劉學敏

摘 要：隨著經(jīng)濟體制改革和財政體制改革的逐步深入，公共財政體系建設日益成為社會各界關注的焦點之一。完善公共財政體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化是保障社會公平正義、促進社會和諧的內在要求。以地方公共財政問題為研究基礎，對當前地方公共財政保障體系建設中存在的問題進行分析；并有針對性地提出問題的對策建議。

關鍵詞：公共財政；財政保障；公共服務；均等化

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0092-03

黨的十八大報告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強調要全面深化經(jīng)濟體制改革，并對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。認真學習領會，就應以科學發(fā)展觀為指導，以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為立足點，加快財稅體制改革，完善公共財政體系，更好地為全面建成小康社會服務。近年來，全國各地方財政部門按照公共財政體系建設的要求，在大力發(fā)展經(jīng)濟促進財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，不斷完善財政支出結構，強化財政支出管理，財政保障能力和水平不斷提高，有力促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，但受體制、機制因素制約和地方發(fā)展客觀實際等因素影響，地方公共財政保障體系建設中仍存在一些問題亟待解決。因此必須盡快完善公共財政制度，建立社會主義公共服務體制，推進公共服務均等化，以實現(xiàn)構建社會主義和諧社會的目標。

一、地方公共財政保障體系建設中存在的問題

（一）財權與事權不匹配，中央與地方財政保障范圍不清晰，地方財政保障任務日益艱巨

按照現(xiàn)行財政管理體制，中央與地方實行分稅制。國家分稅制改革以來，中央財政收入占比重較大，地方財政收入規(guī)模有限，公共財政保障資金來源不足。以天津市為例，天津作為老工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結構目前仍以工業(yè)為主體。由于財政體制原因，工業(yè)稅收地方留存比例小，影響天津地方財政收入規(guī)模。特別是國家分稅制改革以來，集中了地方的增值稅、消費稅、所得稅等收入，并給予地方政府上劃中央兩稅增量返還政策。從實際執(zhí)行情況看，由于中央對地方算賬方法原因，中央對天津市的返還額占市實際上劃中央兩稅額比重逐年降低。與此相對應的是，地方事權不斷增加，國家、省各項財政民生補助標準逐年提高，推進基本公共服務均等化，都需要地方財政配套支持，支出需要明顯快于收入增長。加之國家政策調整往往是在預算執(zhí)行當中出臺，進一步加大了地方財政壓力。近年來，國家已經(jīng)連續(xù)多年提高養(yǎng)老金發(fā)放標準，由于國家只對平均養(yǎng)老金提標水平40%進行補助，人均提標額的60%需要通過保費的增收和地方財政補助解決。此外，啟動新型農村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等民生政策，公益社會事業(yè)類國債項目建設等，都需要地方財政配套支持。

（二）部分財政保障標準與地方實際不協(xié)調

國家出臺部分財政規(guī)定時實行一刀切政策，而未能充分考慮各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展先后、經(jīng)濟結構等差異，這在一定程度上影響了財政資金的使用效益。如，中國部分東部沿海城市與其他中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起步時間有先后，部分發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設等已取得顯著成就，但其他地區(qū)目前仍處于發(fā)展進程中，而國家在制定政策時，要求所有地區(qū)土地出讓收益提取10%用于教育支出。這樣發(fā)展，財政用于促進經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)結構升級方面的資金就所剩無幾了。此外，部分部門或地區(qū)在研究制定相關支出政策標準時，往往參考其他發(fā)達地方做法，未能充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際和財力狀況，從而導致相關政策超出了地區(qū)財政的實際承受能力。

（三）地方財政保障范圍仍需進一步規(guī)范

受各種因素的影響，公共財政的保障范圍過寬，且呈逐漸擴大的趨勢。在制定財政保障政策時，往往將凡是與社會大眾相關的全部界定為公共產(chǎn)品與公共服務范疇，而忽視了在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中實際存在的階段性差異。其次，財政資金供給仍存在“越位”現(xiàn)象，部分領域是否應由財政保障仍需進一步研究和探討。如，供暖、自來水等公用事業(yè)，涉及群眾基本生活的，財政應予保障，但對于涉及生產(chǎn)經(jīng)營的，不應屬于公共財政保障范圍。最后，按照財權事權相結合的原則，各區(qū)縣的各項支出應由區(qū)縣財政自行承擔。但目前很多區(qū)縣受財力規(guī)模限制，大量剛性支出缺口需市本級幫助解決。而且有些個別地區(qū)逐漸形成了依賴意識，已有剛性增支便向市本級、省本級“等、靠、要”，對省、市本級的正常預算執(zhí)行造成了較大影響。

二、完善地方公共財政保障體系建設的思路探討

（一）以公共化為取向，科學界定財政保障范圍

公共財政的本質特征在于其公共性，即滿足人們的社會公共需要。社會的公共需求包括兩個方面的內容，一是政府保證履行其職能的基本要求，諸如國防、外交、司法、公安、行政管理等保證政權運轉需要以及基礎教育、衛(wèi)生保健、基礎科研和環(huán)境保護等與民生密切相關的需要。滿足這部分需要是政府必須履行的基本職能，具有相對固定的性質，可以稱之為基本公共服務需要；二是其余的社會公用需要，諸如高等教育、應用性研究等，這部分公共需要有明顯的“公共選擇”性質，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費偏好、政府的財力狀況等因素的影響，可以稱為一般公共服務。

公共財政的保障范圍應以公共化為基礎，結合地方發(fā)展實際，合理確定保障重點，不宜不考慮地方實際而盲目擴大保障范圍，四面出擊，最后導致哪個也沒保障到位的局面。一個地區(qū)多數(shù)人的需求層次結構，與經(jīng)濟發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、文化和人民受教育程度直接相關。針對中國經(jīng)濟轉軌時期的特殊國情和我市現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展狀況，在現(xiàn)階段財政收入與財力仍顯不足的情況下，公共財政應重點保障人們生存、安全、教育等最基本的需求，并結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和財力實際，循序漸進。同時，按照市場經(jīng)濟要求，應與財政脫鉤，逐步走向市場。清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍，堅決清理不符合財政供養(yǎng)條件的人員，嚴格控制新增財政供養(yǎng)人員，努力減輕財政支出壓力。endprint

（二）以均等化為主線，努力構建與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的財政保障機制和支出標準體系

中央提出要推進基本公共服務的均等化?！熬然弊置胬斫鉃榫?、相等的意思，而均衡有著調節(jié)、平衡的過程，最后達到了相等。均等的內容包含兩個方面：居民享受公共服務的機會均等和居民享受公共服務的結構均等。相比之下，結構均等更重要。

均等化的標準有三種理解：一是最低標準，即要保底。這個均等化就是要托一個底，是政府應該提供的諸如普及義務教育、實施社會救濟與基本社會保障等，對其應該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。二是平均標準，即政府提供的基本公共服務，應達到中等的平均水平。三是相等的標準，即結果均等。這三個標準并不完全矛盾，實際上這是一個動態(tài)平衡的過程，雖然是社會福利水平不斷提高的過程，但也是社會經(jīng)濟發(fā)展動力不斷減弱的過程。而且在此過程中，提供保障的彩禮也越來越大。在社會主義初級階段，最低標準是必須的，也是恰當?shù)模@種標準承擔了基本的保障責任，最大程度上保障和刺激了社會發(fā)展的動力。因為要想過好日子，必須靠自己努力，這就給經(jīng)濟發(fā)展提供了極大的動力。平均標準使大家不用奮斗，就能過上中等水平的生活，就會在一定程度上削弱了社會發(fā)展動力，這種標準存在的前提是社會的道德水平較高，生產(chǎn)力高度發(fā)達，政府財力比較雄厚。相等的標準是共產(chǎn)主義的理想標準，也是社會主義奮斗的目標。社會在經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現(xiàn)均等。

現(xiàn)階段就各地方財政保障的標準來說，由于地方財力普遍有限，對于涉及民生的基本公共服務需求，應該秉承“量力而行、盡力而為”的原則，結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和財力實際，合理確定保障標準，循序漸進。滿足民生需求應從公共產(chǎn)品的設計定型起步，從滿足本地區(qū)社會公共需求出發(fā)，首先從本地區(qū)人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手。由于地區(qū)之間經(jīng)濟及社會發(fā)展程度不同，財政實力差異較大，保障標準和保障程度可以不完全相同，地區(qū)之間不應不切實際地盲目攀比。同時，要逐步建立動態(tài)財政支出標準體系，實現(xiàn)社會保障水平、公共文化體系建設、基礎設施、公益場所、人員工資等與經(jīng)濟發(fā)展水平相掛鉤，使全市人民共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

（三）結合地方實際，制定科學的保障方式

對教育事業(yè)要區(qū)別不同層次給予差別保障，義務教育應由政府全額保障，非義務教育應采取市場為主、政府補貼為輔，通過“公立與私立并存、相互補充、共同發(fā)展”的辦學模式，實現(xiàn)教育的多樣化發(fā)展。對科研支出要區(qū)別性質采取不同的支持方式，基礎研究要由財政資金給予支持，應用研究要用法律形式保障研究者權益，加大專利保護力度，政府要參與基礎科學與科學研究的生產(chǎn)，鼓勵和引導包括私人部門在內的各種社會力量參與基礎科學和考新技術的研究與開發(fā)。對醫(yī)療衛(wèi)生支出要根據(jù)不同屬性采取不同的支持方式，基本醫(yī)療要采用個人付費、企業(yè)和政府補貼的方式，特需醫(yī)療應立足于消費者個人付費，建立“公立與私立醫(yī)院并存、相互競爭、共同發(fā)展”的醫(yī)療體制模式，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的多樣化發(fā)展。

（四）支持經(jīng)濟發(fā)展，鞏固公共財政保障體系的財力基礎

經(jīng)濟發(fā)展和收入增長是提高公共財政保障能力的前提和基礎。在地方經(jīng)濟正處于快速發(fā)展的過程中，在優(yōu)先保障基本支出和重點支出需求的基礎上，財政應視財力可能適當安排支持經(jīng)濟發(fā)展及相關建設性支出。要創(chuàng)新財政支持方式，充分發(fā)揮財政資金的導向和帶動作用，利用貼息等手段，吸引社會資金投入，促進經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)結構升級。要根據(jù)基礎設施類型和區(qū)域的不同，強化對基礎設施建設的支持力度，根據(jù)公共設施、公共工程、其他交通部門性質上的不同差異，在成本確認、成本補償方式等方面確立不同的支出政策。對道路及交通的成本補償可采用收費、收稅及其他方法；對自然壟斷的基礎設施要進行價格管制；對非經(jīng)營性基礎設施建設應主要采用財政投入，其他可采用財政貸款貼息等方式促進社會資本投入。

（五）強化收支管理，提高財政資金的使用效益

要進一步做大收入規(guī)模，努力提高稅收收（下轉105頁）（上接93頁）入比重，不斷優(yōu)化財政收入結構，提高財政保障能力。大力壓縮一般性支出，認真落實中央關于進一步做好黨政機關厲行節(jié)約工作的要求，嚴格控制一般性支出，加強因公出國、公務車輛購置及運行、公務接待等經(jīng)費審核管理，努力降低行政成本。同時，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政管理改革，統(tǒng)籌政府各項財力資源，建立完善預算績效評價體系和財政監(jiān)督，提高財政資金的使用效益。

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[責任編輯 陳丹丹]endprint