合作治理：機(jī)制、路徑及運(yùn)行邏輯

陳亞輝

摘 要：慈善領(lǐng)域的信任危機(jī)使得中國傳統(tǒng)的慈善管理模式遭遇巨大挑戰(zhàn)。政府和社會(huì)的合作治理能力將發(fā)揮著日益重要的作用，甚至決定了中國慈善發(fā)展成敗。中山慈善萬人行為中國公益慈善合作治理提供了一種實(shí)踐范本。本文通過個(gè)案研究與理論探索相結(jié)合的方法，在合作治理的理論基礎(chǔ)上，分析多元行動(dòng)主體在慈善中的作用，進(jìn)一步明確了政府在公益慈善合作治理中的角色定位。本文同時(shí)探討了公益慈善基于合作網(wǎng)絡(luò)、信任關(guān)系、行動(dòng)策略、政府責(zé)任和慈善文化建設(shè)的合作治理制度建設(shè)，提出了以慈善孕育、政府推動(dòng)、合作治理、公民社會(huì)為四個(gè)階段的慈善發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：合作網(wǎng)絡(luò)；合作治理；慈善發(fā)展；慈善萬人行；中山

基金來源：廣東省地方歷史文化特色項(xiàng)目“中山慈善萬人行善款管理和使用的績效評估研究”（項(xiàng)目號(hào)：2009-DF-04）。廣東高校育苗工程（人文社科）項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)----以珠三角為調(diào)研樣本”（2013WYM0092）。電子科技大學(xué)中山學(xué)院科研團(tuán)隊(duì)培育項(xiàng)目“地方治理制度創(chuàng)新研究團(tuán)隊(duì)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：412YT03）。

中山慈善萬人行活動(dòng)為中國慈善發(fā)展的合作治理提供了一種實(shí)踐范本，也為中國創(chuàng)新慈善發(fā)展路徑提供了一種新的思路，為政府在慈善發(fā)展中的角色定位提供了經(jīng)驗(yàn)范例。本文在對中山慈善萬人行進(jìn)行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討中國公益慈善的合作治理問題，并對當(dāng)前中國政府主動(dòng)參與公益慈善的現(xiàn)象和行為進(jìn)行理論分析和批判性思考。

1 合作治理的機(jī)制構(gòu)建

1.1 形成多中心主體：構(gòu)建相互依賴的公共行動(dòng)體系

多中心主體是合作治理賴以存在的基礎(chǔ)，中山慈善萬人行自成立開始就十分注重公共行動(dòng)體系的構(gòu)建，首屆的“敬老萬人行”是政府直接組織的大型群眾活動(dòng)；自第二屆開始，中山市紅十字會(huì)設(shè)置“慈善萬人行”活動(dòng)常設(shè)機(jī)構(gòu)，組織眾多的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織參與，同時(shí)眾多義工、志愿者及各類專業(yè)人士提供各種后勤服務(wù)，保證活動(dòng)順利開展，并形成了由內(nèi)部行動(dòng)公眾和外部行動(dòng)公眾構(gòu)成的相互依賴、責(zé)任清晰、目標(biāo)明確的公共行動(dòng)體系（見表1），該行動(dòng)體系主次分明，重點(diǎn)突出，行動(dòng)力強(qiáng)。

表1 中山慈善萬人行公共行動(dòng)體系

資料來源：中山市紅十字會(huì)。

1.2 提升價(jià)值觀：搭建社會(huì)信任的平臺(tái)

中山慈善萬人行活動(dòng)具有巨大的精神感召力，對慈善活動(dòng)的組織和行動(dòng)執(zhí)行起到了非常關(guān)鍵的號(hào)召作用，最大限度的減輕了社會(huì)群體之間的磨擦，緩解了人與人之間的矛盾，在實(shí)踐中弘揚(yáng)了傳統(tǒng)美德，在服務(wù)中承接了現(xiàn)代文明，在活動(dòng)中增加了社會(huì)親和，從而搭建了慈善活動(dòng)的社會(huì)信任平臺(tái)。

1.3 構(gòu)建行動(dòng)策略：公共行動(dòng)主體實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

聯(lián)合行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)是合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的成功標(biāo)準(zhǔn)，在中山慈善萬人行的組織和發(fā)展過程中，政府、企業(yè)、民間組織、媒體、公眾實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，在互動(dòng)中各司其責(zé)，為慈善行為乃至慈善文化的傳播貢獻(xiàn)了自身力量。對中山慈善萬人行而言，政府起到了關(guān)鍵的作用，但卻并不是唯一支配作用。

政府主要在引導(dǎo)、組織和制度建設(shè)方面起到了關(guān)鍵作用。一方面，它們參與慈善萬人行活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了公益營銷，很好的為組織形象做了良好宣傳，另一方面，其員工通過參與慈善萬人行活動(dòng)，也很好的形成了對組織的認(rèn)同感，慈善精神逐漸成為組織文化的重要組成部分。中山慈善萬人行促使各類組織在履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，獲得了長期、理性的自我利益。社會(huì)公眾的慈善精神則在活動(dòng)中得到了最好的挖掘和詮釋，據(jù)筆者在慈善萬人行當(dāng)天的調(diào)查顯示，高達(dá)98.74%的被訪公眾表示自己是主動(dòng)愿意參加中山慈善萬人行慈善捐款，說明該活動(dòng)激發(fā)民眾的慈善精神。

1.4 明確政府邊界：尊重慈善的自愿原則

自愿和志愿精神是慈善的本質(zhì)和內(nèi)核，如果利用權(quán)力強(qiáng)行攤派會(huì)極大破壞慈善的土壤，不利于慈善的長遠(yuǎn)發(fā)展。在推動(dòng)公益慈善發(fā)展過程中，政府具備非常強(qiáng)大的動(dòng)員能力和資源汲取能力，一旦權(quán)力使用不慎，則很可能侵犯慈善的自愿原則，違背了慈善精神，從而也超越了政府在慈善中的責(zé)任邊界，最終不利于公益慈善的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查顯示，20多年來，中山慈善萬人行始終秉承著尊重慈善精神的原則，政府的責(zé)任主要是號(hào)召、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，沒有運(yùn)用對官員的績效考核等手段強(qiáng)行攤派慈善捐贈(zèng)，捐贈(zèng)依靠的是社會(huì)各界的志愿精神支撐。

1.5 推動(dòng)文化融合：慈善活動(dòng)內(nèi)嵌于社會(huì)

中山慈善萬人行之所以能長身不衰，其中重要原因是將中山的本土文化很好的融入到慈善活動(dòng)中，形成了一種民俗文化。一些曾經(jīng)銷聲匿跡的傳統(tǒng)民間藝術(shù)，在慈善萬人行活動(dòng)中得到新生，黃圃飄色、古鎮(zhèn)云龍、沙溪鶴舞和鳳舞、起灣沙龍、濠頭金龍、西區(qū)木龍等等民間藝術(shù)表演迅速發(fā)展成為富有地方特色的民俗文化，逐步形成中山特有的文化現(xiàn)象。慈善萬人行給地方文化、民俗文化新的發(fā)展契機(jī)，地方民俗文化使慈善萬人行更具有生命力和吸引力，使之成為慈善萬人行二十年堅(jiān)持不懈的文化支撐。而慈善萬人行則已成為中山的新民俗文化，成為中山建設(shè)和諧文化的重要活性因子和組成部分。

2 合作治理的實(shí)現(xiàn)路徑

2.1 第一階段：民間慈善精神的挖掘

公民意識(shí)是現(xiàn)代公益慈善的最重要特征，公益慈善的發(fā)展和壯大依賴于公民意識(shí)的形成，而民間慈善精神則是公民意識(shí)形成的社會(huì)文化基礎(chǔ)。政府在開展慈善工作時(shí)，必須非常注重對對民間慈善精神的挖掘和提煉，這樣更容易得到本地居民的認(rèn)可和自覺發(fā)揚(yáng)，有利于慈善發(fā)展的根植性、本土化和持續(xù)性，反之，則可能遭致居民厭惡，最終會(huì)成為慈善秀場，甚至危及到慈善生存和發(fā)展的土壤。中山慈善萬人行的成功之處就在于活動(dòng)本身起源于民間，有其生根發(fā)芽的基礎(chǔ)，另一方面，也在于該活動(dòng)在發(fā)展過程中，不僅很好的吸納了慈善捐贈(zèng)主體的共同參與，使之符合各主體的利益訴求，而且也吸納了中山本土民間文化的介入，使之成為中山的一項(xiàng)民俗節(jié)日，內(nèi)嵌于中山的社會(huì)與民心，這無疑比運(yùn)動(dòng)式慈善，甚至搞慈善績效考核要高明得多。

2.2 第二階段：政府的參與和推動(dòng)

慈善發(fā)展中的政府角色一直以來受到廣泛爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府在慈善發(fā)展中的作用僅僅是提供制度保障，慈善應(yīng)該是社會(huì)的事。這種觀點(diǎn)人為的將政府和社會(huì)對立起來了，實(shí)際上，無論是政府組織還是社會(huì)各界都有從事慈善的責(zé)任和義務(wù)，慈善是全社會(huì)共同的事，不能人為的排斥某一組織或群體的參與。慈善發(fā)展有多種模式，對于當(dāng)前中國而言，政府推動(dòng)和參與慈善發(fā)展實(shí)際上本身也是慈善制度完善的重要組成部分，政府并不是抽象的存在，好的慈善制度也必須由一群熱心慈善而不是對慈善毫無感情的人推動(dòng)，這些人當(dāng)然包括了政府官員。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，在慈善服?wù)的供給過程中，無論是政府還是其他社會(huì)組織都無法單獨(dú)獲取所需要的全部資源，必須與其他組織產(chǎn)生依賴關(guān)系，通過合作和交換關(guān)系達(dá)到完善慈善服務(wù)水平的目的。作為一種典型的社會(huì)服務(wù)，慈善對公共行動(dòng)主體合作體系的依賴是顯而易見的，以中山慈善萬人行的個(gè)案分析而言，也充分的證明了這一點(diǎn)，如果沒有政府的主動(dòng)支持、參與和推動(dòng)，該活動(dòng)不可能形成目前的影響力；此外，中山慈善萬人行引起了政府官員對公益慈善的重視，對推動(dòng)中山慈善制度建設(shè)方面的作用也不容小視。

2.3 第三階段：公益慈善合作治理的制度建設(shè)

現(xiàn)代慈善與傳統(tǒng)慈善的不同之處在于，現(xiàn)代慈善是以慈善組織為核心的，慈善捐贈(zèng)、接收、宣傳、支出等都必須接受政府、捐助主體、社會(huì)、媒體、公眾多方監(jiān)督，在這一點(diǎn)上，無論是官辦慈善組織，還是民間慈善組織，均是如此。

目前，以我國的實(shí)際情況看，參與和從事慈善活動(dòng)的主體除了民間社會(huì)組織以外，更重要的還有一些事業(yè)單位和群團(tuán)組織，它們在性質(zhì)上類似西方國家的非營利性組織，但它們均有濃厚的政府背景，如果要求它們?nèi)缥鞣絿乙粯映蔀楠?dú)立的社會(huì)組織，既不現(xiàn)實(shí)，也不可取。中山慈善萬人行也是如此，在運(yùn)作過程中有鮮明的官方支持，然而，該活動(dòng)歷經(jīng)二十余年而不衰，也正得益于政府對善款捐贈(zèng)和使用的嚴(yán)格監(jiān)管，自上而下的高度重視使每年的慈善捐贈(zèng)確保專款專用。

不過即使如此，中山慈善萬人行活動(dòng)同樣也存在中國慈善固有的弊病，即：信息披露不足和社會(huì)監(jiān)督參與不夠。從慈善治理的委托----代理理論看，慈善活動(dòng)中社會(huì)信任的重要保障即是要實(shí)現(xiàn)透明的績效，必須要以受贈(zèng)人利益最大化和交易過程費(fèi)用最低為目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)委托人（捐贈(zèng)者）回報(bào)最大化。加強(qiáng)信息披露，尤其是善款使用的披露極其重要，這是塑造慈善公信力的必由之路，這不但需要慈善組織的觀念意識(shí)到位，而且需要慈善組織具備專業(yè)的能力，即努力抓住社會(huì)公眾對信息的認(rèn)知感受能力，做到慈善信息公開形式讓公眾滿意。此外，必須構(gòu)建公益慈善協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建以政府審計(jì)監(jiān)督、大眾傳媒監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和利益相關(guān)者監(jiān)督結(jié)合的監(jiān)督體系，對中山慈善萬人行而言，除繼續(xù)接受政府審計(jì)監(jiān)督外，吸納社會(huì)監(jiān)督體系也非常關(guān)鍵。

2.4 第四階段：孕育有活力的公民社會(huì)

中國慈善的發(fā)展最終必須依賴于獨(dú)立民間慈善組織的繁榮和壯大，而這也應(yīng)該是政府推動(dòng)和支持慈善的主要目的之一。在公益慈善發(fā)展過程中，必須依賴于公民社會(huì)發(fā)展，從而直接地或間接地要影響治理的變遷。

中山慈善萬人行通過政府的支持構(gòu)建了社會(huì)參與體系，成功的實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的動(dòng)員，這種制度化參與機(jī)制是其成功的關(guān)鍵，然而，在培育民間慈善發(fā)育方面存在明顯欠缺，政府的角色定位尚待進(jìn)一步明確。從政府在合作治理中的角色來看，政府支持非營利組織參與到公共行動(dòng)中是更好的選擇，當(dāng)民間慈善組織失靈時(shí)，再由政府來彌補(bǔ)這些失靈。政府的角色應(yīng)更多的定位為慈善環(huán)境和文化的構(gòu)造、慈善制度的完善和慈善參與體系的構(gòu)建，以慈善萬人行為例，政府可以支持組織慈善活動(dòng)，但在慈善捐贈(zèng)、善款支出等慈善活動(dòng)具體環(huán)節(jié)，則可逐步讓渡給社會(huì)，引導(dǎo)在中山合法注冊的所有慈善組織均可以參與該活動(dòng)，將慈善萬人行辦成政府支持下的慈善文化節(jié)，活動(dòng)的定位由關(guān)注社會(huì)弱勢群體上升為培育慈善環(huán)境、凝練慈善精神和建設(shè)現(xiàn)代慈善組織，使得無論是官方或準(zhǔn)官方慈善組織，還是民間慈善組織，都可以在慈善萬人行活動(dòng)的土壤中生存發(fā)育，為孕育有活力的公民社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)然，對公益慈善合作治理路徑的四個(gè)階段并不能孤立看待，政府在主動(dòng)推動(dòng)慈善發(fā)展時(shí)，應(yīng)將四個(gè)階段的內(nèi)容充分結(jié)合，對慈善發(fā)展的總體趨勢做整體考慮和總體規(guī)劃。

3 合作治理的運(yùn)行邏輯

3.1 失靈理論與合作治理的成因

慈善作為一種社會(huì)服務(wù)，究竟應(yīng)該由政府、市場、還是由第三部門來提供，一直都是學(xué)術(shù)爭論的焦點(diǎn)。在中國，政府力量在慈善中起到了主導(dǎo)性的作用，這是我國當(dāng)前慈善發(fā)展的主要模式，行政動(dòng)員模式具備集中力量辦大事，效率高的優(yōu)點(diǎn)，然而，行政動(dòng)員模式將公益慈善的公民參與置于行政行為，壓抑了其志愿特征，扭曲了公民對慈善精神的價(jià)值認(rèn)同，導(dǎo)致一序列信任危機(jī)。[4]這種政府主導(dǎo)的天然缺陷導(dǎo)致了慈善領(lǐng)域的“政府失靈”。那么，慈善能否由市場部門來提供呢？答案仍然是否定的，原因是市場部門具備營利性特征，這與慈善精神格格不入，從而導(dǎo)致市場在慈善領(lǐng)域也是失靈的。

從本質(zhì)上看，慈善是為公眾謀福利的志愿行為，即通過志愿行為給予金錢、時(shí)間和智力以改善其他群體的生活質(zhì)量或減輕他人的痛苦，因此，非營利性組織被認(rèn)為是一種提供慈善服務(wù)的較好方式。但是，現(xiàn)實(shí)中的非營利組織往往又處于固有的失靈狀況，被稱之為“志愿失靈”（voluntary failure），具體體現(xiàn)在：慈善資源的匱乏、慈善傾向于為特定群體而不是面向所有人提供服務(wù)、慈善傾向滿足特定捐獻(xiàn)者而不是社區(qū)的需要、慈善人員欠缺專業(yè)能力等。[7]可見，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公益慈善合作的必要性，并從合作治理的角度進(jìn)行了一定的探索。

3.2 資源依賴?yán)碚撆c合作關(guān)系構(gòu)建

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為組織無法生產(chǎn)自身所需要的所有資源，必須依賴它所處的環(huán)境，通過交換、交易或是權(quán)力控制的關(guān)系獲取資源。

Sungsook Cho和David F.Gillespie為政府、非營利組織和服務(wù)接受者構(gòu)建了一種動(dòng)態(tài)關(guān)系模型，在這種模型中，服務(wù)接受者需求服務(wù)，政府必須對公民的服務(wù)需求做出回應(yīng)，而非營利組織由于能力和資源的限制，無法滿足公民的服務(wù)需求，于是政府向非營利組織提供幫助，非營利組織則接受政府的幫助，為公民提供相應(yīng)的服務(wù)。資源依賴?yán)碚摓槎嘣袆?dòng)主體之間的合作關(guān)系提供了多種解釋，是理解組織間合作關(guān)系問題的主要理論源流之一。

3.3 委托代理理論與合作治理的制度模型

慈善提供的是公共利益，慈善主體則包含捐贈(zèng)者、受益人、政府、非盈利組織、企業(yè)、公眾等諸多利益相關(guān)者（stakeholders），這些利益相關(guān)者的界限和責(zé)任并不清晰。對責(zé)任分配而言，委托人---代理人理論（principal-agent theory）是一種主流的研究手段，在慈善活動(dòng)的關(guān)系中，委托人是捐贈(zèng)者，代理人則是慈善組織，代理人的主要責(zé)任是使得委托人的“回報(bào)”最大化。

由于捐贈(zèng)者的回報(bào)是很難實(shí)際量化和衡量的，它完全取決于一種心理感受和信任關(guān)系，本質(zhì)上是完成捐贈(zèng)者的意愿，因此，這種理論很難完全解釋慈善中的責(zé)任現(xiàn)象?，F(xiàn)代慈善活動(dòng)則既強(qiáng)調(diào)有效政府的責(zé)任意識(shí)，也強(qiáng)調(diào)行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、公民個(gè)人等都在這樣模糊的界線內(nèi)活動(dòng)，形成發(fā)展公益慈善的合作網(wǎng)絡(luò)。

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