社會組織參與社會管理的法律缺陷分析

劉競濤

經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，社會管理創(chuàng)新的重要性和緊迫性就越明顯。在依法治國背景下，社會組織有效參與社會管理必須依法進(jìn)行。但由于長期“重經(jīng)濟(jì)立法輕社會立法”、“重管制立法輕服務(wù)立法”、“重物輕人”思想的影響，社會組織參與社會管理的法治狀況存在很大缺陷。

一、缺乏法律層級的社會組織法

雖然憲法賦予了公民結(jié)社自由權(quán)，但將這一權(quán)利予以細(xì)化的法律始終沒有出臺。近年來，社會組織迅速發(fā)展，數(shù)量激增，涉及各行各業(yè)，幾乎涵蓋社會生活的所有領(lǐng)域，亟需法律的規(guī)范和引導(dǎo)。但截至目前，在規(guī)范社會組織的立法方面，比較多的是行政法規(guī)、部門規(guī)章，比如《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理辦法》等，法律層級的社會組織法尚未制定，而行政法規(guī)、部門規(guī)章的法律效力層級偏低，無法滿足社會組織的法律需求。法律層級的缺失是制約社會組織參與社會管理創(chuàng)新的一大弊端，為了規(guī)范社會組織的成立和發(fā)展，亟需制定法律層級的社會組織法，也即由全國人大及其常委會制定的統(tǒng)一的社會組織法，使社會組織的社會管理管理創(chuàng)新工作有法可依、依據(jù)明確且權(quán)威性強(qiáng)。

二、成立社會組織的法定條件要求太高，限制了社會組織的成立和發(fā)展

近年來，社會組織發(fā)展迅猛，在協(xié)助政府提供公共服務(wù)、參與社會管理、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社會發(fā)展需要更多的社會組織參與社會治理，但現(xiàn)行法規(guī)的許多規(guī)定卻限制了社會組織的成立和發(fā)展。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》的規(guī)定，成立社會組織面臨會員數(shù)量、經(jīng)費數(shù)量、審批機(jī)關(guān)等多種條件限制，比如在會員數(shù)量上，第10條要求“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個”，這樣的條件要求，就導(dǎo)致大量規(guī)模小、起步低的草根組織無法登記成立，無法取得法律上的人格和地位，再比如，該條例第11條規(guī)定“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，導(dǎo)致實踐中很多社會組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位也無法登記注冊。顯然，對這些不利于社會組織成立和發(fā)展的規(guī)定應(yīng)及時修改。

三、社會組織的主體資格缺乏明確的法律規(guī)定，與政府界限模糊

社會組織參與社會管理，必須具有獨立的主體資格，享有相應(yīng)的法律權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，而主體資格條件、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容都需要通過法律予以明確規(guī)定，但我國目前的現(xiàn)實情況卻是許多社會組織掛靠于、從屬于政府或政府部門，甚至有的與政府部門的關(guān)系就是兩塊牌子一套人馬，沒有任何一部法律對社會組織的主體條件進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致社會組織與政府在人員、職能上不能清晰界定，社會組織在人事任免、經(jīng)費來源、業(yè)務(wù)管理等方面都沒有獨立的操作規(guī)范，不能充分體現(xiàn)社會組織參與社會管理的特點和優(yōu)勢。

四、社會組織的運營缺乏法律規(guī)制

社會組織與企業(yè)的重要區(qū)別就是其非營利性和公益性，雖然《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定“社會團(tuán)體不得從事營利性經(jīng)營活動”，但什么是營利性經(jīng)營活動，營利性活動和非營利性活動的區(qū)別是什么，如何界定營利性活動等，并沒有進(jìn)一步說明和規(guī)定。但在司法實踐中，存在著很多社會組織借公益之名行贏利之實的現(xiàn)象，還有一些社會組織享受著公益組織的財政、稅收等優(yōu)惠措施，卻將社會組織的運營所得利潤用于個人分紅，借組織名義飽管理者個人私囊，這說明現(xiàn)行法律對社會組織的運營缺乏法律規(guī)制，對如何確保社會組織的公益性、非營利性缺乏明確的法律規(guī)定，讓一些人有機(jī)可乘，社會組織的非公益性結(jié)果導(dǎo)致的社會影響非常惡劣，損害了社會組織的誠信形象，阻礙了社會組織充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，因此，對其規(guī)范化運營的法律規(guī)制亟待加強(qiáng)。

社會組織是連接政府和公民的橋梁紐帶，只有充分了解社會組織參與社會管理的法律特點，依法規(guī)范社會組織參與社會管理，才能達(dá)到預(yù)期的社會效果，才能保證不以“創(chuàng)新”之名走上異化之路。