我國(guó)保障房建設(shè)的PPP模式與公眾參與改進(jìn)

周建亮等

摘要： 加快保障性住房建設(shè)，大幅提升保障性住房供給，可以解決由住房供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡引發(fā)的高房?jī)r(jià)等一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。但是由于融資渠道狹窄，我國(guó)保障房的建設(shè)推廣遭遇資金瓶頸。本文在剖析PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，探討了適合我國(guó)基本國(guó)情的保障性住房PPP模式的具體運(yùn)作流程，并提出通過(guò)引入公眾參與機(jī)制，構(gòu)建政-企-民三方合作框架，改進(jìn)PPP模式下保障房供給的構(gòu)想，以期實(shí)現(xiàn)PPP融資模式在我國(guó)保障性住房建設(shè)中的推廣應(yīng)用。

Abstract： It can resolve a series of social and economic problems which caused by high house prices through accelerating the construction of affordable housing and increasing the supply of affordable housing significantly. However， due to the narrow channels of financing， the promotion of affordable housing is suffering financial bottlenecks. Based on the analysis of the connotation and the advantages of PPP model， this paper explored the specific operation process of affordable housing PPP model which is suitable to China basic national conditions， put forward the introduction of public participation mechanisms， built the Political-Enterprise-Man tripartite cooperation framework and improved the supply of affordable housing under PPP mode， so as to achieve the popularization of the PPP mode in the construction of affordable housing in China.

關(guān)鍵詞： 保障性住房；PPP模式；融資

Key words： affordable housing；Public-Private-Partnership mode；financing

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2014）32-0010-03

0 引言

所謂安居才能樂(lè)業(yè)，但高昂的房?jī)r(jià)讓無(wú)數(shù)人望樓興嘆，因此，保障房應(yīng)運(yùn)而生。保障房是指針對(duì)中、低收入家庭，政府實(shí)行分類(lèi)保障，所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷(xiāo)售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。目前我國(guó)住房保障體系主要包括四個(gè)部分：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房 、限價(jià)房和政策性公共租賃房[1]。

1 我國(guó)保障性住房建設(shè)現(xiàn)狀

《“十二五”國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，在“十二五”期間要建3600萬(wàn)套保障房和棚戶(hù)區(qū)改造住房，在五年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)保障性住房覆蓋率由 7.5%到 20%的飛躍。若廉租房、公租房按45m2/套計(jì)算，經(jīng)濟(jì)適用房按 60m2/套，3600 萬(wàn)套住房預(yù)計(jì)所需投入的資金高達(dá) 4.9 萬(wàn)億元。

由于保障房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其公益性的特征注定了保障房的投資必然是低收益甚至負(fù)收益，因此，保障房最主要的投資主體必然是政府。目前保障房建設(shè)資金大部分來(lái)源于政府財(cái)政撥款，隨著保障房建設(shè)的大力推進(jìn)，政府面臨的財(cái)政支出壓力越來(lái)越大，如圖1所示。保障房建設(shè)資金對(duì)政府撥款的過(guò)度依賴(lài)，讓政府不堪重負(fù)，為了緩解巨大的資金壓力，各城市保障房建設(shè)規(guī)模開(kāi)始縮量（如表1），從近年來(lái)的保障房建設(shè)規(guī)劃中就能初見(jiàn)端倪。因此，擴(kuò)大資金來(lái)源，尋找新的融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化融資，為保障房建設(shè)提供有效和長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資，是當(dāng)前我國(guó)住房保障事業(yè)發(fā)展壯大過(guò)程中亟需解決的問(wèn)題。

2 保障性住房PPP模式剖析

2.1 PPP模式概述 PPP是Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱(chēng)，即為“公私合作關(guān)系”，可以理解為公共部門(mén)與私人企業(yè)建立合伙關(guān)系并提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作方式。對(duì)于住房這一物品和服務(wù)而言，一方面，其商品屬性決定了住房是一種商品和資產(chǎn)，商品住房擁有商品的一切特征，這決定了“市場(chǎng)”是提供商品住房的最優(yōu)模式。另一方面，其社會(huì)屬性又決定了住房也是居民家庭賴(lài)以生存的必需品之一，保障性住房具備了準(zhǔn)公共物品和服務(wù)的消費(fèi)必需性和低選擇性特征，完全可以通過(guò)政府安排和社會(huì)提供相結(jié)合的PPP機(jī)制實(shí)現(xiàn)保障性住房的供應(yīng)。

2.2 PPP模式在保障房建設(shè)中運(yùn)用的優(yōu)勢(shì)

2.2.1 以民間資本為依托，促進(jìn)投資主體多元化，提高運(yùn)作效率 我國(guó)保障房建設(shè)現(xiàn)狀中存在著資金供求矛盾的現(xiàn)實(shí)，而PPP模式的引入則為民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。并且私營(yíng)企業(yè)的直接參與能夠減少政府部門(mén)在投標(biāo)過(guò)程中的消耗。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，PPP模式下的融資比BOT投標(biāo)模式產(chǎn)生的費(fèi)用能夠減少總費(fèi)用的15%[6]。在保證質(zhì)量的情況下，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，避免不必要的開(kāi)支，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

2.2.2 以公私雙贏為目標(biāo)，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源配置 PPP模式在運(yùn)作過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作，本質(zhì)上雙方有一個(gè)共同的目標(biāo)：以最少的資源投入，獲得最大的回報(bào)。所以為了雙方共同的利益，政府部門(mén)與私人部門(mén)在合作過(guò)程中，將充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，利用有限的資源，制定最佳合作方案，節(jié)約管理成本和資金成本，提高資金使用效率，從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

2.2.3 以合理設(shè)計(jì)為導(dǎo)向，組成戰(zhàn)略同盟，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 在PPP模式下，政府部門(mén)與私人部門(mén)共同參與保障房項(xiàng)目的可行性研究階段、建設(shè)階段及運(yùn)營(yíng)階段等全過(guò)程，能有效地對(duì)項(xiàng)目整體的情況進(jìn)行控制。通過(guò)合理的設(shè)計(jì)，讓公共部門(mén)盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門(mén)則盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，使得每一種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作伙伴承擔(dān)，有效地分散了傳統(tǒng)模式下政府獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

2.3 保障房PPP模式的運(yùn)作 PPP 模式下保障房建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)者包括政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、PPP特許經(jīng)營(yíng)公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等單位，其具體運(yùn)作模式如下所述：

地方政府部門(mén)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，通過(guò)招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇最合適的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，雙方簽署合作協(xié)議，注入股本資金，成立合作性質(zhì)的PPP特許經(jīng)營(yíng)公司，授予私營(yíng)企業(yè)特許權(quán)。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施階段，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)， 特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行保障房項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等活動(dòng)。其主要運(yùn)作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題 從上述的保障房PPP模式運(yùn)作的全過(guò)程可以看出其僅涉及了政府部門(mén)和企業(yè)兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關(guān)注政績(jī)而傾向于“求多”、“求快”，私營(yíng)企業(yè)則更多關(guān)注盈利而傾向于壓縮成本、降低標(biāo)準(zhǔn)等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實(shí)效率，但僅以“效率”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，如部分地方保障性住房項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)，無(wú)配套設(shè)施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響使用功能，如部分保障房建設(shè)速度不符合建設(shè)規(guī)律，造成住房的質(zhì)量和安全隱患等，諸如此類(lèi)的問(wèn)題，極大地降低了保障房政策的滿(mǎn)意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標(biāo)準(zhǔn)的前提下對(duì)這一模式進(jìn)行改進(jìn)。

3 保障性住房PPP模式的改進(jìn)

在當(dāng)前保障房PPP機(jī)制的政-企兩方主體的基礎(chǔ)上，引入包括被保障對(duì)象在內(nèi)的社會(huì)公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據(jù)在保障房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中不同階段的目標(biāo)差異，構(gòu)建項(xiàng)目全過(guò)程的政-企-民的三方合作框架的改進(jìn)PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機(jī)制是以被保障對(duì)象為核心的相關(guān)社會(huì)公眾，其大概可分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是直接受益群體，即被保障對(duì)象；第二類(lèi)是直接受影響的群體，如保障房項(xiàng)目所在地周邊的居民、專(zhuān)家及社區(qū)組織等；第三類(lèi)是其他感興趣的組織或團(tuán)體，如人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)團(tuán)體及感興趣的非政府組織。根據(jù)三類(lèi)公眾主體參與保障房政策的質(zhì)量要求和對(duì)保障房政策的可接受程度，可以將三類(lèi)主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機(jī)制下的參與類(lèi)型區(qū)分為四類(lèi)，如圖4所示。

其中，被保障對(duì)象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動(dòng)力，假如人為地將保障對(duì)象排除在提供過(guò)程之外，而僅僅將其選擇的權(quán)力控制在保障性住房建成之后，就可能會(huì)造成政府提供的保障性住房與保障對(duì)象需求之間產(chǎn)生偏差，從而造成提供的效果不足。通過(guò)合理設(shè)置保障對(duì)象參與機(jī)制，使保障對(duì)象需求得以顯現(xiàn)，就能夠有效彌補(bǔ)這種偏差；同時(shí)，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進(jìn)一步制衡政府權(quán)力、約束房產(chǎn)企業(yè)行為，從而使三方關(guān)系達(dá)到平衡。

4 結(jié)論

本文通過(guò)深度剖析PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)，探討了適合我國(guó)保障性住房建設(shè)體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國(guó)保障性住房項(xiàng)目的實(shí)踐尚處于起步階段，但在我國(guó)公共建設(shè)市場(chǎng)化的宏觀背景下，其在未來(lái)的應(yīng)用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當(dāng)前保障房建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，基于保障房具有的住房資產(chǎn)和商品特征，可以在我國(guó)保障房建設(shè)過(guò)程中引入PPP模式，積極吸引民營(yíng)資本參與建設(shè)，按照市場(chǎng)化模式運(yùn)作，全面整合資金需求和建設(shè)需求；另一方面，為提高保障房政策的滿(mǎn)意度水平，保證質(zhì)量受控和人民樂(lè)居，基于保障房固有的準(zhǔn)公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機(jī)制，構(gòu)建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關(guān)者的社會(huì)公眾充分參與保障房項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，包括保障房的決策、融資、建設(shè)、分配、使用情況的監(jiān)督、住房的管理維護(hù)等。使作為公私合作的公共事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的新型模式——PPP模式，在我國(guó)保障房建設(shè)實(shí)踐中得到更好的發(fā)展，從而真正實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、民眾三方“三贏”的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]糜云，路君平.我國(guó)保障房的發(fā)展現(xiàn)狀與融資渠道探析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2011（06）：50-56.

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2.2.3 以合理設(shè)計(jì)為導(dǎo)向，組成戰(zhàn)略同盟，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 在PPP模式下，政府部門(mén)與私人部門(mén)共同參與保障房項(xiàng)目的可行性研究階段、建設(shè)階段及運(yùn)營(yíng)階段等全過(guò)程，能有效地對(duì)項(xiàng)目整體的情況進(jìn)行控制。通過(guò)合理的設(shè)計(jì)，讓公共部門(mén)盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門(mén)則盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，使得每一種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作伙伴承擔(dān)，有效地分散了傳統(tǒng)模式下政府獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

2.3 保障房PPP模式的運(yùn)作 PPP 模式下保障房建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)者包括政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、PPP特許經(jīng)營(yíng)公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等單位，其具體運(yùn)作模式如下所述：

地方政府部門(mén)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，通過(guò)招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇最合適的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，雙方簽署合作協(xié)議，注入股本資金，成立合作性質(zhì)的PPP特許經(jīng)營(yíng)公司，授予私營(yíng)企業(yè)特許權(quán)。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施階段，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)， 特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行保障房項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等活動(dòng)。其主要運(yùn)作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題 從上述的保障房PPP模式運(yùn)作的全過(guò)程可以看出其僅涉及了政府部門(mén)和企業(yè)兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關(guān)注政績(jī)而傾向于“求多”、“求快”，私營(yíng)企業(yè)則更多關(guān)注盈利而傾向于壓縮成本、降低標(biāo)準(zhǔn)等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實(shí)效率，但僅以“效率”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，如部分地方保障性住房項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)，無(wú)配套設(shè)施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響使用功能，如部分保障房建設(shè)速度不符合建設(shè)規(guī)律，造成住房的質(zhì)量和安全隱患等，諸如此類(lèi)的問(wèn)題，極大地降低了保障房政策的滿(mǎn)意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標(biāo)準(zhǔn)的前提下對(duì)這一模式進(jìn)行改進(jìn)。

3 保障性住房PPP模式的改進(jìn)

在當(dāng)前保障房PPP機(jī)制的政-企兩方主體的基礎(chǔ)上，引入包括被保障對(duì)象在內(nèi)的社會(huì)公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據(jù)在保障房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中不同階段的目標(biāo)差異，構(gòu)建項(xiàng)目全過(guò)程的政-企-民的三方合作框架的改進(jìn)PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機(jī)制是以被保障對(duì)象為核心的相關(guān)社會(huì)公眾，其大概可分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是直接受益群體，即被保障對(duì)象；第二類(lèi)是直接受影響的群體，如保障房項(xiàng)目所在地周邊的居民、專(zhuān)家及社區(qū)組織等；第三類(lèi)是其他感興趣的組織或團(tuán)體，如人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)團(tuán)體及感興趣的非政府組織。根據(jù)三類(lèi)公眾主體參與保障房政策的質(zhì)量要求和對(duì)保障房政策的可接受程度，可以將三類(lèi)主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機(jī)制下的參與類(lèi)型區(qū)分為四類(lèi)，如圖4所示。

其中，被保障對(duì)象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動(dòng)力，假如人為地將保障對(duì)象排除在提供過(guò)程之外，而僅僅將其選擇的權(quán)力控制在保障性住房建成之后，就可能會(huì)造成政府提供的保障性住房與保障對(duì)象需求之間產(chǎn)生偏差，從而造成提供的效果不足。通過(guò)合理設(shè)置保障對(duì)象參與機(jī)制，使保障對(duì)象需求得以顯現(xiàn)，就能夠有效彌補(bǔ)這種偏差；同時(shí)，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進(jìn)一步制衡政府權(quán)力、約束房產(chǎn)企業(yè)行為，從而使三方關(guān)系達(dá)到平衡。

4 結(jié)論

本文通過(guò)深度剖析PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)，探討了適合我國(guó)保障性住房建設(shè)體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國(guó)保障性住房項(xiàng)目的實(shí)踐尚處于起步階段，但在我國(guó)公共建設(shè)市場(chǎng)化的宏觀背景下，其在未來(lái)的應(yīng)用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當(dāng)前保障房建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，基于保障房具有的住房資產(chǎn)和商品特征，可以在我國(guó)保障房建設(shè)過(guò)程中引入PPP模式，積極吸引民營(yíng)資本參與建設(shè)，按照市場(chǎng)化模式運(yùn)作，全面整合資金需求和建設(shè)需求；另一方面，為提高保障房政策的滿(mǎn)意度水平，保證質(zhì)量受控和人民樂(lè)居，基于保障房固有的準(zhǔn)公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機(jī)制，構(gòu)建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關(guān)者的社會(huì)公眾充分參與保障房項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，包括保障房的決策、融資、建設(shè)、分配、使用情況的監(jiān)督、住房的管理維護(hù)等。使作為公私合作的公共事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的新型模式——PPP模式，在我國(guó)保障房建設(shè)實(shí)踐中得到更好的發(fā)展，從而真正實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、民眾三方“三贏”的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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2.2.3 以合理設(shè)計(jì)為導(dǎo)向，組成戰(zhàn)略同盟，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 在PPP模式下，政府部門(mén)與私人部門(mén)共同參與保障房項(xiàng)目的可行性研究階段、建設(shè)階段及運(yùn)營(yíng)階段等全過(guò)程，能有效地對(duì)項(xiàng)目整體的情況進(jìn)行控制。通過(guò)合理的設(shè)計(jì)，讓公共部門(mén)盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門(mén)則盡可能承擔(dān)自己擁有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，使得每一種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作伙伴承擔(dān)，有效地分散了傳統(tǒng)模式下政府獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

2.3 保障房PPP模式的運(yùn)作 PPP 模式下保障房建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)者包括政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、PPP特許經(jīng)營(yíng)公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等單位，其具體運(yùn)作模式如下所述：

地方政府部門(mén)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，通過(guò)招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇最合適的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，雙方簽署合作協(xié)議，注入股本資金，成立合作性質(zhì)的PPP特許經(jīng)營(yíng)公司，授予私營(yíng)企業(yè)特許權(quán)。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施階段，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)， 特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行保障房項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等活動(dòng)。其主要運(yùn)作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題 從上述的保障房PPP模式運(yùn)作的全過(guò)程可以看出其僅涉及了政府部門(mén)和企業(yè)兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關(guān)注政績(jī)而傾向于“求多”、“求快”，私營(yíng)企業(yè)則更多關(guān)注盈利而傾向于壓縮成本、降低標(biāo)準(zhǔn)等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實(shí)效率，但僅以“效率”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，如部分地方保障性住房項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)，無(wú)配套設(shè)施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響使用功能，如部分保障房建設(shè)速度不符合建設(shè)規(guī)律，造成住房的質(zhì)量和安全隱患等，諸如此類(lèi)的問(wèn)題，極大地降低了保障房政策的滿(mǎn)意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標(biāo)準(zhǔn)的前提下對(duì)這一模式進(jìn)行改進(jìn)。

3 保障性住房PPP模式的改進(jìn)

在當(dāng)前保障房PPP機(jī)制的政-企兩方主體的基礎(chǔ)上，引入包括被保障對(duì)象在內(nèi)的社會(huì)公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據(jù)在保障房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中不同階段的目標(biāo)差異，構(gòu)建項(xiàng)目全過(guò)程的政-企-民的三方合作框架的改進(jìn)PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機(jī)制是以被保障對(duì)象為核心的相關(guān)社會(huì)公眾，其大概可分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是直接受益群體，即被保障對(duì)象；第二類(lèi)是直接受影響的群體，如保障房項(xiàng)目所在地周邊的居民、專(zhuān)家及社區(qū)組織等；第三類(lèi)是其他感興趣的組織或團(tuán)體，如人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)團(tuán)體及感興趣的非政府組織。根據(jù)三類(lèi)公眾主體參與保障房政策的質(zhì)量要求和對(duì)保障房政策的可接受程度，可以將三類(lèi)主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機(jī)制下的參與類(lèi)型區(qū)分為四類(lèi)，如圖4所示。

其中，被保障對(duì)象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動(dòng)力，假如人為地將保障對(duì)象排除在提供過(guò)程之外，而僅僅將其選擇的權(quán)力控制在保障性住房建成之后，就可能會(huì)造成政府提供的保障性住房與保障對(duì)象需求之間產(chǎn)生偏差，從而造成提供的效果不足。通過(guò)合理設(shè)置保障對(duì)象參與機(jī)制，使保障對(duì)象需求得以顯現(xiàn)，就能夠有效彌補(bǔ)這種偏差；同時(shí)，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進(jìn)一步制衡政府權(quán)力、約束房產(chǎn)企業(yè)行為，從而使三方關(guān)系達(dá)到平衡。

4 結(jié)論

本文通過(guò)深度剖析PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)，探討了適合我國(guó)保障性住房建設(shè)體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國(guó)保障性住房項(xiàng)目的實(shí)踐尚處于起步階段，但在我國(guó)公共建設(shè)市場(chǎng)化的宏觀背景下，其在未來(lái)的應(yīng)用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當(dāng)前保障房建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，基于保障房具有的住房資產(chǎn)和商品特征，可以在我國(guó)保障房建設(shè)過(guò)程中引入PPP模式，積極吸引民營(yíng)資本參與建設(shè)，按照市場(chǎng)化模式運(yùn)作，全面整合資金需求和建設(shè)需求；另一方面，為提高保障房政策的滿(mǎn)意度水平，保證質(zhì)量受控和人民樂(lè)居，基于保障房固有的準(zhǔn)公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機(jī)制，構(gòu)建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關(guān)者的社會(huì)公眾充分參與保障房項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，包括保障房的決策、融資、建設(shè)、分配、使用情況的監(jiān)督、住房的管理維護(hù)等。使作為公私合作的公共事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的新型模式——PPP模式，在我國(guó)保障房建設(shè)實(shí)踐中得到更好的發(fā)展，從而真正實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、民眾三方“三贏”的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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