā)表重要講話，時(shí)任中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云同志主持大會(huì)。這是新中國成立后第一次舉行紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立的活動(dòng)，在國內(nèi)外引起很大的反響?！叭嗣翊泶髸?huì)制度是與人民民主專政的國家體制相適應(yīng)的整個(gè)政權(quán)體系。是具有中國特色的根本政治制度。”當(dāng)天的《人民日?qǐng)?bào)》社論說，40年的實(shí)踐證明，人民代表大會(huì)制度具有極大的優(yōu)越性和強(qiáng)大的生命力。

10年過后，2005年9月15日，首都各界代表3500多人在北京人民大會(huì)堂紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年。中共中央政治局九位常委全部出席紀(jì)念大會(huì)，時(shí)任中共中央總書記、國家主席胡錦濤發(fā)表重要講話，吳邦國委員長(zhǎng)主持紀(jì)念大會(huì)。

2014年9月5日舉行的慶祝全國人大成立60周年大會(huì)，與紀(jì)念人大50周年大會(huì)一樣，中共中央政治局七位常委全部出席紀(jì)念大會(huì)，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平發(fā)表重要講話，張德江委員長(zhǎng)主持慶祝大會(huì)。

與前兩次紀(jì)念大會(huì)相比，這次慶祝大會(huì)規(guī)格最高，為什么這么說？前兩次紀(jì)念大會(huì)是以首都各界群眾、代表隆重集會(huì)的名義來紀(jì)念，這次慶祝大會(huì)是中共中央、全國人大常委會(huì)舉行的，是一次頂格的會(huì)議，既有紀(jì)念的內(nèi)涵，更重要的是慶祝，慶祝人大走過一甲子的輝煌和功績(jī)。

二、從國家治理體系和治理能力的高度明確人大制度的最新內(nèi)涵

改革開放以來，黨和國家深刻總結(jié)我國人民代表大會(huì)制度歷史經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)改革開放新時(shí)期發(fā)展要求，站在人民當(dāng)家作主、依法執(zhí)政、治國理政的高度，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷豐富和完善人民代表大會(huì)制度的時(shí)代內(nèi)涵，進(jìn)一步明確人大制度的地位。從喬石同志指出，“建設(shè)社會(huì)主義民主政治，最重要的是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”，到胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制度是中國人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式”，再到習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”，這些重要講話，向世界莊嚴(yán)宣示了中國人大制度的新高度。

1993年7月，全國人大常委會(huì)召開各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)。喬石特別針對(duì)人大的性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)問題，作了即席講話：“一是要用憲法和法律的規(guī)定統(tǒng)一全黨和全國人民對(duì)人大地位、性質(zhì)和作用的認(rèn)識(shí)；二是要結(jié)合實(shí)際不斷地進(jìn)行宣傳教育”（引自2012年6月26日，《法制日?qǐng)?bào)》，劉政，《喬石同志在第八屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)任上》）。在第一次紀(jì)念大會(huì)上，喬石強(qiáng)調(diào)，“我們廣大干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要增強(qiáng)民主和法制觀念，提高對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)，把思想統(tǒng)一到憲法上來，切實(shí)按照憲法辦事，自覺地維護(hù)國家的這一根本制度。”

江澤民同志在1990年的時(shí)候就指出建設(shè)社會(huì)主義民主政治，最重要的是要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。喬石同志在紀(jì)念大會(huì)上對(duì)此作了重申。喬石強(qiáng)調(diào)，“我們?cè)谌魏螘r(shí)候，在任何情況下，都要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢(shì)和功效?！?/p>

在第二次紀(jì)念大會(huì)上，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是符合中國國情、體現(xiàn)中國社會(huì)主義國家性質(zhì)、能夠保證中國人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式。人民代表大會(huì)制度是中國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國社會(huì)主義政治文明的重要制度載體。以前，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人大制度在民主執(zhí)政、人民當(dāng)家作主中的地位用的是“重要”一詞，這次紀(jì)念大會(huì)胡錦濤同志首次用一個(gè)“最好”、一個(gè)“最高”實(shí)現(xiàn)形式，把人民代表大會(huì)制度的地位提升到了一個(gè)歷史性高度。紀(jì)念大會(huì)次日，全國人大常委會(huì)辦公廳召開社會(huì)主義民主法制建設(shè)座談會(huì)。吳邦國在會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最好形式。吳邦國從實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的路徑上，把人大制度提升到“根本途徑和最好形式”的高度。

在第三次紀(jì)念（慶祝）大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排?！薄叭嗣翊泶髸?huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！边@是黨和國家從國家治理體系和治理能力的高度對(duì)人大制度地位提出的最新論述。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，十分注重提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并提出清晰的內(nèi)涵和要求。2014年2月，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，“國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！薄皣抑卫砟芰褪沁\(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面?！眹抑卫眢w系和治理能力的“現(xiàn)代化”，可以從不同角度來認(rèn)識(shí)。但從依法執(zhí)政來看，“法治精神”是核心要求。

人民代表大會(huì)制度作為我國根本政治制度、政權(quán)組織形式，是人民當(dāng)家作主這一國家性質(zhì)的根本體現(xiàn)，在我國政治制度體系中居于核心地位。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從國家政體高度，進(jìn)一步豐富人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，把人民代表大會(huì)制度提升到“支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”的新高度。

三、新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國基本方略人大自身擔(dān)當(dāng)最厚重使命

三次紀(jì)念大會(huì)都明確提出堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。各個(gè)不同的歷史時(shí)期，人大制度建設(shè)、人大工作面臨著新情況、新?lián)?dāng)。

1994年有關(guān)部門提出了機(jī)構(gòu)改革方案，欲將人大和政協(xié)、群眾團(tuán)體并列。對(duì)此，喬石說：“根據(jù)憲法的規(guī)定，人大及其常委會(huì)從來是國家機(jī)關(guān)，而決不是群眾組織”（引自2012年6月26日，《法制日?qǐng)?bào)》，劉政，《喬石同志在第八屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)任上》）。在紀(jì)念大會(huì)上，喬石特別提出，“人大工作必須加強(qiáng)，不能削弱?！眴淌瘡?qiáng)調(diào)，加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)，使人大及其常委會(huì)成為有權(quán)威的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，成為能夠擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的為人民所充分信賴的代表機(jī)關(guān)。這一提法，延伸了1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的要求，該決議強(qiáng)調(diào)：“必須根據(jù)民主集中制的原則加強(qiáng)各級(jí)國家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)?！备母镩_放以來，各級(jí)人大及其常委會(huì)按照決議的要求，遵循憲法和法律規(guī)定，逐漸把人大的“橡皮圖章”打造成“鋼鐵圖章”。

在全國人大成立50周年紀(jì)念大會(huì)上，胡錦濤指出，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，“必須認(rèn)真落實(shí)憲法賦予人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)”，并從加強(qiáng)立法、監(jiān)督、與人民群眾聯(lián)系和自身建設(shè)等四個(gè)方面對(duì)人大工作提出了明確要求。

在這次慶祝大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出堅(jiān)持和完善人大制度要著重抓好五個(gè)加強(qiáng)，即加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施工作、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作、加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作。習(xí)近平總書記特別提出，“各級(jí)黨委要加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)、開展工作。”多年來，黨的政治文件一直用支持或保證人大及其常委會(huì)行使職權(quán)。比如說，2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出，保證人大及其常委會(huì)依法履行職能。這次紀(jì)念大會(huì)同時(shí)用了“支持和保證”，這一表述的分量很重，這是對(duì)各級(jí)黨委貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告提出 “支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”政治要求的進(jìn)一步明確。

依法執(zhí)政是黨治國理政的一個(gè)基本方式。黨的十八大召開、習(xí)近平總書記“9.5講話”，標(biāo)志著人大制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，人大制度建設(shè)和人大工作面臨著新使命和擔(dān)當(dāng)。新的使命和擔(dān)當(dāng)在哪里？60年來，我們一直強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善”人大制度，2013年3月張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國人大二次會(huì)議上提出“發(fā)展好”人民代表大會(huì)制度?！皥?jiān)持依法治國，維護(hù)法律權(quán)威，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好”，這就是新時(shí)期人大制度建設(shè)的新使命和新?lián)?dāng)。

在全面落實(shí)依法治國基本方略的進(jìn)程中，各級(jí)人大及其常委會(huì)如何保障憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威；如何運(yùn)用法治思維和法治方式，依法協(xié)調(diào)行使法定“四權(quán)”，讓立法管用、監(jiān)督有效、決策到位、任免依法；如何按照黨的十八屆三中全會(huì)的精神，對(duì)接立法法修正案草案提出賦予所有設(shè)區(qū)的市在城市管理方面行使地方立法權(quán)這一人大擴(kuò)權(quán)新規(guī)；如何保障人大代表主體地位，增強(qiáng)代表義務(wù)觀念，支持和保證人大代表依法履職；如何進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大建設(shè)，按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的原則，扎實(shí)推進(jìn)縣級(jí)人大工作完善發(fā)展，全面有效行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定職權(quán)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“開會(huì)難、履職難、運(yùn)行難”等問題，進(jìn)一步做實(shí)縣鄉(xiāng)人大，推動(dòng)人大工作提高水平；等等。這是把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好的題中之義。

我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和習(xí)近平總書記的重要講話精神，在堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的歷史新征程中，增強(qiáng)政治定力，走好自己的路，自覺守望人民代表大會(huì)制度，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮人大制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社）