碳排放交易機制中涵蓋部門制度的構建

史學瀛　潘曉濱

摘 要：碳排放交易機制是減緩溫室氣體排放的重要經濟手段，其首要環(huán)節(jié)是確定涵蓋部門范圍，以及排放實體或設施的納入門檻。環(huán)境效果與經濟效率是涵蓋部門制度設計的重要價值考量。在理論上，涵蓋的部門范圍越廣泛，納入的排放單位越多，其環(huán)境效果和經濟規(guī)模效應越顯著。但在實踐中，一些產業(yè)部門根據(jù)經濟可行性分析、技術因素的考慮以及減排激勵的差異，會有其他更加合適的減排選項。

關鍵詞： 碳排放交易機制；涵蓋部門；規(guī)制點；納入門檻

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）06-0056-06

一、問題的提出

碳排放交易是國家和地區(qū)應對氣候變化的重要選項，其制度優(yōu)越性在于將環(huán)境效果與市場化手段相結合，實現(xiàn)了最低成本的溫室氣體減排。[1]國際上，歐盟、瑞士、美國加州等相繼實施碳排放交易制度。[2]在國內，中國七個試點省市碳市場也全部投入運行，國家級碳排放交易機制也在醞釀之中，并計劃在2020年前付諸實施。[3]作為一種基于市場機制的減排手段，碳排放交易首先需要適格的參與者才能達到最佳效果，涵蓋部門制度的設計尤為關鍵。哪些部門適合涵蓋進入碳排放交易？在涵蓋部門中如何對不同排放量的擬管制實體進行篩選？涵蓋部門制度如何應對特殊情況進行靈活性設計？本文將嘗試解答這些問題，并針對我國未來國家級碳排放交易涵蓋部門制度的構建提出政策建議。

二、涵蓋部門制度的基本理論

（一）與溫室氣體排放有關的部門類型

碳排放交易涵蓋的部門范圍與實施該機制的國家或地區(qū)內與溫室氣體有關的活動類型密切相關。這些活動類型包括了能源活動、工業(yè)生產過程、農牧業(yè)活動、土地利用變化和林業(yè)、廢物處理等領域。其中，能源活動中化石燃料燃燒過程產生的溫室氣體排放量最大，覆蓋能源、工業(yè)、交通和城市樓宇建筑等多個部門，工業(yè)生產過程排放則是另一個重要排放來源。部門內的溫室氣體排放源可以分為排放實體和設施兩個層次，前者主要基于從事生產經營活動的企業(yè)層面，后者則包括了各種獨立生產設備、建筑物和構建物。一般情況下，每個排放實體可以包含一個或多個排放設施。在排放類型的劃分上，溫室氣體排放活動可以分為直接與間接排放兩類，前者是由實體或設施的活動所產生的真實排放，后者則是其在自身活動不產生直接排放的情況下所促成的相關聯(lián)直接排放的增加。

（二）涵蓋部門的衡量標準

選擇部門是涵蓋部門制度構建的第一步驟，管理者必須從環(huán)境效果與經濟效率兩個基本價值取向進行綜合權衡，并形成了一系列具體的判斷標準。

其一，排放量覆蓋范圍因素體現(xiàn)了管理者對于實施碳排放交易環(huán)境效果的關切。一般而言，某個特定碳排放交易所涵蓋的排放源越廣泛，尤其是將管轄范圍內的排放量占據(jù)顯著比例的大型排放源納入其中，實施該機制所能達到的控排量在國家或地區(qū)總體減排目標中越具有代表性。部門涵蓋范圍的擴大將使得更少的排放源游離于碳排放交易之外，保證了機制所追求環(huán)境目標的確定性。此外，擴大涵蓋部門也可以影響更多行業(yè)在更廣泛領域內尋找更具成本效益的減排策略，同時進一步減少了涵蓋部門排放向非涵蓋部門的轉移風險，降低了碳泄漏發(fā)生的可能性。

其二，不同部門的自身減排因素是管理者必須考慮的另一個重要方面。減排因素又可以進一步劃分為部門競爭力、減排成本和減排潛力三個子因素。首先，任何產業(yè)部門的涵蓋都會增加該產業(yè)內相關排放實體的運營成本，因此管理者應選擇一些成本傳遞能力較強、面臨市場競爭不激烈的部門優(yōu)先納入碳排放交易，這也是能源部門首先入選的主要原因。其次，每個部門的減排成本往往存在很大差異，因此需要管理者將減排成本較低的部門優(yōu)先納入碳排放交易。在涵蓋部門擴大化背景下，更多減排成本不同的部門或實體可以被同時納入，通過配額交易降低了潛在的總體減排成本。再次，管理者在設計涵蓋部門制度時應當首先考慮那些減排潛力大的部門，因為這些部門更容易投資減排技術獲得顯著的減排效果，而同時由于這些產業(yè)部門自身排放量較大，納入碳排放交易可以增加配額流通量，進而增強了碳市場的流動性。

其三，能夠進行溫室氣體排放的監(jiān)測是涵蓋部門制度設計中重要技術性因素。只有保證對納入實體排放量的真實監(jiān)測，才能夠保證上繳配額與真實排放完全相符，或確保交易出售的配額源自真實排放水平的降低和原有配額量的剩余。一些排放源更加適合進行排放水平的真實監(jiān)測，或者可以通過可靠的替代數(shù)據(jù)（如產量或燃料投入量等）計算相應的排放量。但是，有些排放源由于排放活動變化無常，或是因為不能準確獲得相關替代數(shù)據(jù)，導致了其排放量的準確監(jiān)測不可行或是監(jiān)測成本極高。因此，如果在碳排放交易中涵蓋這樣難以監(jiān)測的排放源，將嚴重影響機制的總體運行效果。

其四，行政管理成本問題是從管理者自身實施角度進行考慮。在涵蓋部門制度設計中，如果允許納入小規(guī)?；蚍稚⑴欧旁?，其排放水平的數(shù)據(jù)收集、監(jiān)測和配額交易將會導致極高的行政管理成本。例如，交通部門中個體車輛的溫室氣體排放監(jiān)測雖然可行，但如果允許這些分散排放源納入碳排放交易，將對機制的實施和管理造成極大的困難。一個替代方法是采用上游領域的產品和燃料供給取代下游的直接排放，針對這些小規(guī)模和分散排放源進行管理，或者將其減排量與特定抵消機制掛鉤。如果對小規(guī)?；蚍稚⑴欧旁丛谏舷掠晤I域內都沒有可行的監(jiān)測和計量方法，則可以考慮采用命令控制型措施進行規(guī)制。

（三） 涵蓋部門規(guī)制點的選擇

管理者在確定碳排放交易的涵蓋部門后，則需要解決特定排放量所對應的涵蓋部門內部或部門之間的規(guī)制點選擇問題。根據(jù)涵蓋部門規(guī)制點的不同，可以將處于產業(yè)鏈不同位置的排放單位納入碳排放交易的過程，分別稱為上游和下游模式。所謂上游模式是指涵蓋部門的規(guī)制點靠近產生溫室氣體的物質首次進入經濟領域的源頭，將供應化石燃料或其他產生溫室氣體物質的間接排放源納入到碳排放交易，以此替代納入下游分散或小規(guī)模直接排放源的過程。所謂下游模式是指涵蓋部門的規(guī)制點靠近溫室氣體的排放源頭，將以火力發(fā)電或大型工業(yè)部門為代表的直接排放源納入到碳排放交易的過程。[4]部門規(guī)制點選擇的核心問題是在盡可能擴大溫室氣體排放覆蓋范圍的目標指引下，綜合考慮排放的可監(jiān)測性、減排激勵效果、行政管理成本等影響因素。

上游模式可以在源頭階段控制產生溫室氣體排放的主要物質供應，較少的納入實體或設施數(shù)量降低了碳排放交易的行政管理成本，但同時卻會帶來排放測量過程中替代計算的不精確，以及減排激勵效果傳導不明顯的問題。[5]而采取下游模式需要將更多的直接排放源納入管理，具有一定的規(guī)模經濟效應，有利于進行精確的排放監(jiān)測，激勵納入實體進行有效減排，但也同時增加了機制的行政管理成本。一種觀點認為，管理者應當采取上游與下游交易的組合模式取長補短，[6]在避免排放源遺漏和重復計算的情況下，共同確定涵蓋部門范圍，分別將大型排放源納入下游交易體系，而將小規(guī)模或分散排放源納入到上游交易體系中。在涵蓋部門制度的設計中，采用組合模式的重要意義在于最大限度地克服上游或下游單一模式的弊端，以實現(xiàn)最優(yōu)減排激勵效果為目標，以承擔最小的行政管理成本作為限制條件，在有效監(jiān)測或替代計算溫室氣體排放的前提下，最大限度地擴大覆蓋排放范圍，從而更好地發(fā)揮碳排放交易的制度優(yōu)越性。

（四） 排放實體或設施的納入門檻

對涵蓋部門內的排放實體和設施設置納入門檻是制度設計中另一個重要問題。門檻值采用的形式可以基于實體或設施的溫室氣體排放量或其他績效指標，其設置形式往往根據(jù)不同類型的涵蓋部門進行具體制定，如針對電力部門經常采用發(fā)電量作為納入門檻，而工業(yè)部門由于產品類型各異而采用統(tǒng)一的溫室氣體排放量作為納入門檻更加可行。納入門檻設置的幅度將對管理者的行政管理成本和納入實體或設施的參與成本產生直接影響。一方面，如果涵蓋部門中一些排放實體和設施規(guī)模較小，產生的溫室氣體排放量較少，管理者則需要在環(huán)境保護效果和行政管理成本之間進行進一步權衡，通過在該部門內部設置特定的門檻值將低于要求的排放單位排除在碳排放交易之外。通過這種 “抓大放小”的篩選方式，可以保留數(shù)量較少但排放量顯著的大型排放實體或設施，而將排放量較低但數(shù)量較多的其他中小單位留待其他減排措施進行規(guī)制。[7]另一方面，門檻值的引入也應當考慮特定部門中排放單位參與碳排放交易的財務負擔問題。具有較多排放量的大型企業(yè)能夠較好地稀釋碳排放交易的參與成本，將比中小排放實體更加適合納入到碳排放交易中，而排放量相對較少且對成本增加十分敏感的中小排放實體則應當通過設置門檻值被排除到涵蓋范圍之外。[8]涵蓋部門制度還可能設置預備納入門檻，該數(shù)值的設定低于納入門檻值，高于預備納入門檻的排放實體和設施必須履行強制排放報告義務，但暫不納入配額管理。該數(shù)值的設定體現(xiàn)了管理者的意圖，將來可能將這些履行強制報告的義務實體或設施納入，需要先期搜集排放數(shù)據(jù)，并讓這些排放單位進行適應性準備。

三、針對不同部門的涵蓋部門制度設計

（一） 能源部門

能源部門的排放活動以大型火力發(fā)電、供熱以及其他能源型企業(yè)燃燒煤炭或天然氣等化石燃料所產生的二氧化碳排放為代表。在能源部門中，溫室氣體排放量在個體企業(yè)的集中度較高，排放水平便于監(jiān)測或替代計算方法比較成熟，納入到碳排放交易后將會顯著地擴大機制的排放覆蓋范圍。在規(guī)制點的選擇上，能源部門可以適用于上游或下游兩種模式，但下游模式顯然更具優(yōu)勢。這是因為，如果選擇上游模式，能源企業(yè)所使用化石燃料中含碳量將作為間接計算排放量的依據(jù)，而燃料供應商將取代能源企業(yè)被納入到碳排放交易中。由于產生直接排放的能源企業(yè)不承擔履約義務，減排激勵作用只能通過上游燃料供應商提高產品價格對下游能源企業(yè)進行影響，這樣導致了能源企業(yè)會更加注重在燃料投入階段提高能效來減少化石燃料的消費，而對產品產出階段可以適用的直接減排方法完全忽視。而在下游模式中，能源企業(yè)作為直接排放源將被納入到碳排放交易中，由此產生的減排激勵作用直接作用于企業(yè)本身，任何形式減排方法的采用都會為其帶來直接的經濟收益。此外，從行政管理成本的角度看，從上游切換至下游模式后，納入的能源企業(yè)數(shù)量并不比上游的化石燃料供應商增加多少，管理者可以優(yōu)先選擇占部門排放較大比例的大型企業(yè)納入碳排放交易，通過設置納入門檻將中小型能源企業(yè)排除在外。

（二） 交通部門

交通部門是與能源活動有關的重要溫室氣體排放源，其排放氣體類型囊括了交通工具燃燒化石燃料所排放的二氧化碳和氧化亞氮氣體。以公路交通為例，由于車輛都屬于小型和分散排放源，如果采用下游模式將其納入碳排放交易，個體監(jiān)測和行政管理方面是完全不可行的，因此采用上游模式便成為唯一的可選項。交通部門中車輛所使用的化石燃料的生產商、進口商或分銷商將被納入到碳排放交易中，納入實體的配額分配將根據(jù)其銷售燃料的含碳量作為計算依據(jù)，由于沒有其他減排途徑，只能通過提高燃料價格的方式吸收配額成本，通過價格信號影響下游用戶減少消費，進而達到減排的目的。但這種傳導作用往往會因為短期內的需求剛性而使效果大打折扣，但在長期內卻可以通過促使人們選擇節(jié)能汽車、減少駕車出行、或乘坐其他公共交通的方式來減少溫室氣體排放。鑒于交通部門采用上游模式的短板，管理者應當采用其他補充性措施來提升總體實施效果。一些基于命令控制型的政策措施，如制定和實施車輛能效標準、排放標準、低碳燃料標準和可再生燃料標準等，將有助于交通部門在碳排放交易中最大限度地實現(xiàn)減排效果。

（三）工業(yè)部門

工業(yè)部門是所有溫室氣體排放源中最為復雜的涵蓋類型，其排放活動既包括與能源活動有關的直接排放，也包括工業(yè)生產過程中的排放，還包括使用外來電力、熱力或其他能源供應所導致的間接排放。工業(yè)部門需要根據(jù)不同行業(yè)情況適用上游或下游兩種模式，其中下游模式在大多數(shù)工業(yè)行業(yè)中更具可行性。工業(yè)部門中存在的一些與能源活動或生產過程有關的直接排放，需要針對不同行業(yè)特征采取不同的監(jiān)測手段或替代計算方法，因此更加適合于采用下游模式。為了降低行政管理成本，一些排放量較小的工業(yè)實體或設施可以通過設置行業(yè)納入門檻加以排除。在采用上游模式對工業(yè)部門的化石燃料供應商或其他溫室氣體來源生產商納入碳排放交易的情形下，雖然具有降低行政管理成本的優(yōu)勢，但卻可能存在下游企業(yè)將化石燃料或溫室氣體作為原材料投入生產而沒有產生排放的情況，采用上游模式的替代計算方法將導致名義排放量高于真實水平。在一些工業(yè)實體和設施使用外購電力、熱力而產生間接排放的情形下，在使用替代方法計算這些排放量之前需要注意上游電力或熱力供應商是否已經納入到碳排放交易，以避免針對同一排放量的重復計算。

（四）城市樓宇部門

以居民、商業(yè)和公共機構為代表的城市樓宇建筑排放屬于典型的能源活動排放，其既包括使用電力、熱力或其他能源所產生的間接排放，也包括使用化石燃料所導致的直接排放。與交通部門的情況相似，居民、商業(yè)和公共機構排放源規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散，使用下游模式將導致極高的運行成本。采用上游模式將這些排放源所使用的一次或二次能源納入到碳排放交易中，由上游的生產商、供應商或分銷商承擔配額成本，通過價格信號傳導可以直接對這些分散排放源產生減排激勵。同時，管理者也需要實施一項輔助措施來加強碳排放交易的實施效果，例如，制定建筑物節(jié)能示范規(guī)則、電器能效標準，實施一些用于激勵商業(yè)或居民進行節(jié)能減排的自愿行動倡議，針對樓宇建筑利用諸如太陽能這樣的可再生能源采取財政補貼或其他激勵政策等。

（五）農牧業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門

農牧業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門所產生的溫室氣體排放，并不適合直接納入到碳排放交易中。目前針對這些部門的溫室氣體排放缺少有效的監(jiān)測手段或替代計算方法，且將分散排放源納入統(tǒng)一管理十分困難，因此一般只能利用其他減排措施進行規(guī)制。一種解決方案是針對農業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門在一些可行的領域進行減排項目投資，通過產生可計量、可核證、具有額外性的減排量來獲得項目信用。這些抵消信用可以有條件地用于納入實體或設施的上繳履約，從而將這些部門間接地涵蓋進入碳排放交易的范圍內。

四、中國碳排放交易涵蓋部門制度的構建

隨著中國七個省市碳試點的開啟，中國國家層面碳排放交易機制的構建也進入了議程。在涵蓋部門制度的設計中，政策制定者需要在環(huán)境保護和經濟發(fā)展的價值取向中進行平衡，并結合中國未來國家級碳排放交易的階段性特點進行綜合考慮。

（一）涵蓋部門制度的確立應當循序漸進

國家碳排放交易機制在早期階段應當更加注重制度的實驗性磨合與完善，以及納入排放源的數(shù)據(jù)收集工作等，不宜一味追求擴大部門涵蓋范圍的目標。

其一，在涵蓋部門的選擇中，單一部門多套制度體系和混合部門單一制度體系是兩個備選項。在混合部門涵蓋模式下，那些競爭環(huán)境不激烈、減排成本較低、減排潛力較大的部門或子部門可以首先納入一個統(tǒng)一的碳排放交易機制中，例如電力和某些工業(yè)行業(yè)。在混合部門模式下，制度設計應最大限度兼容不同部門的特點，避免較多類型部門的納入加大早期階段國家碳排放交易的實施困難。另外一個涵蓋制度選項是根據(jù)部門類型分別設置單一的排放交易機制，每個制度體系中分別設計符合部門特點的總量設置、初始分配、靈活履約和監(jiān)測核證等制度?；趩我徊块T的排放交易體系，可以保證制度設計最大限度符合部門要求，“量體裁衣”提高了機制運行的經濟效率，但同時運行多套排放交易制度體系也會要求更多行政管理資源的投入。因此，在未來中國國家級碳市場涵蓋部門模式的選擇中，混合部門單一制度體系是比較適合的選項。

其二，在規(guī)制點的選擇上，單一上游和單一下游兩個模式是可行的備選項。單一上游模式雖然可以減少涵蓋排放源的數(shù)量，降低行政管理成本，但一個關鍵問題是排放監(jiān)測中的替代計算必須建立在精確的方法之上，避免漏算和重復計算的問題，這需要一定實踐經驗的積累和長時間的科學論證。與此相比，單一下游模式更加適合早期階段國家碳排放交易的實施，排放數(shù)據(jù)的獲得主要基于實地排放監(jiān)測或是較簡單的替代計算方法。同時早期階段并不需要納入太多的部門類型，并不會加重行政管理負擔。因此，下游模式更加適合應用于早期階段的中國國家級碳排放交易中。

其三，在納入門檻值的設置方面，“抓大放小”是其主要特征。將排放量較大的排放源納入到機制內，排除中小排放單位以降低行政管理成本。門檻值的設置類型可以根據(jù)涵蓋部門特點進行分別設置，但不宜過度復雜細化。設置的梯度性方案是可取的，針對其他未來計劃涵蓋的排放實體和設施，可以首先設置預備納入門檻值，讓其優(yōu)先承擔強制報告義務，待完成數(shù)據(jù)積累和適應性準備后再行納入。

（二）涵蓋部門制度的成熟完善應以擴大覆蓋范圍作為主要目標

隨著國家級碳排放交易的成功導入和一定時間的經驗積累，涵蓋部門制度設計的考慮標準應向擴大涵蓋范圍的方向傾斜。

首先，在涵蓋部門的選擇中，覆蓋范圍的擴大可能涉及到兩個方向。如果早期采取了混合部門的單一制度體系，一些對機制參與成本較敏感的下游產業(yè)部門可以逐步納入碳排放交易中，部分面臨嚴重碳泄漏風險的行業(yè)可以在納入后給予免費分配或其他補償加以應對。另外，隨著排放監(jiān)測技術和替代方法計算的成熟，一些原本不宜覆蓋的溫室氣體類型及其相關產業(yè)部門也可以納入排放交易。如果早期采取單一部門的多套制度體系模式，涵蓋部門的擴大只能基于新的獨立體系的建立，以及將多套體系對接為一個統(tǒng)一的國家級碳市場，涉及到不同制度的兼容性問題，其難度要明顯高于混合部門的單一體系模式。

其次，在規(guī)制點的選擇上，未來的國家碳排放交易可以采取上下游混合模式，進一步擴大排放覆蓋范圍，增大排放交易機制在實現(xiàn)國家減排目標方面的代表性。上游的供應部門可以納入到碳排放交易，通過價格信號傳導對下游不適合納入的小規(guī)模和分散排放源進行影響。當然，上游模式生效的前提是中國需要首先實現(xiàn)國內化石燃料等一次能源定價的市場化，只有這樣才能保障其價格信號能夠完成有效傳導。

再次，在納入門檻值的設置上，一些早期通過設置預備納入門檻值承擔強制報告義務的排放源，可以通過降低門檻值的方式將其納入碳排放交易。原先的預備納入門檻值也需要相應調低，以便讓排放量更少的實體或設施承擔強制報告義務，為進一步擴大排放覆蓋范圍進行準備。

（三）涵蓋部門制度注重靈活性條款的設計

涵蓋部門制度中靈活性條款的引入體現(xiàn)了中國國家級碳排放交易機制構建中的特殊情況考慮。正如中國七個省市碳試點在涵蓋部門規(guī)定方面所呈現(xiàn)出的多樣化特點，政策制定者應當考慮到國內不同地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異和產業(yè)部門分布的不均衡。歐盟排放交易機制所采取的“選擇進入”和“選擇退出”制度是可以借鑒的。[9]在采取自上而下的統(tǒng)一排放交易機制模式下，中央政府應賦予地方根據(jù)實際情況實行有別于國家統(tǒng)一規(guī)定的涵蓋部門范圍和納入門檻值要求，但規(guī)則啟動必須具備一定的前提條件。中央政府應對地方“選擇進入”的部門或實體進行審查，保證涵蓋范圍的擴大不會增加制度的行政管理成本。而針對地方“選擇退出”的部門或實體，中央政府應設定更加嚴格的審查標準，保障退出不應對地方的排放覆蓋范圍和整體環(huán)境效果造成較大影響，同時地方必須提供可行的其他減排選項對已退出排放源進行有效規(guī)制。

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