海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的功能特征和發(fā)展思路

李天舒

一、引言

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是指一個國家或地區(qū)為了實現(xiàn)某些特定的目的而劃定的有別于本國關(guān)境內(nèi)一般地區(qū)并實行特殊的貿(mào)易管制、稅收等政策，由海關(guān)實施特殊監(jiān)管制度的特定區(qū)域。在我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域由國務(wù)院批準設(shè)立，現(xiàn)有6種類型，即保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管場所則由海關(guān)總署批準設(shè)立，主要包括保稅物流中心、進口保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的類型劃分主要在于開放程度和賦予功能健全程度的差異，綜合保稅區(qū)和保稅港區(qū)是我國現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中開放度最高、功能政策比較齊全的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，可以說疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)賦予的所有功能類別和特殊貿(mào)易政策。保稅港區(qū)已經(jīng)具有了保稅倉儲、保稅物流、保稅加工、國際采購、分銷和配送、國際中轉(zhuǎn)、商品展示、研發(fā)、加工和制造，港口作業(yè)等綜合性功能，而設(shè)在內(nèi)陸地區(qū)的綜合保稅區(qū)還被賦予了內(nèi)陸港虛擬口岸的功能。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)未來整合優(yōu)化發(fā)展的方向是逐步將現(xiàn)有的出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜合保稅區(qū)，新設(shè)立的特殊監(jiān)管區(qū)域，統(tǒng)一命名為綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作為一種特殊類型經(jīng)濟區(qū)，是一個國家或地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟的重要平臺。部分功能較為完善、輻射能力較強的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在制度創(chuàng)新、整合發(fā)展、功能拓展等方面承擔起了率先突破的重任，已經(jīng)成為區(qū)域拓展國際貿(mào)易的重要樞紐和跨國公司投資的高密集區(qū)。

二、遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的現(xiàn)實特點和區(qū)域影響

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)主要模式、政策體系、運作機制獨具特色。近年，遼寧把海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)作為區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，作為投資軟環(huán)境的重要內(nèi)容，已經(jīng)擁有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)6種模式中除跨境工業(yè)園區(qū)外的5種模式，還擁有保稅物流中心、保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫二類海關(guān)特殊監(jiān)管場所。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)對助推區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，遼寧建設(shè)東北亞國際航運中心和物流中心、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地大多以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域為核心載體（見表1）。

（一）遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場所相對集中于大連和沈陽，沿海六個城市均有海關(guān)特殊功能區(qū)域或場所

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是區(qū)域?qū)ν忾_放的先導區(qū)域和核心載體，它對選址布局的基本條件要求是地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟腹地寬廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、高素質(zhì)勞動力以及豐富和便利的物流網(wǎng)絡(luò)等。大連市海關(guān)特殊功能區(qū)域和場所數(shù)量較多、密度較高，有3個海關(guān)特殊功能區(qū)域和26家保稅倉庫，體現(xiàn)了大連在東北地區(qū)乃至全國對外開放中的地位和外向型經(jīng)濟的發(fā)展程度。沈陽有1個海關(guān)特殊功能區(qū)域和3個保稅倉庫，從規(guī)模和進出口額看，還有較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。營口、丹東各有若干家保稅物流中心、保稅倉庫等海關(guān)特殊監(jiān)管場所，體現(xiàn)了兩市作為遼寧黃海和渤海的重要港口在發(fā)展外向型經(jīng)濟中的前沿作用。

（二）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了一定程度的體制創(chuàng)新，成為引進外資和發(fā)展加工貿(mào)易的重點區(qū)域

從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)已經(jīng)賦予的功能看，大窯灣保稅港區(qū)、沈陽綜合保稅區(qū)是遼寧現(xiàn)有的層次最高、政策最優(yōu)惠的特殊監(jiān)管區(qū)域。大窯灣保稅港區(qū)、大連保稅區(qū)、大連出口加工區(qū)（A區(qū)）在保持原功能基礎(chǔ)上，對行政管理體制進行了整合，實現(xiàn)了由一個管委會進行管理，為未來向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型奠定了體制基礎(chǔ)。沈陽綜合保稅區(qū)地處沈陽經(jīng)濟區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟帶交叉輻射區(qū)域，是以沈陽保稅物流中心為基礎(chǔ)，在地理位置上有利于承接大連港、營口港的保稅物流業(yè)務(wù)，是具有一定程度腹地縱深的內(nèi)地虛擬口岸。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是各地區(qū)招商引資的高端載體，能夠以入?yún)^(qū)即保稅或退稅、通關(guān)時間短、物流成本低等政策和功能優(yōu)勢吸引周邊乃至跨國的物流配送和生產(chǎn)型企業(yè)，成為周邊和腹地出口貨物集聚的中心。2013年，大窯灣保稅港區(qū)實現(xiàn)進出口額26.62億美元，在全國保稅港區(qū)排名第6位；大窯灣保稅港區(qū)冷鏈產(chǎn)業(yè)已經(jīng)達到一定的發(fā)展規(guī)模，已經(jīng)成為東北地區(qū)保稅肉類和水果的集散地。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實現(xiàn)了一定程度的監(jiān)管手段創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮特殊區(qū)域功能優(yōu)勢

大連海關(guān)針對大窯灣保稅港區(qū)的運營，推出先提后報、車船直取等高效通關(guān)模式，吸引眾多跨國企業(yè)入駐，發(fā)揮“分拔集散”功能，佳能、東芝等跨國公司均已在港區(qū)內(nèi)建立了分撥中心、采購中心。針對英特爾大連項目的配套支撐需要，拓展了出口加工區(qū)的保稅物流功能，大連海關(guān)為處于大連出口加工區(qū)（B區(qū)）英特爾公司創(chuàng)新了精細化的通關(guān)監(jiān)管模式，包括貨物申報入?yún)^(qū)、區(qū)內(nèi)加工、帳冊核銷、廢品出區(qū)、成品出區(qū)等全流程環(huán)節(jié)的保稅貨物便捷流轉(zhuǎn)解決方案，促進了大連英特爾公司與大連出口加工區(qū)優(yōu)惠政策的結(jié)合。營口保稅物流中心業(yè)務(wù)與港口、鐵路形成有效對接，綜合運用卡口管理、視頻監(jiān)控、海關(guān)計算機輔助管理系統(tǒng)等手段，實現(xiàn)嚴密監(jiān)管與高效運作的有機結(jié)合，開創(chuàng)了進出境貨物無需轉(zhuǎn)關(guān)即可進出保稅物流中心的“直通關(guān)”監(jiān)管模式，真正實現(xiàn)了區(qū)港聯(lián)動，大幅降低企業(yè)物流成本，已經(jīng)吸引鞍鋼、本鋼、中石化等50余家大型企業(yè)通過中心開展業(yè)務(wù)。

三、影響遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能作用發(fā)揮的主要因素

（一）特殊功能和優(yōu)惠政策發(fā)揮不足，尚未充分釋放其在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的比較優(yōu)勢

從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的運作現(xiàn)狀看，大窯灣保稅港區(qū)主要發(fā)揮的是進出口口岸和短時中轉(zhuǎn)站的作用，而最能體現(xiàn)保稅港區(qū)優(yōu)勢的國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)只占保稅港區(qū)總體業(yè)務(wù)份額的13%左右。大連保稅區(qū)除保稅倉儲業(yè)務(wù)外，其所具備的國際貿(mào)易、商品展示、檢測和維修等功能也未能充分發(fā)揮。與國內(nèi)一些省區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能作用發(fā)揮的水平相比存在一定的差距，如天津東疆保稅港區(qū)2012年實現(xiàn)整體封關(guān)運作，當年實現(xiàn)進出口額達到53.4億美元，并已經(jīng)開始嘗試推行飛機船舶租賃等新興業(yè)務(wù)。

（二）產(chǎn)業(yè)特色不突出和產(chǎn)業(yè)配套能力較弱，尚未充分發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域應有的帶動作用endprint

現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)入園企業(yè)數(shù)量、規(guī)模和層次達不到即有的期望水平，引進部分質(zhì)量不高的項目占用了寶貴的空間，給海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展造成被動。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在一定程度的產(chǎn)業(yè)鏈不完善問題，部分大企業(yè)的上游配套企業(yè)主要分布在外地，本地產(chǎn)業(yè)鏈條缺失。如大連保稅區(qū)內(nèi)某規(guī)模較大的加工企業(yè)，配套企業(yè)幾乎都在長三角地區(qū)，增加了企業(yè)運營成本。與國內(nèi)其它省區(qū)已經(jīng)形成鮮明產(chǎn)業(yè)特色的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)相比存在一定的差距，如天津東疆保稅港區(qū)落戶了奔馳物流基地，廣西欽州保稅港區(qū)落戶了石油儲備基地、國際酒類交易中心等項目。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的布局未能全面發(fā)揮優(yōu)勢，影響資源的整體利用效率

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集中在遼南，遼東、遼西出現(xiàn)短板，腹地相對分割，甚至相互競爭。一些海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域或場所的選址設(shè)置，與經(jīng)濟發(fā)展和城市總體發(fā)展規(guī)劃布局的要求還不相適應。一方面，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在功能分工、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在一定的重復布局和同質(zhì)競爭。另一方面，有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域由于選址存在一定的偏誤，導致招商引資難度較大，難以在短時期內(nèi)建設(shè)成為進出口貿(mào)易的優(yōu)質(zhì)載體。

四、遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展思路

（一）推進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)合理布局和整合發(fā)展，實現(xiàn)由外延擴張向內(nèi)涵優(yōu)化方向轉(zhuǎn)變

適應東北腹地經(jīng)濟發(fā)展的需要，使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的布局和建設(shè)能夠充分發(fā)揮區(qū)位、口岸、產(chǎn)業(yè)和腹地優(yōu)勢。統(tǒng)籌考慮各地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)、資源布局等實際情況，實現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與海港、空港等主要物流樞紐的物暢其流，空間連片，組團發(fā)展。以大窯灣保稅港區(qū)為中心，推進大連現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域資源重組。將大連海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域做為一個整體申報自由貿(mào)易園區(qū)，成為東北亞地區(qū)的商品集散地和物資分拔中心。以沈陽綜合保稅區(qū)為支點，建立沈陽經(jīng)濟區(qū)發(fā)展高端開放型經(jīng)濟的重要載體，重點發(fā)展現(xiàn)代物流、保稅倉儲、國際貿(mào)易和保稅加工等產(chǎn)業(yè)。還應該根據(jù)發(fā)展需要推進符合條件的省轄市申請增設(shè)新的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，如以營口億噸大港為依托，適時推進將營口保稅物流中心升級為綜合保稅區(qū)，完善以營口港為中心的保稅物流功能。

（二）拓展海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的業(yè)務(wù)類型，成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高和創(chuàng)新能力較強的區(qū)域

建設(shè)區(qū)域開放型經(jīng)濟的樞紐和高端現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的重要平臺，形成先進制造業(yè)的集聚區(qū)，國際物流的集散區(qū)和服務(wù)外包的承接區(qū)。引導加工貿(mào)易和保稅物流業(yè)務(wù)向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域及周邊集中，鼓勵有條件的特殊監(jiān)管區(qū)推進功能創(chuàng)新，從單一的保稅加工、簡單的貼牌生產(chǎn)等附加值較低的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向開展研發(fā)、設(shè)計、創(chuàng)立品牌、物流以及檢測維修等高技術(shù)含量、高附加值的業(yè)務(wù)項目。注重發(fā)展保稅物流業(yè)務(wù)，發(fā)展國際分撥配送中心，滿足區(qū)內(nèi)外加工制造業(yè)對現(xiàn)代物流的需求，帶動服務(wù)貿(mào)易的規(guī)模擴大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，包括依托大連商品交易所發(fā)展期貨保稅交割等新興功能。

（三）堅持內(nèi)外聯(lián)動的發(fā)展模式，實現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套和互動

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)普遍受到面積有限、土地成本較高等因素的制約，難以形成自身完整的產(chǎn)業(yè)鏈，必須通過輻射帶動區(qū)外周邊形成產(chǎn)業(yè)配套區(qū)。帶動有條件的企業(yè)通過加工或物流產(chǎn)業(yè)配套等方式進入加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，促進區(qū)域內(nèi)外生產(chǎn)加工、物流和服務(wù)業(yè)的深度融合。探索通過飛地模式等，發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能和政策作用，推動核心區(qū)、配套區(qū)和輻射區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。如江蘇昆山綜合保稅區(qū)周邊分布了1800多家為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)配套的企業(yè)，已經(jīng)形成強大的產(chǎn)業(yè)集群，從而對地方財稅收入增加、產(chǎn)業(yè)能力提升發(fā)揮重要的輻射帶動作用。

（四）創(chuàng)新海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率

處理好海關(guān)有效監(jiān)管和企業(yè)高效運作之間的關(guān)系，從手續(xù)簡化和功能拓展方面營造高效的海關(guān)監(jiān)管服務(wù)環(huán)境。通過對各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)監(jiān)管模式、作業(yè)流程、操作規(guī)范和信息化管理系統(tǒng)的改革創(chuàng)新，創(chuàng)造新型的海關(guān)監(jiān)管模式。簡化區(qū)域間物流運轉(zhuǎn)監(jiān)管手續(xù)，逐步解決對內(nèi)外貿(mào)同港、拆拼業(yè)務(wù)、區(qū)域間轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)等涉及海關(guān)監(jiān)管的難題。完善保稅貨物區(qū)間結(jié)轉(zhuǎn)制度，簡化區(qū)區(qū)之間的轉(zhuǎn)關(guān)作業(yè)流程，實現(xiàn)各類保稅貨物在特殊監(jiān)管區(qū)之間自由流動。簡化內(nèi)陸與沿海地區(qū)海關(guān)監(jiān)管區(qū)之間的通關(guān)手續(xù)，實現(xiàn)內(nèi)陸口岸與沿海口岸的優(yōu)勢互補。加強海關(guān)與出入境檢驗檢疫部門合作，實行“一次申報、一次查驗、一次放行”的通關(guān)模式，進一步拓展特殊監(jiān)管業(yè)務(wù)，為區(qū)內(nèi)企業(yè)開展保稅展示交易、境內(nèi)外維修業(yè)務(wù)等提供支持。

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