制度失衡與優(yōu)化：進城務工女性政治參與的困境及出路

陳施宇

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢430022）

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化內涵了進城務工女性的城鎮(zhèn)化。政治參與是公民的基本政治權利，進城務工女性有權以合法方式參與國家政治生活，通過政治權力和政治系統(tǒng)來維護和實現(xiàn)自己的權利和利益，這既是進城務工女性融入城鎮(zhèn)的重要途徑，也是其融入城鎮(zhèn)的重要體現(xiàn)。但現(xiàn)實狀況是進城務工女性政治參與面臨著社會性別文化與城鄉(xiāng)二元體制的雙重困境，成為遠離權力的政治邊緣人?；谶@些考慮，本文對湖北省進城務工女性政治參與狀況進行實證研究，從制度安排的視角分析其原因及對策，以期為擴大公民有序政治參與、加強民主政治建設提供借鑒和參考。

本文數據來源于2013年湖北省進城務工女性城鎮(zhèn)融入問題研究課題的問卷調查，樣本分布于武漢市、宜昌市、大冶市等四市兩縣，共發(fā)放調查問卷800 份，有效問卷為781 份。有效問卷中填寫者為女性的共計538 份，其中黨員占6.3%，共青團員占33.8%，群眾占54.1%，其他為民主黨派。

一、雙重邊緣化：進城務工女性政治參與的現(xiàn)實考量

政治參與作為衡量政治民主化和現(xiàn)代化的重要尺度，就是指“平民試圖影響政府決策的活動”[1]（P5）。具體而言，是指普通公民自主或經動員后通過制度內和制度外的各種途徑參加政治生活,并影響政治體系的構成、運行規(guī)則和政策過程的實際行為。政治參與是憲法賦予公民的基本權利，保障進城務工女性享有平等的政治參與權利是法治國家的應有之義。然而，相對于進城務工男性，進城務工女性則是城市社會弱勢群體中的弱勢，不僅遭受“二等公民”身份的困境，還面臨著性別歧視問題，成為遠離權力的政治邊緣人。

1.參與缺失：被迫游離在城鎮(zhèn)政治體制的邊緣

公民同等參與政治生活、表達政治權利，以提升人格價值與力量，是現(xiàn)代政治的基本常識。對進城務工人員而言，政治參與不僅是一種權利，更是其他各種社會權利的保障，最為典型的途徑即為行使選舉權。然而，目前湖北省僅有余凱新（男）作為農民工代表出席過中共第十八次全國代表大會，尚未出現(xiàn)進城務工女性出席全國、全省黨代會。就與其息息相關的基層社區(qū)治理而言，進城務工女性參與社區(qū)選舉與管理程度也遠遠偏低，維權訴求與發(fā)展需求的話語權缺失，在基層公共事務治理中處于邊緣地位。本次受訪女性中，高達63.5%的進城務工女性從沒有參加過社區(qū)民主管理（如社區(qū)聽證會、社區(qū)評議會、民情懇談會等）的次數較多，60.1%的進城務工女性從沒有參與過社區(qū)選舉（如選舉居民代表、選舉樓棟長、居民委員會成員等）。進一步調查顯示，22.8%的進城務工女性表示自己完全具備在城鎮(zhèn)里有參加選舉，或者被選舉為代表、居委會委員、樓棟長等職務的機會。黨團組織、工會組織等作為進城務工女性最重要的參政組織依托，是其利益表達最重要的渠道之一，然而實際效果卻不盡人意。數據顯示，黨團員比重為40.1%的進城務工女性中，經常參加黨團組織活動的僅占10.1%，從不參加的達到46.7%，參加工會的比例僅為22.1%。

表1 湖北省進城務工女性在城鎮(zhèn)基本政治參與程度（%）

2.政治冷漠：理性選擇放棄農村政治參與權

按照現(xiàn)有的制度安排，進城務工人員制度化政治參與主要是參加戶籍所在地——農村內部如村委員會選舉的政治活動，行使自己的民主權利。進城務工女性基于理性選擇往往選擇放棄農村村委會選舉，由于回家鄉(xiāng)行使政治參與權的成本遠高于收益。政治是對社會價值的權威性分配[2]（P123），當通過參與政治活動能夠獲得一定的社會價值時，進城務工女性才可能會積極行動，而現(xiàn)實狀況是農村社會內部缺乏提高生活質量和向上流動的機會及資源。農民進城務工正是為了追尋最大的經濟效益，對于恰在務工期間進行的農村村委會選舉，進城務工女性往往難以獲取相關信息，專門請假自費返鄉(xiāng)并不一定選舉出理想的代表，還有可能會因此失去就業(yè)機會，僅從經濟成本角度考慮就難以產生回鄉(xiāng)參與的積極性。調查數據顯示，進城務工女性很少回鄉(xiāng)參與農村政治活動，從沒有參加過的比例高達66.7%，出現(xiàn)某種程度上的政治冷漠。

圖1 與進城鎮(zhèn)前相比，湖北省進城務工女性回家鄉(xiāng)參加村委會選舉的情況

二、制度失衡：進城務工女性政治參與的瓶頸所在

從學科所屬領域來看，學術界分別對進城務工人員、婦女特別是農村婦女政治參與的制約因素進行了多角度、多層次的研究，并取得了豐富的成果，涉獵領域涵蓋了政治學、人口學、社會學、心理學等學科領域。但從目前檢索到的文章來看，學術界專門針對進城務工女性政治參與的研究成果寥寥無幾，絕大多數都是在整體描述進城務工女性的生存狀況時略微涉及一二。在現(xiàn)有研究的基礎上，本文認為現(xiàn)有制度安排是制約其政治參與的瓶頸所在。

1.政治資源分配不均衡，維權難以實現(xiàn)

“人類社會之所以有社會地位的區(qū)別，是因為人們往往根據財富、權力和聲望將人們及其社會地位排出等級，而社會對財富、權力和聲望的分配在不同程度受性別因素的影響”[3]（P96）。進城務工女性在政治生活中所處的位置，是通過與城鎮(zhèn)居民、進城務工男性相比較而體現(xiàn)出來，由其享有與擁有的政治權利與政治資源所決定的。在現(xiàn)有制度安排下，政治資源在城鄉(xiāng)居民、男女性別中分配嚴重不均衡，雙重壓迫導致進城務工女性“政治性貧困”而處于城鄉(xiāng)政治參與的邊緣性地位。固有的城鄉(xiāng)二元體制將非城鎮(zhèn)居民戶籍的進城務工女性排斥在城鎮(zhèn)政治體制之外，致使缺乏利益訴求有效渠道。而話語權的缺失致使許多政府部門制定政策時較少權衡其政治力量，忽視進城務工女性的政治需求，弱化其維護合法權益的能力，進一步加劇了政治性貧困。以戶籍地為標準進行選民登記的制度，致使大多數的進城務工女性在戶籍地具有選舉資格。但在農村社會，《村委會組織法》鎖定了以戶為單位的政治活動，戶主多為男性，而家庭中女性成員的政治表達被戶主所屏蔽[4]（P67），阻礙農村女性政治參與的能動性。特別是農村女性進城務工后，出于選舉成本的考慮，很少回原籍去參加選舉，或者很少專門為在居住地參加選舉而回原籍去開戶口證明或選民資格證明，這就造成農民工政治參與權的虛置，理性選擇政治冷漠[5]（p61）。

進城務工女性政治參與制度安排的不完善，導致其在權益受到侵害時，往往會采取諸如“找親友老鄉(xiāng)幫忙”、“同單位/老板協(xié)商”等非制度化途徑的解決方法，占比65.0%，所期望的解決方法也是以非制度化途徑為主，比例占61.1%。然而，僅有25.4%的進城務工女性會選擇尋求法律援助、求助于婦聯(lián)組織、向政府部門反映等制度化途徑，所期望的通過制度化途徑解決問題的比例占33.0%。這也折射出當前進城務工女性政治參與維權保障制度的匱乏。

表2 湖北省進城務工女性面對權益受害時的選擇（%）

2.制度設定抬高參與成本，組織保障有限

我國現(xiàn)行法律對進城務工人員的選舉權進行了明確規(guī)定，《湖北省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實施細則》（2007）第22 條規(guī)定：“人與戶口不在一地的選民，可以在戶口所在地登記，也可以在選民所在地登記，由選舉委員會決定；對在選民所在地登記的，應在選民戶口所在地的選舉委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處以上單位取得選民資格證明?！比欢@種接納進城務工人員的參選條件不實際，對于離鄉(xiāng)離土的女性而言，返鄉(xiāng)開具參加選舉證明材料的成本并不亞于參選成本。即便具備了選民資格，但選舉委員會對流動人口的選民登記主要是采取上門登記的辦法，否則就視為棄權，這就要進城務工女性請假上門登記。理性的考慮與繁瑣操作程序迫使其打消參加選舉的動機。此外，支持進城務工女性政治參與的政策大多數是倡導性的政策，如民政部出臺的《關于促進農民工融入城市社區(qū)的意見》（2012）要求進一步完善社區(qū)民主選舉制度，探索農民工參與社區(qū)選舉的新途徑，但并沒有提出切實可行的措施且缺乏懲戒性法律措施加以保障實施。

另一方面，組織是政治制度執(zhí)行的載體，是構成政治參與的基礎，“作為這種組織(基本和明確的目標是影響政府決策的成員，不管他是否參加該組織影響政府的活動，他參加這種組織的事實本身就構成了一種政治參與形式”[1]（P13）。然而，遺憾的是進城務工女性分布散，流動性大，在政治參與方面基本上處于無組織、無依托的離散狀態(tài)，被稱之為“漂移的社會”。36.5%的進城務工女性沒有加入任何組織或團體；而就已加入某些組織或團體的人員來看，除加入企業(yè)工會的比例占21.2%，接下來依次為娛樂團體、老鄉(xiāng)會、志愿組織，與政治參與關聯(lián)性相對較弱，可見進城務工女性在城市的抗爭多表現(xiàn)為散兵游勇式的非組織化政治參與[6]。

圖2 湖北省進城務工女性在城鎮(zhèn)參加的組織或團體情況（%）

3.制度文化存在性別歧視，參政行為受阻

制度文化作為人類在物質生產過程中所結成的各種社會關系總和，既不會停留在深層次的意識層面，也不會停留在制度層面，最終要通過行為來體現(xiàn)。迄今為止，人類的政治行為文明主要體現(xiàn)著男性的政治權力，近代婦女參政行為的崛起對政治行為文明起到新的規(guī)范作用，影響和改變政治行為的發(fā)展方向。然而歷史上所形成的父權政治文化依慣性繼續(xù)發(fā)揮影響，管理國家與社會公共事務的權力與資源一直為男性所占領與控制，受傳統(tǒng)與現(xiàn)代的雙重影響，女性在角色期待、角色規(guī)范、角色行為等方面受到苛刻的要求，而不符合婦女實際的完美目標與不理想的現(xiàn)實之間的張力與沖突增大，使女性面臨事業(yè)與家庭之間的矛盾沖突。最終女性則被排斥在政治領域的邊緣。

另一方面，在政治社會生活中往往是經濟上有地位者才具有實質性的發(fā)言權，在公民平權的背景下經濟權力的獲取是進城務工女性融入政治生活的前提。如果經濟機會與收入少，難以在政治領域競爭中勝出，就難以有效進入參與決策機構。社會性別分工與家庭角色束縛了進城務工女性工作時間與工作收入。據統(tǒng)計，武漢市2011年在崗職工年平均每月工資為4079 元。而在本次調查中，湖北省進城務工女性月平均工資在4301-10000 這一區(qū)間內僅有1.5%。收入較低迫使進城務工女性無暇過問政治，致使政治冷漠感較強。

圖3 湖北省進城務工女性月工資情況（%）

三、制度優(yōu)化：進城務工女性政治參與的破解路徑

為提高進城務工女性政治參與的數量與質量，走出城鄉(xiāng)政治社會的邊緣地帶，應當對現(xiàn)有制度進行優(yōu)化，營造利于其政治參與的文化環(huán)境。促進進城務工女性政治參與，應當通過從上至下的制度安排以改變行動情境，打破不平等的城鄉(xiāng)二元體制與性別結構，給予進城務工女性更加合理的政治地位。諾斯認為制度變遷是一個制度不均衡時人們追求潛在獲利機會的自發(fā)交替過程,即成本與收益的變動會使制度產生不均衡,并誘致了制度安排的變遷。其中，政府是最重要的主體，發(fā)揮著重要的作用。同樣，支持進城務工女性有序政治參與的制度安排也有賴于政府的頂層設計。

1.營造文化，將社會性別意識納入制度建設

文化是一種無形的力量，對人的行為發(fā)揮著巨大的影響作用。從根本上講，一個社會政治文化的特征及其發(fā)展水平，受制于社會的經濟結構。在自然經濟基礎上形成的依附型政治文化，要求女性安分守己，與世無爭，遠離政治。然而政治決策要想體現(xiàn)公平、公正價值并獲得理論上的合理性與實踐上的可行性，就應當走出政治學研究領域，與社會學研究、婦女學研究、性別研究相銜接，將性別意識納入政治領域，賦予政治場域女權崛起的條件。

一方面，要激發(fā)政治參與意識的覺醒與自覺性。女性只有形成自我主體意識，實現(xiàn)主體對客體的超越帶動自身的持續(xù)超越，才能激發(fā)政治參與意識和能力。意識的覺醒與自覺性需要通過兩性性別角色教育，使女性能彈性地適應政治環(huán)境而不受傳統(tǒng)性別角色的制約，表現(xiàn)出明顯適應性行為的可行能力，形塑與強化獨立的政治人格。另一方面，要完善社會性別預算制度，客觀公正地測度兩性社會參與貢獻率以及社會性別差異，為政府決策提供客觀數據支持。進一步促進資源的公平分配，將社會性別平等意識納入決策之中，消除政策中的性別歧視成分，促進實質上的性別平等。此外，政治作為眾人之事，社會也需要提高對婦女參政的認識，增強婦女參政的認同感與支持力度。將社會性別意識納入社會、學校、家庭教育，從思想上摒除“男主女從”等傳統(tǒng)性別不平等觀念，正確解讀女性形象，女性應自覺對社會與政治議程施加社會性別平等的影響。唯有如此，社會才有支持婦女參政的內在驅動力，民主政治進程才能得以推動，并將女性政治參與從社會倡導轉化為社會行動，形成男女平等政治參與的文化氛圍。在此大背景下，進城務工女性認識到政治參與的重要性，必然自覺、自主維護自身權益，積極參與政治活動。

2.優(yōu)化環(huán)境，有序推進進城務工女性市民化

具有政治參與意識是行動的前提，當進城務工女性意識到政治參與的重要時，若制度安排并沒有為其提供相應路徑的話，必然導致無意識、非理性的政治參與，導致宣泄不滿、怠工、盲目行動、采取過激行為或者委曲求全等[7]。對此，擴大民主政治制度建設范圍，將進城務工人員納入政治參與領域是關鍵之舉?？梢钥吹?，近年來我國政府十分重視進城務工人員的政治權利，2008年十一屆全國人大代表中就有3 名農民工代表，其中兩名女性：上海的朱雪芹、廣東的胡小燕。2012的十八屆黨代會出現(xiàn)26 名農民工黨員，隨后的十二屆全國人民代表大會，農民工代表數量大幅增加至31名，其中湖北省代表有余凱新[8]。

為進城務工女性政治參與提供公平、公正的環(huán)境，首先是推進進城務工女性融入城鎮(zhèn)，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的政治、經濟和社會體制。有序推進農業(yè)轉移人口市民化，進城務工女性融入城鎮(zhèn)是重中之重。加快戶籍制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，破除城鄉(xiāng)二元結構，消除城鄉(xiāng)居民身份差異。加強進城務工女性職業(yè)培訓、社會保障、權益保護，推動進城務工女性平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋。同時，各級黨委、政府和社會各界要高度重視進城務工女性城鎮(zhèn)融入問題，加強就業(yè)支持、普及家庭福利、提高人文關懷，增強她們的城鎮(zhèn)認同感、歸屬感、幸福感。在此基礎上使進城務工女性與城鎮(zhèn)市民形成融洽的人際關系，積極主動參與到政治活動中來。

3.健全機制，構建進城務工女性政治參與支持系統(tǒng)

社會發(fā)展是由無數力量相互交錯合力的結果，社會歷史的合力在政治上直接體現(xiàn)為政治合力，政治合力又會具體化為進城務工女性政治社會資本的積累。增加進城務工女性的政治合力，需要政府積極構建支持其政治參與的支持性行動系統(tǒng)，建立健全支持政治參與的運行機制。其中，政務公開是前提。公民只有在充分了解公共權力的運行情況下才可能擴大政治參與，政務公開的程度直接關系到公民政治參與的程度、范圍、質量、效益[9]。另一方面，政府要著重了解進城務工女性的農民工身份與女性身份的雙重特征，為其參與政治活動提供專項支持性舉措。

首先，經濟資本是個人進入權力的基礎，政府需要發(fā)揮其宏觀調控職能，加快產業(yè)結構調整，發(fā)揮女性在第三產業(yè)中的優(yōu)勢，進而促進進城務工女性就業(yè)與勞務的社會化。與此同時，消除性別歧視，促進“同工同酬”，構建實質上平等的就業(yè)政策。調整進城務工女性勞動權益保護政策，引導企業(yè)建立互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關系，加大對進城務工女性就業(yè)培訓的財政支持力度，提高進城務工女性參與統(tǒng)一勞動力市場的競爭能力。其次，健全就業(yè)支持政策，平衡進城務工女性家庭與工作之間的沖突，減輕家庭負擔，使其有時間、有能力去參與政治活動。這需要著重從服務家庭、支持女性、促進兒童發(fā)展的角度出發(fā)制定托幼政策，解決進城務工女性的育子之憂。建立起具有性別平等意識的支持老年人家庭照料者的公共政策體系，鼓勵和引導男女兩性平等地承擔家庭責任。最后，支持創(chuàng)建進城務工女性協(xié)會、法律咨詢中心等作為維權組織，為進城務工女性進行法律培訓、提供法律援助、提高其維權意識和維權能力，將進城務工女性利益的呼聲傳達到權力機關，促進相應的政策法規(guī)朝向有利實現(xiàn)進城務工女性自身權益的方向發(fā)展。

4.創(chuàng)新模式，拓寬進城務工女性利益訴求渠道

我國正處于社會轉型時期,如何將體制外的參與活動內化到體制內來，使政治參與進一步規(guī)范化、制度化，盡可能降低暴力和無序參與發(fā)生的可能性，正是目前政治參與研究的重要課題[10]。當前擴大進城務工女性有序政治參與必須拓寬利益訴求渠道，讓進城務工女性能夠有條件地依法參與城鎮(zhèn)社區(qū)選舉、人大代表選舉，這除了具備制度上的規(guī)定之外，更重要的是要具備切實可行的舉措保障政策的落實。政治參與往往借助于一定的組織依托，市民社會組織是聯(lián)系個人與國家的中介和紐帶，它將分散的個人資源和能量整合為集體的意志，從而大大強化了個人與國家之間的聯(lián)系與互動，有效地提高了政治參與的質量[5]（P247）。這就要求全面做好黨、團、工會組織建設工作，使之成為進城務工女性的利益代表、組織代言人和政治參與平臺。支持創(chuàng)建進城務工女性協(xié)會、法律咨詢中心等作為維權組織。

充分借助信息技術創(chuàng)新進城務工女性政治參與形式，構建專門網站及技術平臺，為公民政治參與提供個性化的信息推送服務[11]。充分利用信息化成果，建構政府、婦聯(lián)組織和新興的非政府婦女組織的協(xié)同治理機制，實現(xiàn)組織的能力互補與資源整合。政府部門主要通過政策的制定與建立項目實驗來促進進城務工女性政治參與的比例與能力的進一步提高；享有體制內資源的婦聯(lián)組織則通過參與政策制定與政策執(zhí)行發(fā)揮作用，充分利用自己的地位和資源，積極推動有利于進城務工女性政治參與的地方政策或規(guī)定出臺；新興的非政府婦女組織可以項目為載體，在社會倡導、政策倡導、賦權婦女方面推動進城務工女性政治參與。

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