我國對外直接投資的制度變遷及特點分析

郝中中

自2000年我國政府正式實施企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略以來，我國對外直接投資已經(jīng)取了初步的成效。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2013年，在全球外國直接投資流量同比增長1.4%的背景下，我國對外直接投資流量以1078.4億美元創(chuàng)歷史新高，比2012年增長22.8%，同時擠身于全球三大對外投資國家之列。

制度變遷是指新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程。制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強制性制度變遷。當(dāng)前中國對外直接投資制度中自上而下的模式和自下而上的模式并存。我國的對外直接投資實際上是制度的產(chǎn)物，并且是隨制度的變遷而不斷變化。因此研究中國企業(yè)的對外直接投資，必須從制度入手。

一、我國對外直接投資制度變遷的四個階段

（一）萌芽階段（1978年——1991年）

這一階段我國還沒有真正意義上的企業(yè)主體走出去，直至1988年國務(wù)院才正式?jīng)Q定以中國化工進出口公司為對外直接投資試點單位。在改革初期，我國能在海外設(shè)立分支機構(gòu)的主要是長期從事進出口業(yè)務(wù)的專業(yè)外貿(mào)公司和具有對外經(jīng)濟合作經(jīng)驗的大型企業(yè)，其中最具代表性是北京市友誼商業(yè)服務(wù)貿(mào)易公司和日本東京丸一商社株式會社于1979年11月合資創(chuàng)辦的“京和股份有限公司”，它正式開啟了中國企業(yè)對外直接投資的序幕。1980年3月，中國租船公司、中國船舶工業(yè)總公司同香港環(huán)球航運集團共同投資成立了總部設(shè)在百慕大的“國際船舶投資公司”，并在中國香港設(shè)立了“國際船舶代理公司”，成為當(dāng)時中國對外投資額最大的一個項目。1980年隨著深圳特區(qū)的成立，我國在對外開放方面邁出了重要的一步。從特區(qū)開放到90年代末，我國對外貿(mào)易發(fā)展迅速，但對外開放的重點在國際貿(mào)易和利用外資兩個方面。隨著改革開放的深入，一些非貿(mào)易業(yè)務(wù)的投資逐漸增多但所占比例還是較低。據(jù)不完全統(tǒng)計，在1985年至1991年這六年期間，平均每年有128家非貿(mào)易性企業(yè)在國外設(shè)立，總投資金額達到29.45億美元。另外就是移民海外的少數(shù)中國人投資開設(shè)中餐館、貿(mào)易公司這也間接加大我國對外直接投資的規(guī)模。但是在我國對外直接投資規(guī)模和范圍不斷擴張的同時，也呈現(xiàn)出一些管理制度方面的不足，如缺乏海外投資管理機構(gòu)、對外投資方面實行嚴格的管控制度、海外投資審計與績效評估機構(gòu)和有關(guān)對外直接投資風(fēng)險方面的管理制度。

在萌芽階段，由于我國對外直接投資在探索中前進，不可避免的出現(xiàn)了一些混亂狀況。為了規(guī)范中國企業(yè)的對外直接投資，降低風(fēng)險和減少投資損失，國務(wù)院以中國化工進出口公司為試點，通過試點積累對外直接投資的管理經(jīng)驗。此后，在政府的幫助下，國內(nèi)許多大型企業(yè)紛紛走出國門，利用國外先進技術(shù)和豐富資源，更好地自身發(fā)展。

（二）初步探索階段（1992年——2000年）

90年代初在鄧小平發(fā)表南巡講話后，由于國家政策的幫助，我國對外直接投資獲得了新的發(fā)展機遇。國務(wù)院在1992年批準首都鋼鐵總公司擴大海外投資和經(jīng)營權(quán)，當(dāng)年首鋼集團以第一個吃螃蟹的氣勢走上海外并購之路，斥資1.2億美元收購了秘魯鐵礦公司，成為成功并購?fù)鈬镜牡谝患抑袊鴩衅髽I(yè)。這一收購雖然不太成功，但使首鋼企業(yè)正式走上國際舞臺。1996年，中國政府正式制定了關(guān)于發(fā)展海外投資新的戰(zhàn)略方針：鼓勵中國企業(yè)在對外直接投資中發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，更好的利用國內(nèi)外市場和相關(guān)資源。在努力擴大出口的同時，有計劃的組織和引導(dǎo)一批資金強大的國有企業(yè)走出去。在1994年和1995年這兩年內(nèi)，境外企業(yè)增加了342家，協(xié)議投資只增加了2億美元，年平均增長率分別為3.5%和2%。但在隨后的三年內(nèi)我國以對外直接投資取得了突破性的發(fā)展。1998年，我國對外直接投資金額達到了前所未有的26.34億美元。1999年4月，海爾投資3000萬美元在美國小鎮(zhèn)坎姆登舉行了奠基儀式，并在之后取得了巨大的成功，進一步推動了我國對外直接投資的發(fā)展。

（三）戰(zhàn)略起步階段（2000年——2007年）

在經(jīng)過20年的成功改革和對外開放后，我國在利用國內(nèi)外市場和資源等方面取了顯著的成功。2000年，我國政府在實施“走出去”戰(zhàn)略后，堅持“引進來”和“走出去”并舉，相互促進。

2001年，我國正式加入WTO。第二年，我國政府在黨的十六進一步指出，“走出去”戰(zhàn)略是新階段對外開放的重大舉措，鼓勵和支持各種所有制企業(yè)利用比較優(yōu)勢，帶動商品和勞務(wù)出口，形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模。同年10月，原外經(jīng)貿(mào)先后頒布了《境外投資聯(lián)合年檢暫行辦法》和《境外投資綜合績效評價辦法（試行）》，2004年7月國家計委頒布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，同年10月，商務(wù)部出臺了《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》。這系列的法規(guī)的出臺，標志著中國對外直接投資進入了發(fā)展的“快車道”，確立了以市場為導(dǎo)向、以貿(mào)易為先導(dǎo)、以效益為中心的中國企業(yè)對外直接投資的基本原則。

（四）快速擴張階段（2008年——至今）

在經(jīng)歷金融危機后，我國對外直接投資的發(fā)展達到了空前。2008年底，我國對外直接投資企業(yè)達到12000多家，分布在全球174個國家和地區(qū)，投資覆蓋率達71.9%。從投資方式角度來看，并購已經(jīng)成為中國企業(yè)走出去的主要方式。而并購的目的在于獲取海外先進技術(shù)、營銷網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)資源能源。因此，我國企業(yè)的并購領(lǐng)域主要有制造業(yè)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、交通運輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等。中國油氣企業(yè)在2005到2010年期間完成46宗交易，交易規(guī)模達到444億美元；中國礦產(chǎn)企業(yè)在2009年全年完成33宗并購交易，創(chuàng)下了前所未有的92億美元的價值總額；次年，浙江吉利控股集團收購了沃爾沃公司100%的股權(quán)，此次收購大概花費17.88億美元；2012年，我國企業(yè)完成了幾筆具有代表意義的并購：山東重工花費3.74億歐元收購意大利法拉帝集團75%的控股權(quán)；三一重工以3.24億歐元為代價收德國普茨邁斯特公司，該公司以生產(chǎn)混凝土設(shè)備聞名、國家電網(wǎng)收購葡萄牙國家能源網(wǎng)公司25的股權(quán)。這些都是中國企業(yè)抓住歐債危機的機會，大力并購的結(jié)果。2013年，我國企業(yè)不僅在并購領(lǐng)域上更加多元化，而且在交易金額上更加龐大，單項交易金額更創(chuàng)歷史之最。中國企業(yè)在2013年內(nèi)實施對外投資項目達424個，金額達529億美元，其中直接投資占到63.9%，涉及采礦業(yè)、制造業(yè)等16個基本行業(yè)。中國海洋石油公司收購加拿大尼克森公司100%股權(quán)項目，此次收購金額達到148億美元，創(chuàng)下了中國企業(yè)海外企業(yè)并購的記錄。endprint

從上述有關(guān)中國企業(yè)30年的投資歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國企業(yè)的對外投資已經(jīng)全面開啟，并處在飛速的發(fā)展之中。不僅我國對外直接投資的規(guī)模逐漸變大，而且投資主體也從初期的國有外貿(mào)公司，發(fā)展到目前大型資源類國有企業(yè)、商業(yè)銀行、民營高科技企業(yè)等具有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)。投資領(lǐng)域也從初期的簡單貿(mào)易、運輸和餐飲等僅有的幾個行業(yè)，拓展到農(nóng)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)、勞務(wù)輸出、能源開發(fā)、購買外國政府和企業(yè)債券等多個領(lǐng)域；投資區(qū)域也從最初的香港和澳門、日本和東南亞等少數(shù)幾個國家和地區(qū)，拓展全球七大洲的170多個國家和地區(qū)。

二、我國對外直接投資制度變遷中的特點

中國對外直接投資是在我國開始實行改革開放的經(jīng)濟體制以后才出現(xiàn)的，中國每一次的宏觀經(jīng)濟制度變遷都在對外直接領(lǐng)域產(chǎn)生過重大影響，并推動著中國對外直接投資的進程，因此，對外直接投資在一定程度上是改革開放政策的產(chǎn)物。我國對外直接投資經(jīng)過幾個階段變化呈現(xiàn)出以下幾個特點：

（一） 對外直接投資的法律制度不健全

我國在對外直接投資的發(fā)展過程中，政策與法律管理從無到有，逐步加強。到目前為止，我國對外直接投資的審核已經(jīng)形成了一套完整的法律體系，但相對于發(fā)達國家而言仍有差距。如美國早在1948年就開始制定保障私人對外直接投資的法律，如《對外援助法》、《經(jīng)濟合作法》、《共同安全法》和《稅收法》等主要法律，隨著美國經(jīng)濟的發(fā)展，美國政府對了鼓勵本國企業(yè)向全世界投資，又出臺了一系列的律法，如《美英貿(mào)易和金融協(xié)定》、《肯希盧伯修正案》等一系列的法律，正是通過這些法律的制定和實施，美國簽署雙邊投資保護協(xié)定就在1856個，避免雙重征稅協(xié)定達1982個，為美國企業(yè)投資海外市場提供了優(yōu)良的環(huán)境保障。同樣地，歐盟及其成員國都比較重視企業(yè)進行海外投資，并且制定了相關(guān)法律制度來幫助企業(yè)進行對外直接投資，其中最重要且具代表性是《歐洲經(jīng)濟共同體條約》，該項法律基本消除了企業(yè)進行對外直接投資的限制，歐盟作為極其重要的協(xié)約談判者和訂立者，制定了《多邊投資協(xié)定》。但是我國的對外直接投資還處于初級階段，各個方面的經(jīng)驗比較缺乏，致使我國現(xiàn)行對外直接投資政策法規(guī)不夠完善，缺乏體系化，多元審批、分級管理的審核制度導(dǎo)致政策混亂。

現(xiàn)在我國已經(jīng)成為第三大對外投資國，政府管制逐步放松，但中國到目前為止還沒有一部法律出臺，沒有本國的法律可依，大量的國有財富轉(zhuǎn)移出去，收不回來怎么辦？盈利了怎么辦？都無法律依據(jù)。根據(jù)我國現(xiàn)行對外直接投資體制，境內(nèi)投資主體要對外直接投資，須經(jīng)過商務(wù)部、發(fā)改委和外匯管理部門的審批，此外，銀行、海關(guān)、外交部門也有一定的審批權(quán)限。從表面來看，各個部門各司其職、分工明確，但是在商務(wù)實踐中，卻是審核內(nèi)容重疊、職能交叉。例如發(fā)展與改革部門的《項目申請報告》和外匯管理部門的《可行性研究報告》在內(nèi)容與條文上有許多是重復(fù)的。

（二） 對外直接投資的戰(zhàn)略目的性不夠明確

很多企業(yè)對外投資缺少長期發(fā)展目標，缺少戰(zhàn)略布局只追求轟動效應(yīng)，最終都以失敗告終，或者仍居產(chǎn)業(yè)低端。如上所述，首鋼收購秘魯鐵礦公司的股份，雖然在當(dāng)時具有轟動性，但是該公司的基礎(chǔ)設(shè)施基本處于癱瘓狀態(tài)，首鋼集團花了大量的人力和物力才使其恢復(fù)運營。同樣地，對中國汽車業(yè)而言，盡管中國已經(jīng)成為世界最大的汽車市場，但中國本土汽車企業(yè)的競爭力依然很低。近兩年來，本土車企市場份額逐漸萎縮，加劇了業(yè)界對汽車工業(yè)技術(shù)空心化的擔(dān)憂。所以中國民營汽車不可避免的走上了收購?fù)鈬嚻放浦?，但是在收購過程中往往急功近利，例如：南汽集團當(dāng)年在完成收購英國羅孚時，才發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)中一些相關(guān)品牌、車型及動力的知識產(chǎn)權(quán)早已轉(zhuǎn)移，其結(jié)果讓收購變得失去意義。我國屬于能源消耗大國，而本國資源產(chǎn)量又相比不足，所以我國不可避免的尋求海外油源。中國石油集團投資33億美元用于開發(fā)伊拉克石油項目，但是由于伊拉克的政局動蕩，導(dǎo)致我國石油開發(fā)項目進行的非常不順利，占有了大量的人力和物力。

從上述種種事例來看，我國境外投資企業(yè)的跨國并購活動主要集中在資源和能源等領(lǐng)域，而我國我國對外直接投資的在制造業(yè)和高科技行業(yè)領(lǐng)域還是相對不足，所以我國應(yīng)在對外投資中利用自身優(yōu)勢，在談判中占據(jù)主動地位，盡量能夠?qū)W習(xí)到外國高新科技。那么困擾我國多年的問題就可以迎刃而解。

（三）對外直接投資的主體仍以國有企業(yè)為主

近年來，我國對外直接投資持續(xù)增長，國有企業(yè)在我國對外直接投資流量和存量中的比重相對下降，我國對外直接投資主體呈現(xiàn)出明顯的多元化趨勢。從國有企業(yè)投資存量占我國對外直接投資存量的比重來看，2007至2011年依次為71%、69.6%、69.2%和62.7%。截至2013年底，在非金融類對外直接投資5434億美元存量中，國有企業(yè)占55.2%、非國有企業(yè)占比44.8%，較上年提升4.6個百分點。但是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度比較模糊，各種投資缺乏相對分析報告。如中鋁2008年收購的拓9%的股權(quán)，因必和必拓宣布放棄收購力拓，導(dǎo)致力拓股價大跌，加上英鎊匯率大跌，中鋁的這筆海外投資虧損額已達到750億元。2008年，國開行持有2億股，每股虧4英鎊，已經(jīng)虧了8億英鎊了，相當(dāng)于120億元（英鎊匯率大約是1比15元）。

從上述數(shù)據(jù)來看，雖然我國的非國有企業(yè)對外直接投資的比重不斷上升，但無論是從投資的總量，還是從投資的領(lǐng)域來看，國有企業(yè)依然是不可憾動的主體。

（四）對外直接投資的風(fēng)險評估體制不完善

我國企業(yè)在復(fù)雜的國際環(huán)境中投資會遭遇各種不同的風(fēng)險，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營管理風(fēng)險的原因也呈現(xiàn)出多種形式，如：政治局勢的動蕩、文化習(xí)俗的摩擦、風(fēng)險管理機制不健全等。這些年，我國企業(yè)在海外投資付出了巨大代價：2011年，中國在利比亞承包的大型項目一共有50個，涉及到合同的金額是188億美元，按照當(dāng)前匯率換算，計人民幣1233.28億元。這已經(jīng)是大量的損失，但是這還不是全部的損失，更多的損失還有待統(tǒng)計；2011年9月，由中國投資的密松水電站因種種原因被緬甸政府喊停，項目一直擱置到現(xiàn)在；2012年11月，同樣由中國投資的中緬萊比塘銅礦也遭遇當(dāng)?shù)鼐用窨棺h被迫暫時停工，有上百億美元打了水漂。2007年中國對外直接投資流量超過1億美元的國家（地區(qū)）有24個，較上年增加17個，其中非洲占了5個（南非，45441萬美元，排名第9；尼日利亞，39035萬美元，排名第11；阿爾及利亞，14592萬美元，排名第18；尼日利亞，10083萬美元，排名第24）。2009年中國對非洲的直接投資數(shù)額達到11.8億美元。2010年，中國對非洲直接投資流量為21.1億美元，同比增長46.8%。中國對非洲直接投資存量為130.4億美元，是2005年的8.2倍。至2012年底，中國對非直接投資存量已近200億美元，僅2012年一年我國對非洲直接投資就達29億美元。endprint

現(xiàn)在對非洲的投資，絕大多數(shù)都是代資投資，缺少風(fēng)險評估，也缺少監(jiān)管機制，能否收回投資風(fēng)險很大，但卻與發(fā)達國家相比，我國的對外直接投資的風(fēng)險投資評估體制還很不完善，無法建立完善的風(fēng)險管理組織結(jié)構(gòu)、無法簽訂雙邊投資協(xié)定與提供境外投資服務(wù)和沒有建立廣泛的海外投資保險機制。

三、我國對外直接投資的制度建議

第一、完善政府職能，建立有效的公共服務(wù)機制。公共服務(wù)在對外貿(mào)易發(fā)展中體現(xiàn)出政府對外直接投資服務(wù)體系的建設(shè)和完善程序。政府應(yīng)以資金扶持，鼓勵、促進非政府境外投資服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展；應(yīng)建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺、擴大政府與政府的合作、進一步簡化對外直接投資的手續(xù)管理。

第二、重視企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，建立有效的激勵機制。企業(yè)一切所有權(quán)的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)。同樣地，產(chǎn)權(quán)的約束和激勵也是企業(yè)最根本、最核心的存在。因此，重視企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，致力于讓企業(yè)成為市場的主人，使企業(yè)成為其自身的利益代表者，這樣企業(yè)才能利用全球資源更好發(fā)展。

第三、加強與國際投資制度接軌。從西方發(fā)達國家來看，投資國對本國跨國公司對直接投資主要有以下政策：加強監(jiān)管、制定優(yōu)惠政策和控制措施、投資準入限制、投資股權(quán)比率控制、公開投資業(yè)績等。因此，為了與國際投資制度接軌，我國政府也應(yīng)從上述措施中著手，改革我國相關(guān)政策。

第四、盡快制定統(tǒng)一的對外直接投資管理法。應(yīng)該盡快制定統(tǒng)一的對外直接投資管理辦法。作為我國對外直接投資的中“憲法”，并在“憲法”的基礎(chǔ)上再制定有關(guān)外匯管理、稅收法制、投資保險等方面的法規(guī)。

第五、改變對外直接投資制度，讓企業(yè)成為主體，形成由下而上的制度變遷模式。建立企業(yè)為主導(dǎo)的投資制度，必須適應(yīng)國際化經(jīng)營的外部條件，并以此建立投資主體群，讓企業(yè)成為對外直接投資制度創(chuàng)新的主體，形成由下而上的變遷模式。

第六、轉(zhuǎn)變政府職能，形成以企業(yè)為主的服務(wù)觀念。在市場經(jīng)濟下，政府的過分干預(yù)會產(chǎn)生外部成本，甚至造成企業(yè)的信息不對稱。因此，政府必須明確市場活動的主體是企業(yè)，政府不能越俎代庖，政府應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變以往角色。

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