邊界移民危機(jī)：美國兩黨博弈的新焦點(diǎn)

張業(yè)亮

2014年以來，大量來自危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯等中美洲國家的未成年人因非法越過美墨邊界被關(guān)押，到7月初人數(shù)高達(dá)5.7萬人，另有3.9萬帶孩子的成年人，釀成一場(chǎng)移民危機(jī)。實(shí)際上，早在兩年前，這一危機(jī)就開始顯現(xiàn)。當(dāng)時(shí)美國邊防當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，盡管偷越美國邊境的人數(shù)在下降，但來自上述三國的非法移民數(shù)量卻在迅速上升。2012年4月，得克薩斯州州長(zhǎng)里克·佩里給奧巴馬寫了一封措辭激烈的信件，要求奧巴馬政府立刻采取行動(dòng)。但奧巴馬出于競(jìng)選連任以及寄希望于國會(huì)通過全面的移民法改革的考慮，未予以重視，致使從中美洲非法進(jìn)入美國的未成年人人數(shù)逐年上升﹕2011年僅為3933名，到2013年猛升為20805人，2014年5～6月更是猛增到每月1萬多人，從而釀成這場(chǎng)被奧巴馬稱之為“緊急的人道危機(jī)”。在美國2014年中期選舉日益臨近的時(shí)刻，這場(chǎng)邊界危機(jī)引發(fā)了美民眾的廣泛關(guān)注，并迅速成為民主、共和兩黨博弈的一個(gè)新焦點(diǎn)。

圍繞危機(jī)的兩黨博弈

對(duì)造成這場(chǎng)邊界危機(jī)的原因，兩黨相互指責(zé)。共和黨認(rèn)為，奧巴馬政府對(duì)非法移民的政策及處理不力是造成這場(chǎng)危機(jī)的主要原因。

美國是非法移民主要目標(biāo)國，大量非法移民的涌入，在彌補(bǔ)用工短缺和承擔(dān)繁重工種從而為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題，成為困擾美國移民政策制定的一大難題。盡管聯(lián)邦政府在打擊非法移民上制定了許多嚴(yán)厲的法律，但這些法律在歷屆政府都沒有得到很好的實(shí)施。非法移民仍源源不斷地涌向美國。2007年，在美國的非法移民人數(shù)為1220萬。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，由于非法移民紛紛離開美國，人數(shù)有所下降，2009年后又止跌回升。據(jù)皮尤2013年10月報(bào)告，2009～2012年非法移民人數(shù)略有反彈，在1130萬～1170萬之間。

戰(zhàn)后美國對(duì)非法移民的政策主要是加強(qiáng)邊界安全和非法移民執(zhí)法。小布什政府期間實(shí)施“邊界安全倡議”政策，沿美墨2000英里邊界樹立隔離墻。2005年到2008年，國會(huì)為實(shí)施該計(jì)劃已經(jīng)撥款4億美元。

奧巴馬執(zhí)政后，認(rèn)為只有全面的移民法改革才能解決非法移民問題，于2010年首次就全面改革移民法提出倡議。由于受到共和黨把持的眾議院的阻撓，移民法改革步履艱難，在這樣的情況下，2012年6月，奧巴馬簽署行政命令，允許約170萬年輕的非法移民公開申請(qǐng)臨時(shí)工作和居住權(quán)，凡在16歲以前來美，在美連續(xù)居住5年以上，現(xiàn)年在15～31歲之間的都符合條件。行政命令還規(guī)定，可合法居留的非法移民必須沒有受到刑事處罰、正在讀高中或高中畢業(yè)或在美國軍隊(duì)服役，符合條件者必須每?jī)赡晟暾?qǐng)一次。奧巴馬這一移民新政對(duì)美國移民政策做了數(shù)十年來最大的調(diào)整，為他贏得了主要是拉美裔的少數(shù)族裔的支持，在2012年總統(tǒng)選舉中，66%的拉美裔投奧巴馬的票，使其得以成功連任。共和黨據(jù)此認(rèn)為，非法移民之所以大量涌入是受到美國將大赦移民的謠言所蠱惑，奧巴馬的這一行政命令是導(dǎo)致這次危機(jī)產(chǎn)生的主要原因。

奧巴馬政府和民主黨則認(rèn)為，小布什政府于2008年通過的《反偷渡法》（the William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008）才是導(dǎo)致來自中美洲國家的未成年人大量涌入美國的主要原因。該法規(guī)定，來自與美國不接壤國家的未成年人非法入境者，在扣押后72小時(shí)內(nèi)必須移送聯(lián)邦衛(wèi)生與福利部（HHS），然后由該部轉(zhuǎn)交給其在美國的親戚照管，等待移民法庭就是否準(zhǔn)許其移民美國做出裁決。但這一過程通常長(zhǎng)達(dá)一年半之久，等到對(duì)其傳喚時(shí)往往已消失得無影無蹤。而來自墨西哥和加拿大的非法移民則直接由國土安全部遣送回國。因此，民主黨認(rèn)為，許多“蛇頭”正是鉆了該法律的空子，才偷渡大量的未成年人到美國，這一法律是“危機(jī)的根源”。

如何解決這場(chǎng)移民危機(jī)也在奧巴馬政府與共和黨控制的眾議院以及國會(huì)兩黨之間產(chǎn)生巨大的分歧。奧巴馬要求國會(huì)撥付37億美元緊急資金，來處理這場(chǎng)人道危機(jī)，其中約一半用來為移民提供食宿，遭到國會(huì)共和黨人以及一些邊界州民主黨議員的反對(duì)。他們稱，只有先對(duì)2008年法律進(jìn)行修改，刪除上述條款以加速遣返進(jìn)程，否則他們不會(huì)批準(zhǔn)這筆撥款。國會(huì)共和黨的這一主張?jiān)獾矫裰鼽h和移民團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)。他們認(rèn)為，造成美墨邊界移民危機(jī)的主要原因是這些中美洲國家的黑幫暴力的升級(jí)和貧困的加深，遣返這些兒童是使他們重新回到悲慘的境地，因此解決該問題的關(guān)鍵就是“把解決造成危機(jī)的根源作為第一步”，特別是貧困、安全和缺少法治。因此反對(duì)對(duì)該法做任何修改。7月中旬，由美國民權(quán)聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的225個(gè)組織上書奧巴馬，認(rèn)為取消這些保護(hù)措施將危及這些兒童的生命。奧巴馬一開始也主張對(duì)該法進(jìn)行修改，以贏得國會(huì)通過37億美元的緊急撥款，加速遣返進(jìn)程，但在面臨國會(huì)民主黨人和移民全體的強(qiáng)烈反對(duì)后，沒有將立法建議的細(xì)節(jié)包括在緊急撥款要求中。

此外，在遣返未成年人回國的緊急資金上，奧巴馬政府與國會(huì)兩黨也難以達(dá)成一致。參議院民主黨只同意撥付27億美元；眾議院共和黨人除了把修改2008年法律作為前提外，在法案中只同意撥款6.59億美元，比奧巴馬要求的37億美元的緊急資金少得多。上述分歧導(dǎo)致國會(huì)兩黨直到8月底夏季假期休會(huì)前仍沒有達(dá)成妥協(xié)。

博弈背后的驅(qū)動(dòng)力

這場(chǎng)美墨邊界移民危機(jī)之所以難以迅速解決，其深層原因在于近十多年來，非法移民問題與美國的政黨和選舉政治緊密交織。特別是自奧巴馬執(zhí)政以來，移民法改革和非法移民執(zhí)法問題已經(jīng)成為兩黨博弈的一個(gè)新焦點(diǎn)。

十多年來，美國人口變化的一個(gè)顯著趨勢(shì)是，白人數(shù)量減少，少數(shù)族裔占美國人口總數(shù)的比重不斷增加，并且在未來的50年內(nèi)呈加速趨勢(shì)。根據(jù)美國人口普查局的資料，美國白人占人口的比重，1960年為85%，1990年下降到80.3%，2000年再下降到75.1%，2010年進(jìn)一步下降到63%，預(yù)計(jì)到2060年白人占美國人口總數(shù)的比重僅為43%。在美國100個(gè)最大城市中，白人占多數(shù)的1990年為70個(gè)，到2000年大幅下降為52個(gè)，非拉美裔白人已成為加利福尼亞、新墨西哥、夏威夷等州以及休斯敦、波士頓、紐約和華盛頓特區(qū)等城市人口的少數(shù)。endprint

移民人口猛增是美國人口變化的主要原因，其中拉美裔是過去20年美國人口增長(zhǎng)最快的少數(shù)族裔。1960年，拉美裔占美國人口總數(shù)僅4%，在1990～2000年這10年中，拉美裔人口增加了58%，達(dá)3530萬人，歷史上第一次與黑人一樣多。到2010年，增長(zhǎng)到5050萬，增加了43%，占美國人口總數(shù)的17%，成為美國最大的少數(shù)族裔；與之相比，在過去的10年里，白人人口增長(zhǎng)僅1%，黑人的增長(zhǎng)為11%。到2050年，拉美裔將上升到美國人口總數(shù)的29%。

移民的大量增加在改變美國社會(huì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)種族和文化多元化的同時(shí)，也對(duì)美國政黨和選舉政治帶來重大影響。首先，少數(shù)族裔人口的快速增長(zhǎng)及其在美國人口中的比重上升，提升了少數(shù)族裔在美國選舉政治中的重要性。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，擁有投票權(quán)的白人選民占選民總數(shù)的66%，擁有投票權(quán)的拉美裔占選民總數(shù)的15%，比他們所占人口總數(shù)少2個(gè)百分點(diǎn)，但非白人中擁有投票權(quán)的人將逐年增加。奧巴馬在2008年和2012年總統(tǒng)選舉中獲勝，在很大程度上是獲得了少數(shù)族裔選票的支持；相較之下，在2012年大選中，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼比奧巴馬多贏得白人選票20個(gè)百分點(diǎn)，是自1984年里根以來比分最大的，卻仍輸?shù)袅诉x舉。其次，拉美裔人口的迅速增加以及白人選票占選民總數(shù)比重的持續(xù)下降，加上十多年來拉美裔在選舉中日益轉(zhuǎn)向支持民主黨的投票趨向，使共和黨面臨嚴(yán)峻的拉美裔選票問題。在2012年總統(tǒng)選舉中，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼僅贏得27%的拉美裔選票和6%的黑人選票，低于2008年總統(tǒng)選舉麥凱恩的31%的拉美裔選票和小布什總統(tǒng)在2004年大選中的40%的拉美裔選票。對(duì)于欲在2014年中期選舉獲勝，并在2016年及以后贏得總統(tǒng)選舉勝利的共和黨來說，如何對(duì)待移民法改革和非法移民執(zhí)法已成為一個(gè)嚴(yán)峻的政治挑戰(zhàn)。

危機(jī)的影響

美墨邊界移民危機(jī)的爆發(fā)對(duì)美政局產(chǎn)生了以下影響：

首先，危機(jī)加劇了國會(huì)兩黨以及奧巴馬政府與國會(huì)共和黨人在移民執(zhí)法和移民法改革問題上的分歧。奧巴馬連任后，把移民法改革作為他第二任期最優(yōu)先的國內(nèi)政策議程。奧巴馬提出的全面移民法改革議程包括強(qiáng)化邊界安全，懲罰雇傭非法移民的雇主，為已經(jīng)在美國的數(shù)百萬非法移民提供獲得公民的途徑。2013年6月，參議院通過全面的移民法改革法案，提出了目前美1100萬到1200萬非法移民合法化的具體路徑，但議案在共和黨控制的國會(huì)沒有絲毫進(jìn)展。共和黨內(nèi)部在非法移民問題上嚴(yán)重分裂，許多保守派和茶黨人士反對(duì)移民法改革，但其他人則認(rèn)為共和黨應(yīng)借此接近正日益轉(zhuǎn)向民主黨的拉美裔，主張把邊界安全放在第一位，對(duì)違反移民法者實(shí)行零容忍政策，逐步改革移民法，而不是像參議院法案那樣一步到位。兩黨在移民法改革和非法移民執(zhí)法問題上的分歧焦點(diǎn)是：移民法改革的重點(diǎn)是非法移民合法化還是邊界安全。民主黨主張非法移民合法化以贏得拉美裔等少數(shù)族裔的選舉支持，而共和黨主張把邊界安全放在首位，茶黨和保守派反對(duì)非法移民合法化。美墨邊境移民危機(jī)突出解決非法移民問題迫切性的同時(shí)，必然加劇兩黨在移民法改革上的這一分歧，將成為兩黨在移民法改革和非法移民執(zhí)法問題博弈的新的導(dǎo)火索。

其次，危機(jī)加深了美民眾對(duì)奧巴馬執(zhí)政能力的不滿。奧巴馬連任以來，雖然美國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)，失業(yè)率下降，但長(zhǎng)期困擾美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一系列問題仍沒有得到解決，同時(shí)在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、烏克蘭危機(jī)、巴以沖突、利比亞危機(jī)等問題上，奧巴馬政府都表現(xiàn)出行動(dòng)緩慢和低效，引起民眾的不滿，民眾支持率一直在40%左右的低位波動(dòng)。蓋洛普2014年8月下旬民調(diào)顯示，51%的民眾不滿奧巴馬的工作表現(xiàn)，贊成的只有42%。奧巴馬政府對(duì)美墨邊境移民危機(jī)的處置和應(yīng)對(duì)加深了民眾對(duì)奧巴馬執(zhí)政能力的不滿。危機(jī)爆發(fā)時(shí)，奧巴馬正在得克薩斯州為民主黨中期選舉募捐，拒絕實(shí)地考察242英里外的事發(fā)地，遭到民眾和輿論的批評(píng)，認(rèn)為奧巴馬政府對(duì)此沒有足夠的重視，反應(yīng)遲緩，甚至稱其處理這場(chǎng)危機(jī)的表現(xiàn)與小布什總統(tǒng)在2005年8月美國遭遇有史以來最具破壞力的風(fēng)暴—— “卡特里娜”（Hurricane Katrina）颶風(fēng)襲擊時(shí)的表現(xiàn)好不了哪里。奧巴馬政府在危機(jī)剛爆發(fā)時(shí)，加速遣返這些未成年移民等處理方式遭到民主黨和移民權(quán)利團(tuán)體的批評(píng)?！度A盛頓郵報(bào)》和美國廣播公司新聞?lì)l道于2014年7月舉行的一次民調(diào)顯示，大部分民眾不贊成奧巴馬和國會(huì)共和黨人處理移民危機(jī)的方法。

最后，危機(jī)對(duì)美國2014年中期選舉也產(chǎn)生了一定的影響。邊界移民危機(jī)，引發(fā)美國民眾的廣泛關(guān)注并迅速上升為2014年中期選舉的一個(gè)重要議題。7月進(jìn)行的蓋洛普民調(diào)顯示，美國民眾認(rèn)為移民問題是目前美國面臨的“最重要的問題”，特別對(duì)亞利桑那、加利福尼亞、新墨西哥和得克薩斯等邊界州來說更是如此。拉美裔是民主黨核心選民的主要組成部分。一直到邊界移民危機(jī)發(fā)生之前，移民問題是奧巴馬和民主黨只贏不輸?shù)捻来a﹕如果全面的移民改革法得以通過，奧巴馬和國會(huì)民主黨人就會(huì)贏得少數(shù)族裔選民的支持；如果國會(huì)共和黨人對(duì)該法加以阻撓，共和黨就會(huì)進(jìn)一步失去政治上日趨重要的拉美裔和中間選民的選票。奧巴馬政府推動(dòng)移民法改革的目的是鎖住少數(shù)族裔、特別是拉美裔選民團(tuán)體對(duì)民主黨的支持，以在2014年中期選舉中保持對(duì)參議院的控制權(quán)和取得2016年總統(tǒng)選舉的勝利，對(duì)美墨邊界移民危機(jī)的處理不當(dāng)則可能削弱民主黨的這一優(yōu)勢(shì)。

在危機(jī)發(fā)生之初，奧巴馬政府曾表示將對(duì)2008年法律相關(guān)條款進(jìn)行修改，以便贏得國會(huì)同意37億美元的緊急撥款，從而加速遣返這些未成年移民。由于害怕影響民主黨的選情，奧巴馬政府放棄了修改2008年法律的做法，轉(zhuǎn)而考慮用頒布行政命令的方式，繞過國會(huì)，放寬對(duì)非法移民中技術(shù)工人和在美國有親屬的人合法逗留美國的條件，但此舉遭到競(jìng)選激烈的州尋求連任的民主黨參議員的普遍反對(duì)，他們擔(dān)心奧巴馬政府此舉將促使這些州保守的選民和老年選民參加投票，從而危及他們的連任。在這樣的情況下，奧巴馬政府?dāng)M把頒布行政命令的時(shí)間推遲到中期選舉后。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint