我國房地產(chǎn)調(diào)控的政策措施及效果分析

陳捷

摘 要：我國近年來的房地產(chǎn)市場價(jià)格波動起伏，政府采取以行政和金融手段結(jié)合的政策效果卻不理想。我國可在引導(dǎo)和規(guī)制開發(fā)商定價(jià)行為、抑制投機(jī)性需求、加大住房供給等方面加大調(diào)控措施，穩(wěn)定房價(jià)。

關(guān)鍵字：房地產(chǎn)；調(diào)控政策；貨幣政策；稅收政策

1 我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策回顧

1998——2011年我國先后出臺了一系列針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策。根據(jù)調(diào)控政策、調(diào)控目的可以劃分成六個階段。

1.1 第一階段（1998年——2002年），相對穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展階段

從1998年開始，由于啟動內(nèi)需政策的需要，國家開始運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策擴(kuò)大信貸投放規(guī)模，尤其是個人住房抵押貸款規(guī)模、減免部分交易稅種等措施，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)入快速擴(kuò)張階段。隨著2000年中國的福利分房制度終止，貨幣化分房方案全面啟動，住房制度改革繼續(xù)深化并穩(wěn)步發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)入全面繁榮時(shí)期。這一階段調(diào)控措施主要是刺激商品房消費(fèi)，鼓勵房地產(chǎn)市場發(fā)展。

1.2 第二階段（2003年——2005年2月）開始加大調(diào)控力度階段

2003 年房地產(chǎn)市場發(fā)展到達(dá)高峰，暴露出房價(jià)過高、結(jié)構(gòu)不合理的問題，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會矛盾，國家出臺了一系列政策對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，2004 年宏觀調(diào)控的主要特征是收緊土地與信貸兩個閘門，以調(diào)控供給為主。 2005 年中央進(jìn)一步加大宏觀調(diào)控力度，主要特征是供給與需求雙向調(diào)控，以調(diào)控需求為主，遏制房地產(chǎn)投資過快增長。

1.3 第三階段（2005年3月——2006年4月）調(diào)控、反調(diào)控和總體反思階段

從 2005 年下半年開始 2006 年，成交量開始上升，北京、深圳、廣州的房價(jià)漲得很快，導(dǎo)致調(diào)控政策進(jìn)一步加強(qiáng)。主要是增加供給、遏制需求，控制房價(jià)上漲幅度。在這一時(shí)期，政府先后出臺了10多項(xiàng)政策措施，從土地、信貸、經(jīng)濟(jì)適用房、房價(jià)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以及外資管理等多方面，來全面反思國內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展。由于中央與地方政府之間存在較大的利益沖突，因此，當(dāng)諸多的政策落到實(shí)處之后，常常不是被夸大，就是被縮小。

1.4 第四階段（2006年5月——2008年8月）全面調(diào)整的階段

2006——2007年，熱錢、炒作、人民幣升值等因素的影響下，國內(nèi)房價(jià)開始出現(xiàn)爆發(fā)式的增長，政府隨即開始不斷緊縮信貸，以期為“高熱”的樓市降溫。調(diào)控措施主要是調(diào)控住房結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定房價(jià)。

1.5 第五階段（2008年9月——2009年5月），新一輪全面調(diào)整階段

2008年，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的全面衰退跡象逐漸明顯，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也受到較大的影響，在持續(xù)緊縮的信貸政策下，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展減速明顯，行業(yè)內(nèi)調(diào)整的深度與廣度加大，資源整合的力度加強(qiáng)，整個行業(yè)伴隨經(jīng)濟(jì)調(diào)整進(jìn)入新一輪的全面調(diào)整期。該階段調(diào)控措施主要是刺激需求，促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展。

1.6 第六階段（2009年6月——2013年）史上最嚴(yán)厲調(diào)控階段

2009年政策整體來看，從5月開始為政策分水嶺，在GDP保八的前提下，前半年出臺的政策仍然有利房地產(chǎn)市場發(fā)展，大大促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。尤其是地方政府可自主出臺救市政策，對沿海一帶樓市的推波助瀾起到關(guān)鍵性作用。后半年由于房價(jià)快速飆升，投機(jī)日盛，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控再次卷土重來，由“去庫存”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵D泡沫”。 2010年中央對房地產(chǎn)市場進(jìn)行史上最嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控“國十條”，限制異地購房、二套房貸標(biāo)準(zhǔn)大幅提高等具體可執(zhí)行性的措施一下子將高溫的房地產(chǎn)市場打入冰窖，各地房地產(chǎn)市場交易嚴(yán)重萎縮。這個階段調(diào)控措施主要是增加住房供給、打擊投資性購房、抑制房價(jià)過快上漲。

2 調(diào)控政策效果分析

從這六個階段的調(diào)控政策看，有以下幾個特點(diǎn)。一是調(diào)控的目標(biāo)：規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展，控制房地產(chǎn)業(yè)的泡沫，化解可能帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定房價(jià)，保障居民的住房需要。二是調(diào)控的手段：其一主要運(yùn)用利率、稅收、土地供給控制等市場手段；其二采用行政性手段，如規(guī)定項(xiàng)目開發(fā)的房型比例，要求地方政府承擔(dān)房價(jià)穩(wěn)定的責(zé)任等。三是調(diào)控的對象：前期主要是開發(fā)商，如提高開發(fā)商項(xiàng)目開發(fā)的門檻，后期則轉(zhuǎn)移到購房者和地方政府，如提高個人貸款利率，打壓對住房的投機(jī)性需求，要求地方政府控制土地的供給及用途，穩(wěn)定住房價(jià)格。

從中央政府的調(diào)控目標(biāo)看，近年來政府對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的目標(biāo)發(fā)生了如下轉(zhuǎn)變：刺激商品房需求，鼓勵房地產(chǎn)發(fā)展→遏制房地產(chǎn)投資→控制房價(jià)上漲幅度→穩(wěn)定房價(jià)→刺激商品房需求→控制投資性需求，抑制房價(jià)過快上漲。宏觀調(diào)控政策多是短期政策，既想防范金融風(fēng)險(xiǎn)，又要控制土地供應(yīng)，同時(shí)努力穩(wěn)定房價(jià)。但這三個目標(biāo)存在一定的沖突，如控制土地供給，勢必會減少住房供給，在需求不變時(shí)，房價(jià)就會升高，從而與穩(wěn)定房價(jià)目標(biāo)相沖突。因此宏觀調(diào)控政策目標(biāo)應(yīng)向中長期目標(biāo)轉(zhuǎn)移，而且在調(diào)控過程中采取多方面的制度變革措施，使房地產(chǎn)土地、金融政策在調(diào)控中系統(tǒng)化、體制化，達(dá)到房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)逐漸平衡，市場集中度逐步提高，保持房地產(chǎn)企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，從而逐步穩(wěn)定房地產(chǎn)房價(jià)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。

從調(diào)控的手段看，宏觀政策主要依靠土地政策、貨幣政策、財(cái)政政策、稅收政策和行政政策：一是嚴(yán)把土地關(guān)，土地管理部門持續(xù)開展土地市場的清理整頓，強(qiáng)化對土地供應(yīng)的管理，嚴(yán)格對耕地占用的審批，執(zhí)行經(jīng)營性土地的“招拍掛”制度；二是嚴(yán)把信貸關(guān)，銀行嚴(yán)格控制對房地產(chǎn)的信貸投放，提高門檻，強(qiáng)化審核，對個人住房按揭也加大了審核管理的力度。土地政策和信貸政策的實(shí)施迫使那些企業(yè)規(guī)模較小、融資渠道單一的中小開發(fā)商逐步退出房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)市場集中度逐步提高，有利于房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，但短期內(nèi)對房價(jià)的調(diào)控作用并不明顯。

從調(diào)控對象來看，先是調(diào)控開發(fā)商，后逐漸轉(zhuǎn)向購房者和地方政府。近來出臺的調(diào)控政策強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任，要求地方政府對本地區(qū)房價(jià)穩(wěn)定負(fù)責(zé)，并切實(shí)改善居民的住房需要。國家的宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟(jì)不完善狀況下的必然選擇，是維護(hù)“最廣大群眾利益”的重要手段。反思20多年來我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展方面取得了很大的成績，也存在著很多問題，一系列的宏觀調(diào)控政策并沒有達(dá)到預(yù)想的效果，宏觀調(diào)控的目標(biāo)應(yīng)逐步由滿足短期目標(biāo)向長遠(yuǎn)目標(biāo)過渡，使房地產(chǎn)業(yè)能與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的持續(xù)、健康地發(fā)展。這也是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控符合房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

3 穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的政策措施建議

3.1 引導(dǎo)和規(guī)制開發(fā)商定價(jià)行為

1、打破開發(fā)商寡頭壟斷格局。穩(wěn)定房價(jià)首先必須要打破目前因開發(fā)商的壟斷地位而產(chǎn)生的開發(fā)商有意過高定價(jià)的格局，通過充分利用市場競爭機(jī)制減弱開發(fā)商的過高定價(jià)，矯正供需雙方在市場中所處的不平等地位。

2、降低市場準(zhǔn)入門檻。通過對我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的回顧可以發(fā)現(xiàn)，2003年——2005年及2009年，國家一再提高房地產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)入門檻、控制土地供應(yīng)總量、提高商品房建設(shè)單位的自有資金比例。今后在降低房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)允許私人以委托代建的方式開發(fā)商品住宅。

3、完善土地招拍掛出讓制度。在堅(jiān)持現(xiàn)有土地招拍掛出讓制度的前提條件下，在出讓土地時(shí)可以將某一城區(qū)的土地分批次出讓，并且可以規(guī)定在這一地區(qū)已經(jīng)獲得土地使用權(quán)的商品房開發(fā)企業(yè)尚未完成開發(fā)條件下不能再次獲得該地區(qū)的土地使用權(quán)，既可以防止少數(shù)企業(yè)在該地區(qū)獲得絕對壟斷地位，也可以促使開發(fā)企業(yè)加速建設(shè)商品房。

4、嚴(yán)厲打擊屯地和捂盤惜售行為。由于目前開發(fā)商60%以上的資金來源于銀行，捂盤囤積惜售行為在增大銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也加劇了住宅市場的供需矛盾。對此，可通過銀行間接清查，如實(shí)行分階段有區(qū)別的貸款利率政策，建設(shè)期為正常利率，一定銷售期內(nèi)稍微調(diào)高利率，一旦超過銷售期限則應(yīng)大幅提高貸款利率或追收滯納金。

5、規(guī)范市場信息披露機(jī)制以正確引導(dǎo)市場預(yù)期。一是建立一個由開發(fā)商、媒體和住宅需求者共同參與的房價(jià)聽證制度；二是通過金融政策調(diào)整等手段，向市場傳遞政府對房價(jià)異常波動實(shí)施調(diào)控的信號和決心，合理引導(dǎo)市場對未來房價(jià)走勢的預(yù)期；三是培養(yǎng)投資者的理性投資理念，避免“羊群行為”導(dǎo)致的房價(jià)大起大落而形成劇烈異常波動。

3.2 抑制投機(jī)性需求

1、繼續(xù)利用利率政策調(diào)控房價(jià)。建議政府在推進(jìn)利率市場化改革的同時(shí)要積極做到以下三點(diǎn)：一是縮小存貸款利率間的差距；二是逐漸取消利息稅；三是實(shí)行分類型、分區(qū)域有區(qū)別的靈活性住房消費(fèi)貸款利率政策，對于中低收入者的首套住房或唯一住房的貸款應(yīng)制定較低利率或者國家政策貼息，對于高檔住宅把利率水平提高的幅度更大些，有利于主動調(diào)節(jié)資金流動方向，預(yù)防大量投機(jī)性資金流入住宅市場推高房價(jià)。

2、嚴(yán)厲打擊國外熱錢炒作。一是加快經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大內(nèi)需，減少國際收支順差，同時(shí)繼續(xù)完善人民幣匯率形成機(jī)制，擴(kuò)大人民幣匯率彈性，增加游資的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)；二是運(yùn)用稅收手段，如可以通過征收或提高“托賓稅”、物業(yè)稅、增值稅、交易稅等手段增加熱錢套利成本；三是加強(qiáng)對境外投資基金的監(jiān)管，限制其在房地產(chǎn)市場上的大量購房行為；四是以平穩(wěn)漸進(jìn)的方式審慎開放我國資本賬戶，使其成為狙擊熱錢流入樓市的重要“防火墻”。

3、疏通或拓寬多種投資渠道?？梢圆扇「鞣N優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金投向交通、教育、衛(wèi)生、文化等民生保障領(lǐng)域或者實(shí)體工業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而有效分流住宅市場眾多的投機(jī)性資金，使房價(jià)回歸到正常范圍。

4、加大開征物業(yè)稅的幅度和范圍。在物業(yè)稅征收上要根據(jù)擁有套數(shù)的不同采取區(qū)別對待，如首套不征稅，二套多征稅，三套重征稅。另外，在房價(jià)上漲幅度較大的地區(qū)，如果房價(jià)繼續(xù)上漲就要及時(shí)提高征收物業(yè)稅的幅度，在全國其他城市應(yīng)盡快推出物業(yè)稅。

5、短期內(nèi)可以采取限購限貸的措施。限購政策對抑制投資性需求最為明顯，其影響程度強(qiáng)于提高首付比例的信貸政策。但限購限貸在一定程度上也損害了自主性需求。從長期來看，限購政策不是理想的調(diào)控措施，一旦政策松動有可能導(dǎo)致商品房需求在短期內(nèi)非理性上漲，給房價(jià)帶來“補(bǔ)漲”效應(yīng)。

3.3 加大住房供給

1、做好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)。我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不能只是圈地造房，而要與產(chǎn)業(yè)化同步推進(jìn)。二三線城市、中西部的城市、部分中心城市的外圍區(qū)域?qū)⒊蔀樾屡d的增量市場，人居環(huán)境改善對房地產(chǎn)的新要求也將成為房地產(chǎn)發(fā)展的動力。一要有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的衛(wèi)星城、中小城市和縣城建設(shè)用地供應(yīng)；二是推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，建立存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制。

2、加快保障性住房建設(shè)。 一要擴(kuò)大住房保障覆蓋面。探索多層次住房保障工作的經(jīng)驗(yàn)，提高住房保障惠及率。要大力提高實(shí)物配房比例，提高低保和低保邊緣家庭實(shí)物配房率。二要進(jìn)一步突出廉租房、公共租賃住房建設(shè)。保障性住房建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“大分散、小集中”的原則，避免低收入家庭成片集中居住帶來的交通等社會問題。要確保保障性住房的質(zhì)量，優(yōu)化項(xiàng)目選址、完善配套設(shè)施，逐步提高保障房的建設(shè)品質(zhì)。三要進(jìn)一步加強(qiáng)保障房監(jiān)管。住房保障部門與銀行、社保、公積金、民政、勞動等部門應(yīng)實(shí)行信息共享，以便住房保障部門如實(shí)核實(shí)申請家庭的收入、資產(chǎn)等情況。

參考文獻(xiàn)

[1]袁韶華：《中國房地產(chǎn)市場調(diào)控效果分析及房地產(chǎn)健康發(fā)展的建議》，《現(xiàn)代城市研究》2014年2月。

[2]沈悅等著：《商品房價(jià)格——動力機(jī)制、異常波動及調(diào)控》，中國社會科學(xué)出版社2012年12月第一版，第287頁。