京津冀地區(qū)環(huán)境整體性治理研究*

萬長松，李智超

(燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北秦皇島066004)

一、京津冀地區(qū)環(huán)境治理現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)位于東北亞環(huán)渤海心臟地帶，包括北京、天津和河北省的石家莊、唐山、承德、張家口、保定、廊坊、秦皇島、滄州、邯鄲、邢臺、衡水等城市，是中國北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、交通網(wǎng)絡(luò)最為發(fā)達(dá)、最具活力的地區(qū)。京津冀地區(qū)的區(qū)域合作由來已久，但是基本上是以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為目的的比較簡單的、松散的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，合作進(jìn)展緩慢。受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理位置等因素的影響，京津冀地區(qū)各個城市在發(fā)展中明顯呈現(xiàn)出區(qū)域不均衡的特征。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。京津冀合作從此被提升到國家重大戰(zhàn)略的高度，這為京津冀地區(qū)的發(fā)展帶來了新契機(jī)。

然而，近年來環(huán)境污染一直阻礙著京津冀地區(qū)的發(fā)展。城市人口擴(kuò)張和工業(yè)的快速發(fā)展，再加上區(qū)域協(xié)調(diào)組織缺乏，企業(yè)之間、地區(qū)政府之間無序競爭、重復(fù)建設(shè)的情況嚴(yán)重，使得京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境日益惡化。目前，區(qū)域內(nèi)已經(jīng)有70%的河流受到不同程度的污染，沙塵暴更是連續(xù)多年沖擊京津地區(qū)。2013年以來，我國發(fā)生大范圍霧霾天氣，約四分之一的國土面積受到影響。霧霾天氣具有巨大危害，嚴(yán)重威脅到人類的生存環(huán)境和身體健康。在受到霧霾影響的區(qū)域中，京津冀地區(qū)情況尤為嚴(yán)重。國家環(huán)保部的數(shù)據(jù)顯示，2013年8月京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)僅約三成，明顯落后于長三角地區(qū)，不及珠三角地區(qū)的一半。全國空氣質(zhì)量最差的前10 個城市中，京津冀地區(qū)占8 個，其中河北省占7 個。長期以來京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局過度考慮經(jīng)濟(jì)增長而忽略生態(tài)環(huán)境的做法，對該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人民群眾的生存安全。2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告里提出:“生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民生活，關(guān)乎民族未來。霧霾天氣范圍擴(kuò)大，環(huán)境污染矛盾突出，是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈。必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下決心用硬措施完成硬任務(wù)?！?014年5月，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會議上，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗指出，要把治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口。對于京津冀地區(qū)來說，環(huán)境污染治理勢在必行。

二、整體性治理理論及其應(yīng)用

(一)整體性治理理論產(chǎn)生和內(nèi)涵

整體性治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中后期，主要代表人物是英國學(xué)者佩里·?？怂购团羺s克·登力維。?？怂箤⒄w性治理定義為:“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式?！保?］從?？怂箤φw性治理的定義中可以看出，整體性治理包含整合化的組織形式、正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等要素，目的是“實現(xiàn)對稀缺資源的有效利用，對公共問題協(xié)商解決和對公共服務(wù)綜合供給”［2］。整體性治理是對1980年以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，在整體性治理理論看來，“新公共管理使政府機(jī)構(gòu)碎片化，極大地增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性”，導(dǎo)致部門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)困難，降低了行政效率。而整體性治理理論則著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運作，強(qiáng)調(diào)“整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化”［3］。

(二)京津冀地區(qū)環(huán)境整體性治理的必要性分析

第一，整體性治理理論形成的假設(shè)和前提之一是“政府機(jī)構(gòu)行為要以民眾最關(guān)注和擔(dān)憂的問題為導(dǎo)向，即政府機(jī)構(gòu)主旨更傾向于解決普通民眾最擔(dān)憂的實際問題，而大多數(shù)這樣的問題是跨部門的，是單一部門無法獨立解決的”［4］。京津冀地區(qū)的環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到普通民眾的日常生活和身體健康，環(huán)境的不斷惡化無疑成為民眾普遍感到擔(dān)憂的問題。而且，無論是水資源污染，沙塵暴或者是當(dāng)前最為嚴(yán)重的霧霾問題都屬于區(qū)域性問題，不是緊緊依靠任何一個政府部門就可以解決的，而是需要京津冀區(qū)域內(nèi)各政府乃至全國各地區(qū)的共同努力。因此，基于協(xié)作和整合的整體性治理理論在京津冀地區(qū)的環(huán)境治理中有著十分重要的應(yīng)用價值。第二，“環(huán)境保護(hù)是一項涉及面廣、運作機(jī)制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。環(huán)境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，這就決定了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體性。從行政區(qū)域角度看，環(huán)境的整體性往往被不同行政區(qū)域所分割。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和環(huán)境保護(hù)意識上的差異，容易造成地方政府在跨區(qū)域環(huán)境問題上的決策差異。各地方政府從自身經(jīng)濟(jì)人利益出發(fā)更傾向于將政策調(diào)控范圍模糊，將難以界定的區(qū)域環(huán)境問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方，使跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)很難達(dá)成一致意見。［5］”長期以來，京津冀地區(qū)在環(huán)境治理中各自為政，缺少有效的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致環(huán)境問題的治理進(jìn)展緩慢。京津冀地區(qū)各政府應(yīng)該就京津冀地區(qū)的環(huán)境問題打破原有的組織壁壘，地區(qū)內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)間進(jìn)行協(xié)同作戰(zhàn)，共同解決環(huán)境污染問題，這種協(xié)作式的治理模式比傳統(tǒng)的各自為政的治理模式更具協(xié)調(diào)性和靈活性，能超越京津冀的行政區(qū)界限進(jìn)行環(huán)境問題的治理。

(三)京津冀地區(qū)環(huán)境整體性治理的可行性分析

整體性治理理論對于京津冀地區(qū)環(huán)境治理具有一定的可行性。第一，地緣上的優(yōu)勢。北京、天津和河北都位于環(huán)渤海地帶，彼此距離較近，溝通比較方便，尤其是近些年來京津冀地區(qū)公路、鐵路等交通事業(yè)的快速發(fā)展更是為這一區(qū)域的整體性治理奠定了良好的交通基礎(chǔ)。第二，政策上的支持。京津冀一體化已經(jīng)有了一段時間的發(fā)展，也在經(jīng)濟(jì)、交通等建設(shè)上取得了一定的成效，2014年年初黨中央將京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略，為這一區(qū)域整體化的環(huán)境治理提供了政策上的引導(dǎo)和支持。再加上北京作為我國的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，在我國各城市中具有舉足輕重的地位，黨中央對于北京及其周邊地區(qū)的環(huán)境治理問題尤為重視。第三，整體性治理要建立在政府間的有效溝通和合作的基礎(chǔ)之上，而有效的溝通在一定程度上要依賴于良好的溝通機(jī)制。近些年來，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和計算機(jī)技術(shù)的不斷普及，政府間超越部門界限進(jìn)行信息共享、兼容和交換已經(jīng)成為可能，政府間、政府各部門之間的交流和協(xié)作變得更加便利。我國各政府電子政務(wù)技術(shù)的快速發(fā)展為地區(qū)間進(jìn)行整體性治理提供了技術(shù)支持［6］。

三、京津冀地區(qū)環(huán)境整體性治理的新模式

整體性治理理論“是以協(xié)作和整合為特征的治理模式，強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行公共事務(wù)的治理時不僅要對政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，而且也要促使政府、私營部門和非營利組織之間進(jìn)行協(xié)作，從而形成一種整體性的治理模式”［7］95。

(一)建立跨區(qū)域環(huán)境治理專項委員會

為了解決京津冀地區(qū)環(huán)境治理問題，應(yīng)該建立起跨區(qū)域的環(huán)境治理專項委員會。該委員會的成員應(yīng)包括兩部分:一部分是京津冀地區(qū)各省、市政府的代表，在代表數(shù)量的分配上應(yīng)該充分保證各個省市地區(qū)的公平;另一部分由企業(yè)代表、非營利組織代表、專家學(xué)者以及公民代表組成，這一部分代表的參與能夠在很大程度上為京津冀地區(qū)的環(huán)境治理提供信息、技術(shù)等各方面的支持和幫助。同時，中央政府應(yīng)下?lián)墉h(huán)境治理的專項資金并賦予該委員會對跨區(qū)域環(huán)境治理專項資金的使用權(quán)，并對這部分資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，從而確保整個區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理政策的順利貫徹和執(zhí)行［8］。

(二)完善跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)機(jī)制

2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，強(qiáng)調(diào)要建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。對于京津冀地區(qū)來說，在建立跨區(qū)域環(huán)境治理專項委員會的基礎(chǔ)上，要完善京津冀各省市在環(huán)境治理過程中的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)機(jī)制:由京津冀地區(qū)各省市的行政首長授權(quán)環(huán)境治理專項委員會設(shè)計并規(guī)劃京津冀地區(qū)環(huán)境治理的具體方案，這樣的方案能夠在治理環(huán)境問題的同時最大程度地維護(hù)京津冀地區(qū)各省市的利益。然后由專項委員會將這些設(shè)計方案分別提交給京津冀三個省級政府審批，審批通過之后將這些設(shè)計方案提交給國家相關(guān)部門進(jìn)行審核，審核批準(zhǔn)之后國家進(jìn)行撥款，由環(huán)境治理專項委員會主持方案的實施。

(三)構(gòu)建整體性的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)

整體性治理理論不僅要求政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理時將政府內(nèi)部各部門以及政府間的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，而且也關(guān)注政府與私營部門和非營利組織之間的合作，共同構(gòu)建起一個有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)(如圖1)。

圖1 京津冀地區(qū)環(huán)境治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖

在京津冀地區(qū)環(huán)境治理過程中，跨區(qū)域的環(huán)境治理專項委員會在與各政府建立協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的同時，也要注重于與本區(qū)域內(nèi)各環(huán)保性質(zhì)的非營利組織進(jìn)行協(xié)作。具有環(huán)保性質(zhì)的非營利組織通常“具有較強(qiáng)的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識和豐富的環(huán)境治理的實踐經(jīng)驗，能夠為政府在區(qū)域環(huán)境治理過程中提供技術(shù)和人員支持”［7］96。環(huán)境問題的治理同樣少不了私營部門的參與。環(huán)境治理過程中勢必會侵犯到一些私營部門的固有利益，要注重與私營部門的協(xié)調(diào)，必要情況下給予私營部門相應(yīng)的補(bǔ)貼。政府也可以授權(quán)環(huán)境治理專項委員會通過招標(biāo)的形式與私營企業(yè)簽訂協(xié)議，將環(huán)境治理中的一些事務(wù)外包給私營企業(yè)，更加靈活高效地處理環(huán)境治理過程中的相關(guān)事務(wù)。2014年9月25日舉行的第二屆科學(xué)治污暨環(huán)保先進(jìn)實用技術(shù)展示交流會上，針對京津冀地區(qū)污染企業(yè)治理需求，交流會面向全國公開征集從事大氣和水污染治理、固廢處置、環(huán)境監(jiān)測和應(yīng)急等業(yè)務(wù)的專業(yè)環(huán)保工程公司，以及技術(shù)依托單位和設(shè)備生產(chǎn)與服務(wù)企業(yè)，促進(jìn)京津冀環(huán)保企業(yè)與國內(nèi)外大型環(huán)保公司合作，推動京津冀節(jié)能環(huán)保戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(四)建立環(huán)境治理信息資源共享系統(tǒng)

整體性治理在很大程度上依賴于信息的交流和共享。在環(huán)境治理過程中，要綜合利用各種信息傳播手段，將分散在京津冀各政府部門的信息資料進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，整合與環(huán)境治理相關(guān)的信息采集—處理—交流—利用等各個環(huán)節(jié)。同時“要建立京津冀地區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境治理信息管理網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，收集和傳遞各種有效和完整的信息數(shù)據(jù)”，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將北京、天津、河北有關(guān)環(huán)境治理的信息進(jìn)行共享，“從而實現(xiàn)動態(tài)化、常態(tài)化、高效率地了解京津冀地區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境治理情況”，并將數(shù)據(jù)情況提供給環(huán)境治理專項委員會，“為制定針對性的環(huán)境治理對策提供信息上的支持”［9］。

結(jié)語

對于京津冀地區(qū)來說，環(huán)境污染問題越來越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，也嚴(yán)重影響著普通民眾的身心健康，治理環(huán)境污染勢在必行。整體性治理理論為京津冀地區(qū)環(huán)境的治理提供了新的治理思路和治理模式。運用整體性治理理論來進(jìn)行京津冀地區(qū)的環(huán)境治理有一定的必要性和可行性。隨著京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化上升為國家戰(zhàn)略，運用整體性治理理論推動京津冀地區(qū)在環(huán)境治理中的一體化也不失為一種有益的探索。

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