不宜為人民政協(xié)立法：人民政協(xié)立法論的反思

陳國(guó)棟

（北京大學(xué)，北京100871）

人民政協(xié)在我國(guó)政治制度與政治生活中享有崇高地位，對(duì)此憲法序言也已予以莊嚴(yán)宣示。但不少學(xué)者認(rèn)為，僅僅以憲法序言來(lái)確認(rèn)其崇高地位還不夠，有必要為政協(xié)量身制定包括諸如《人民政協(xié)組織法》、《人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政法》、《人民政協(xié)法》等法律法規(guī)，將政協(xié)法制化。這一呼聲由來(lái)已久，且日益高漲。持有這一主張的學(xué)者認(rèn)為，不為政協(xié)立法，不足以突顯政協(xié)的尊貴地位[1]，不足以適應(yīng)政協(xié)的功能轉(zhuǎn)型[2]（P105-118）；非法制化不足以落實(shí)政協(xié)監(jiān)督權(quán)力[3]，不足以保護(hù)政協(xié)委員行使權(quán)利[4]，不足以實(shí)現(xiàn)政協(xié)履職所指向的對(duì)象按照規(guī)定的制度與程序辦事；非此不足以實(shí)現(xiàn)政協(xié)的制度化、規(guī)范化與程序化，政協(xié)三化的核心與本質(zhì)就是法制化[5]。

筆者尊重這些學(xué)者的想法。的確，在這個(gè)社會(huì)利益日趨多元化、群體日益分化的時(shí)代，加強(qiáng)政協(xié)的地位以擴(kuò)大參與政治的渠道是勢(shì)在必然；在人大監(jiān)督依然不彰而反民主、反法治的現(xiàn)象越來(lái)越多、社會(huì)矛盾越發(fā)激烈的情況下，加強(qiáng)政協(xié)監(jiān)督也值得期待。然而，在筆者看來(lái)，為政協(xié)立法并由此使政協(xié)法制化是一個(gè)未經(jīng)理性論證的主張，是一個(gè)在民主和法治立場(chǎng)上都站不住腳的主張。這種主張的出臺(tái)，很大原因是未能準(zhǔn)確理解現(xiàn)代國(guó)家立法之原理與邏輯、未能準(zhǔn)確理解政協(xié)監(jiān)督之法律性質(zhì)與實(shí)效邏輯所致。也就是說(shuō)，為政協(xié)立法論并不可取，加強(qiáng)政協(xié)地位、強(qiáng)化和落實(shí)政協(xié)職能、實(shí)現(xiàn)政協(xié)的制度化程序化與規(guī)范化不能指望為其立法使其法制化這一路徑。

一、對(duì)政協(xié)進(jìn)行立法的法理反思——違背憲政邏輯

政協(xié)是一個(gè)非營(yíng)利性的社會(huì)公共組織，在我國(guó)作為社團(tuán)法人而存在。它能不能作為一個(gè)獨(dú)立的組織，像檢察院、法院、國(guó)務(wù)院、中央軍委或是紅十字會(huì)、工會(huì)那樣以專(zhuān)門(mén)立法的形式加以規(guī)范與保護(hù)，必須從公共組織入法的法理與憲政邏輯加以分析。如果它符合對(duì)上述組織立法的法理與憲政邏輯，就能，反之則不能。

1.為公共機(jī)構(gòu)立法的憲政邏輯

根據(jù)當(dāng)代英國(guó)法理學(xué)大師哈特的觀點(diǎn)，法律是由第一性規(guī)則和第二性規(guī)則組成的規(guī)則體系。其中，第一性規(guī)則是用以規(guī)定法律主體之間權(quán)利——義務(wù)關(guān)系的準(zhǔn)則，而第二性規(guī)則則是用以改變、確認(rèn)或維護(hù)第一性規(guī)則的權(quán)力的規(guī)則[6]（P81）。無(wú)論是第一性規(guī)則還是第二性規(guī)則，都是國(guó)家在法律主體根據(jù)這一規(guī)則行事時(shí)要?jiǎng)佑脟?guó)家強(qiáng)制力予以保障的規(guī)則，換言之，這些規(guī)則都具有法律效力。因此，一個(gè)主體能否入法而成為國(guó)家法上的權(quán)力或權(quán)利主體，就要看他是否具有國(guó)家法上權(quán)利主體資格或是權(quán)力主體資格。反過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)家之所以對(duì)某一主體進(jìn)行立法，要么是為了通過(guò)法律規(guī)則確立或賦予其權(quán)利，要么是通過(guò)法律規(guī)則賦予其權(quán)力地位，從而使得該法律主體得以根據(jù)權(quán)力去建立、改變或確認(rèn)或維護(hù)某一權(quán)利——義務(wù)法律關(guān)系。

在現(xiàn)代國(guó)家法體系中，只有兩類(lèi)主體可以獲得國(guó)家法上的主體地位，或者說(shuō)有資格被國(guó)家確立為法律主體。一類(lèi)是自然人。啟蒙確立了自然人自由主體與理性主體的地位，自然人由此成為世界的目的而非手段，自然人由此成為世界的法則，因此自然人所建立的國(guó)家自然要立法確立自然人的權(quán)利地位，同時(shí)也要確立自然人基于其自由意志而擁有的建立、變更和消滅既有法律關(guān)系的權(quán)力[7]（P347）。因此，雖然因?yàn)榭紤]到權(quán)利的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于社會(huì)公共供給，考慮到過(guò)度的權(quán)利會(huì)影響自然人自由的實(shí)現(xiàn)，因而在實(shí)然層面對(duì)自然人到底擁有何種法律權(quán)利需要經(jīng)由審慎的立法過(guò)程來(lái)確定，但在應(yīng)然層面，因?yàn)樽匀蝗说闹黧w地位，現(xiàn)代法律無(wú)論賦予自然人何等權(quán)利都不過(guò)分。一言以蔽之，自然人入法在總體上是開(kāi)放的、無(wú)邊界的，在規(guī)范上應(yīng)當(dāng)是無(wú)需以外在主體之承認(rèn)為要件的。

另一類(lèi)是各類(lèi)組織，包括公法人以及私法人。包括社團(tuán)法人在內(nèi)的各種私法人乃法律承認(rèn)的虛擬主體，亦即法律賦予其主體資格與權(quán)力能力的主體。他們能成為法律主體，形式上是因?yàn)榉纱_認(rèn)或賦予其權(quán)力能力或權(quán)利能力，實(shí)質(zhì)上則是因?yàn)樽匀蝗速x權(quán)。但私法人與國(guó)家這種公法人機(jī)構(gòu)相區(qū)別的是，私法人只要基于特定人數(shù)的自然人以特定方式賦權(quán)，就可以獲得法律的確認(rèn)而形成虛擬人格——比如公司或一般社團(tuán)，但國(guó)家機(jī)構(gòu)唯有經(jīng)過(guò)現(xiàn)代民主程序、經(jīng)過(guò)全體人民的賦權(quán)才能獲得公權(quán)力進(jìn)而形成獨(dú)立法律人格。這是因?yàn)?，現(xiàn)代國(guó)家的一切公權(quán)力來(lái)源于人民，除了人民，沒(méi)有人能形成國(guó)家權(quán)力。只有經(jīng)過(guò)人民的同意，主權(quán)國(guó)家與憲法才能確立，常態(tài)化的國(guó)家機(jī)關(guān)及法律體系才能確立。在這種情況下，即便是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，也不過(guò)是人民同意的產(chǎn)物，他之所以具有權(quán)力，是因?yàn)槿嗣袷谟枇怂麢?quán)力。而人民之所以立法規(guī)定人大，規(guī)定一整套法律秩序，進(jìn)而立法國(guó)務(wù)院、法院、檢察院、國(guó)家主席及中央軍委等一系列國(guó)家機(jī)構(gòu)，是為了鞏固民主革命的勝利果實(shí)，鞏固人民的意志。反過(guò)來(lái)說(shuō)，這些機(jī)構(gòu)之所以被立法規(guī)定，在國(guó)家法律體制中具有一席之地，是因?yàn)樗麄兪侨嗣褚庠傅捏w現(xiàn)，是人民權(quán)力的化身。而居委會(huì)與村委會(huì)等公權(quán)力主體之所以能被專(zhuān)門(mén)立法，也正是因?yàn)樗麄儷@得了相應(yīng)社區(qū)人民的授權(quán)來(lái)管理這一社區(qū)內(nèi)特定的公共事務(wù)，而且國(guó)家以強(qiáng)制力來(lái)保障這種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閲?guó)家的出現(xiàn)首先意味著要對(duì)公民權(quán)利與自由進(jìn)行限制，所以在應(yīng)然層面通過(guò)法律來(lái)建立國(guó)家機(jī)關(guān)是存在邊界的，確因公共需要而為之的，同時(shí)也必須首先滿(mǎn)足該機(jī)關(guān)為人民授權(quán)、為人民承認(rèn)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的要件。

由此可見(jiàn)，一個(gè)公共機(jī)構(gòu)是否能入法，是否能成為國(guó)家機(jī)關(guān)并獲得國(guó)家權(quán)力，必須看它是否獲得了人民的授權(quán)。如果沒(méi)有獲得人民授權(quán)而具有憲法地位、具有法律權(quán)力，那這一機(jī)構(gòu)就不具有現(xiàn)代人民主權(quán)意義上的民主性，它的正當(dāng)性就要遭到質(zhì)疑。也正因?yàn)槿绱?，在英?guó)已有幾百年歷史但非經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的上議院，近來(lái)遭受越來(lái)越多的質(zhì)疑。英國(guó)學(xué)者普遍承認(rèn)，因?yàn)樯献h院不經(jīng)選舉而產(chǎn)生，所以英國(guó)的議會(huì)主權(quán)很難說(shuō)等同于英國(guó)人民的主權(quán)，英國(guó)的主權(quán)很難說(shuō)是民主的人民主權(quán)[8]。英國(guó)朝野也一直醞釀著要對(duì)上議院進(jìn)行改革或是將其解散，使其退出歷史舞臺(tái)[9]。

殷嘯虎教授認(rèn)為，并不是只有國(guó)家機(jī)關(guān)才需要立法加以規(guī)范。他以紅十字會(huì)、工會(huì)、律師等組織或團(tuán)體有專(zhuān)門(mén)法律加以規(guī)范為例指出，政協(xié)不是國(guó)家機(jī)關(guān)，也同樣可以比照前幾個(gè)機(jī)構(gòu)的邏輯而被立法[10]。的確，為了保護(hù)特殊的法人團(tuán)體或是特定的職業(yè)群體，或是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，法律也會(huì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)某些特別機(jī)構(gòu)或群體如工會(huì)、律師團(tuán)體、紅十字會(huì)制定諸如《紅十字會(huì)法》、《律師法》、《工會(huì)法》之類(lèi)的法律。但這些法律是為了予以這樣的機(jī)構(gòu)或職業(yè)群體特別權(quán)利，或超出一般社會(huì)團(tuán)體的特別權(quán)力。比如，《律師法》是為了確認(rèn)律師在訴訟程序中的區(qū)別于一般人的自由與權(quán)利，但這種自由與權(quán)利本質(zhì)來(lái)源于公民面對(duì)國(guó)家的防御權(quán)，因此其正當(dāng)性源于公民個(gè)人；《工會(huì)法》是為了確認(rèn)與賦予工會(huì)面對(duì)企業(yè)的特別權(quán)利，其本質(zhì)源于勞動(dòng)者對(duì)抗企業(yè)主的權(quán)利；《紅十字法》也是為了賦予紅十字會(huì)特別的自由與權(quán)利，比如特別通行權(quán)等。這些特別權(quán)力、自由或權(quán)利意味著，他們可以對(duì)相應(yīng)法律主體提出具有法律約束力的命令或要求，而對(duì)方則必須服從履行，否則要接受法律制裁。反過(guò)來(lái)說(shuō)，假如某一社會(huì)團(tuán)體無(wú)需特別的權(quán)利或是權(quán)力，也能在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)其職能，那么國(guó)家就沒(méi)有必要對(duì)其專(zhuān)門(mén)立法。在這種情形下，對(duì)其專(zhuān)門(mén)立法不僅毫無(wú)意義，而且浪費(fèi)立法資源。

2.對(duì)政協(xié)立法不符合法理與憲政邏輯

毫無(wú)疑問(wèn)，政協(xié)具有私法人的一面，這從其被登記為社團(tuán)法人就可見(jiàn)一斑。因此它擁有一般私法人的法律地位，和其他社團(tuán)法人一樣受一般法律的規(guī)范約束，也受一般法律的保護(hù)，享受一般社團(tuán)法人所擁有的權(quán)利。但是，他能否被作為國(guó)家機(jī)關(guān)而立法呢？能否像紅十字會(huì)那樣的特別社團(tuán)法人或工會(huì)而被特別制定所謂的《政協(xié)法》呢？筆者認(rèn)為不能。

第一，政協(xié)是黨派機(jī)關(guān)而非民選機(jī)構(gòu)。

我國(guó)的民主從一開(kāi)始就不限于選舉式人民民主這一形式。除了憲法所確立的作為我國(guó)根本政治制度的選舉式人民代表大會(huì)制這一民主形式，作為共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者的共產(chǎn)黨人認(rèn)為，僅僅這種民主形式是不夠的，社會(huì)主義還必須發(fā)揚(yáng)政治協(xié)商，還必須建立和發(fā)展通過(guò)政協(xié)開(kāi)展的民主[11]（P384）?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》（〔2006〕5 號(hào)文件）在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將其概括為與人民代表制民主并列的社會(huì)主義民主的另一種形式：人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。因此，共產(chǎn)黨和民主黨派、無(wú)黨派人士在人大這樣一種民主制度建立后，仍然繼續(xù)保留政治協(xié)商會(huì)議，由共產(chǎn)黨和民主黨派、無(wú)黨派人士協(xié)商產(chǎn)生政協(xié)委員，將其發(fā)展為黨派性的政協(xié)民主機(jī)構(gòu)。這充分說(shuō)明，政協(xié)是黨派合作的產(chǎn)物，而非全體人民選舉并授權(quán)的產(chǎn)物；是中國(guó)特色的民主形式，而不是具有普遍意味的人民代表制式民主形式。

因此基于經(jīng)典的人民主權(quán)原理，非民選的政協(xié)不可能獲得國(guó)家權(quán)力，從而無(wú)法具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)。就此而言，如果對(duì)政協(xié)立法是為了賦予其國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)、為了賦予其國(guó)家權(quán)力，那么這樣的立法當(dāng)然因其無(wú)人民授權(quán)而沒(méi)有正當(dāng)性，當(dāng)然是屬于違背憲政原理的立法。雖然有學(xué)者認(rèn)為盡管不能賦予其實(shí)體權(quán)力，但可以賦予其程序上權(quán)力，比如說(shuō)要求政府機(jī)關(guān)必須履行事前協(xié)商及說(shuō)明理由等義務(wù)[12]。但這種程序性權(quán)利仍然因?yàn)檎f(xié)的非民選性而站不住腳。人大監(jiān)督具有程序性權(quán)利，即被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)和官員必須回應(yīng)質(zhì)詢(xún)，是因?yàn)槿舜蟠碛扇嗣襁x出被人民授予了權(quán)力，因此法律規(guī)定人大代表具有一定制度性權(quán)利，以保障質(zhì)詢(xún)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而政協(xié)委員并非人民選出，自然不存在人民授予權(quán)力的問(wèn)題，也無(wú)法要求擁有這種最起碼的權(quán)利。進(jìn)一步說(shuō)，政府機(jī)關(guān)權(quán)力乃公器，除非是依法提供公共服務(wù)，否則不能在無(wú)法律依據(jù)的情況下無(wú)條件地服從于一個(gè)非民選機(jī)構(gòu)，更不能為這樣一個(gè)非民選機(jī)構(gòu)而負(fù)責(zé)。而且僅僅是這樣的程序性權(quán)利，也會(huì)擾亂政府辦公，破壞政府負(fù)責(zé)制。比如香港特區(qū)政府并非立法會(huì)選舉產(chǎn)生，其官員本不需要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，但是董建華推行的高官問(wèn)責(zé)制使得政府官員必須面對(duì)立法會(huì)質(zhì)詢(xún)、承擔(dān)回應(yīng)質(zhì)詢(xún)的程序義務(wù)，立法會(huì)就通過(guò)這種方式大大削弱了基本法確立的行政主導(dǎo)制，使得特區(qū)行政官員不是向行政主管負(fù)責(zé)，而是向并不產(chǎn)生他的立法會(huì)負(fù)責(zé)。由此，這種程序性權(quán)利在事實(shí)上建立了內(nèi)閣制[13]。因此，殷嘯虎教授所主張的授予程序性權(quán)利的主張也是站不住腳的。進(jìn)一步說(shuō)，即使是政府機(jī)關(guān)真要滿(mǎn)足政協(xié)的程序性要求乃至實(shí)體性義務(wù)，也只能基于其自由而理性的考慮，而非政協(xié)強(qiáng)制性的要求，否則就是違背了民主原則。

第二，憲法序言確定政協(xié)崇高地位的意義與邏輯。

也許有人會(huì)說(shuō)，既然根據(jù)政協(xié)的民選性質(zhì)，政協(xié)不應(yīng)該被專(zhuān)門(mén)立法，那為什么憲法序言確認(rèn)其崇高地位呢？

筆者認(rèn)為我國(guó)憲法序言的明確宣示并不表明政協(xié)因此就具有了國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性，就獲得了由專(zhuān)門(mén)立法加以規(guī)范、保護(hù)與賦權(quán)的資格。這是因?yàn)槲覈?guó)憲法序言所確立的，不是國(guó)家與社會(huì)對(duì)立范式下的國(guó)家制度，而是國(guó)家與社會(huì)合一層面上的國(guó)家制度[14]。經(jīng)典的現(xiàn)代國(guó)家制度是經(jīng)由人民主權(quán)式民主制度加以構(gòu)建的，是國(guó)家與社會(huì)對(duì)立范式下的國(guó)家制度，而我國(guó)的政治協(xié)商式民主卻因其非民選性而無(wú)法支撐這種國(guó)家制度，也不屬于這種國(guó)家制度，因此，他無(wú)法進(jìn)入經(jīng)典憲法意義上的國(guó)家制度范疇，無(wú)法進(jìn)入經(jīng)典的憲法正文結(jié)構(gòu)，并肩于人大、法院等國(guó)家機(jī)關(guān)。然而，因?yàn)槲覀兊恼巫非笈c政治傳統(tǒng)，我們對(duì)民主的理解與建構(gòu)沒(méi)有僅僅停留在代議民主這一層面，而是同時(shí)尊重并實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主這一人民代表制民主之外的基本民主形式，所以制憲者必須通過(guò)憲法序言來(lái)表達(dá)對(duì)政協(xié)民主的肯定、支持、期盼，將其實(shí)在化與規(guī)范化，將其作為我國(guó)憲法序言中國(guó)家與社會(huì)合一層面上的國(guó)家制度范疇。

因此，憲法序言確認(rèn)政協(xié)崇高地位與其不是國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有沖突，就像憲法序言確認(rèn)了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位但共產(chǎn)黨卻不在正文中、沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)地位一樣不沖突[11]（P384）。就此而言，有學(xué)者鑒于憲法序言所確認(rèn)的政協(xié)的崇高政治地位，認(rèn)為政協(xié)應(yīng)當(dāng)法制化，應(yīng)當(dāng)賦予其國(guó)家權(quán)力性的實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)，否則不足以匹配于政協(xié)的崇高地位的觀點(diǎn)，自然就是站不住腳的。因?yàn)椴还苓@一機(jī)構(gòu)具有如何崇高的政治地位，但因?yàn)樗皇敲襁x的，不是人民授權(quán)的，所以他就不能擁有哪怕一丁點(diǎn)兒實(shí)體的或是程序上的國(guó)家權(quán)力。

那么，有沒(méi)有必要像對(duì)紅十字會(huì)立法那樣對(duì)政協(xié)專(zhuān)門(mén)立法呢？從技術(shù)上來(lái)說(shuō)這毫無(wú)問(wèn)題。關(guān)鍵問(wèn)題是，這種不是出于授予國(guó)家權(quán)力的目的，而是為了確定其私法上特別權(quán)利的立法，對(duì)于政協(xié)這樣的公共機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)意義何在呢？很顯然，這種意義上的政協(xié)入法并不能實(shí)現(xiàn)確保政協(xié)監(jiān)督、協(xié)商約束國(guó)家機(jī)關(guān)的效果。同時(shí)，政協(xié)是一個(gè)黨派之間協(xié)作政治生活的組織，不是紅會(huì)那樣的公益組織，并不需要被賦予類(lèi)似于紅十字會(huì)那樣的特別權(quán)利，因此其也無(wú)需基于類(lèi)似紅十字會(huì)的立法邏輯而入法。

第三，政協(xié)是參政議政、民主協(xié)商的平臺(tái)而非國(guó)家科層制機(jī)關(guān)。

還有學(xué)者出于論證政協(xié)法制化的目的，基于政協(xié)內(nèi)部機(jī)關(guān)的科層性與政協(xié)工作人員的國(guó)家公務(wù)員屬性，牽強(qiáng)地認(rèn)為政協(xié)也是國(guó)家機(jī)關(guān)[2]（P105-118）。其實(shí)，這位學(xué)者是把作為參政平臺(tái)的政協(xié)和為這一參政平臺(tái)的運(yùn)作提供組織保障的政協(xié)機(jī)關(guān)混同起來(lái)，從而得出了錯(cuò)誤的結(jié)論。政協(xié)的主體在于政協(xié)委員，而不是為政協(xié)服務(wù)的政協(xié)內(nèi)部各種行政機(jī)構(gòu)，正如我們不能把為人大服務(wù)的各種人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)理解為人大一樣。政協(xié)的對(duì)外職能是參政議政、協(xié)商監(jiān)督，這些職能是由政協(xié)委員所掌握的，而政協(xié)內(nèi)部的服務(wù)機(jī)構(gòu)顯然不具備這些能力，因此，盡管政協(xié)內(nèi)部機(jī)關(guān)越來(lái)越多、為政協(xié)服務(wù)的國(guó)家公務(wù)員越來(lái)越多，但政協(xié)依然在法律地位上屬于一般性的社團(tuán)法人，而非國(guó)家機(jī)關(guān)。

二、政協(xié)監(jiān)督權(quán)的法律屬性：一種言論自由權(quán)的表現(xiàn)

不過(guò)，厘清政協(xié)性質(zhì)、將其還原并界定為一個(gè)不得擁有法律權(quán)力、不宜為其立法的機(jī)關(guān)，似乎又與我們長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于政協(xié)的表述與認(rèn)識(shí)有所沖突。長(zhǎng)期以來(lái)，我們都在敘說(shuō)著政協(xié)具有政治監(jiān)督權(quán)利或職權(quán)的話語(yǔ)，因此有些學(xué)者或?qū)崉?wù)工作者想當(dāng)然地認(rèn)為政協(xié)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒?，政協(xié)監(jiān)督得不到服從的原因是因?yàn)檫@種權(quán)利只是停留在政協(xié)章程層面，而沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家法層面。殷嘯虎教授即指出，政協(xié)法制化就是要明確、落實(shí)《政協(xié)章程》所明確規(guī)定的人民政協(xié)“依法維護(hù)其參加單位和個(gè)人按照本章程履行職責(zé)的權(quán)利”,避免不知“應(yīng)該依什么法，如何依法”、“找不到明確條文，事實(shí)上就是無(wú)法可依”的現(xiàn)象[10]。

對(duì)此，鄧小平早就做出過(guò)回應(yīng)。他曾經(jīng)指出，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督[15]（P169）。不過(guò)這一回應(yīng)仍然不夠精確，似乎將政協(xié)置于一個(gè)矛盾的地位：它既可以監(jiān)督，又無(wú)權(quán)監(jiān)督。實(shí)際上，這種定位上的沖突從根本上說(shuō)是因?yàn)槲覀兾茨芮逦斫庹f(xié)監(jiān)督權(quán)在法律上的屬性所致，未能理解政協(xié)監(jiān)督在監(jiān)督上發(fā)生效力的邏輯所致。

為此，我們必須做出進(jìn)一步的理論澄清，即所謂政協(xié)的監(jiān)督權(quán)，到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)利，該不該具有法律效力。如果他具有法律效力，我們當(dāng)然需要建立相應(yīng)的法律機(jī)制來(lái)保障這種權(quán)利；如果它不具備，那當(dāng)然不需要建立法律機(jī)制比如制定政協(xié)法來(lái)落實(shí)。那么，政協(xié)的監(jiān)督權(quán)到底是什么權(quán)呢？

關(guān)于政協(xié)監(jiān)督權(quán)的歧義源于我們并未真正在立法上清晰界定政協(xié)監(jiān)督權(quán)利的法律屬性,并未精確區(qū)分各種法律上的權(quán)利或權(quán)力，源于我們并未真正理解各種不同的權(quán)利的內(nèi)涵。其實(shí)，正如美國(guó)學(xué)者霍費(fèi)爾德所指出的，法律上一共有四種不同的權(quán)利，即權(quán)力權(quán)（power）、權(quán)利權(quán)（right）、豁免權(quán)（immunity）、自由權(quán)（privilege/liberty）[16]（P36-63）。權(quán)力權(quán)指的是擁有法律權(quán)力的組織或個(gè)人可以改變他人法律地位的資格或能力，憑此權(quán)力所有人在他人原本沒(méi)有法律義務(wù)的情況下可以賦予他人法律義務(wù)，而且這種法律義務(wù)還能得到國(guó)家的確保。比如，人大可以賦予某國(guó)家機(jī)關(guān)履行某一公共職責(zé)的義務(wù)，該國(guó)家機(jī)構(gòu)如果不履行，就會(huì)遭受法律的制裁。當(dāng)然，權(quán)力也可用來(lái)賦予其他法律地位或是消滅其他法律權(quán)利。權(quán)利權(quán)，指的是權(quán)利人要求義務(wù)主體履行法律義務(wù)的地位，他人若是不履行，權(quán)利人可以要求國(guó)家司法機(jī)關(guān)予以強(qiáng)制，比如檢察院作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)，是相對(duì)于國(guó)家公務(wù)員不得貪污受賄這一義務(wù)的權(quán)利所有者，自然可以要求公務(wù)員不得貪污受賄，并根據(jù)這一權(quán)利對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督?；砻鈾?quán)，指的是法律主體免于自己既有法律地位不被他人改變的地位，比如公民在行政機(jī)關(guān)不具有征稅權(quán)的情況下就有免于交稅的豁免權(quán)。自由權(quán)，指的是自身沒(méi)有法律義務(wù)、他人沒(méi)有權(quán)利要求自己為或不為一定行為的地位，也就是說(shuō)，自己有可以干某事也可以不干某事的選擇權(quán)，他人無(wú)權(quán)要求自己干或不干。

就以上分析來(lái)看，第一，政協(xié)因?yàn)椴皇侨嗣襁x舉產(chǎn)生的組織，沒(méi)有人民授予的公共權(quán)力，肯定沒(méi)有權(quán)力權(quán)去命令政府或工作人員做或不做什么；第二，政協(xié)雖然基于其社團(tuán)法人地位擁有要求政府機(jī)關(guān)不得侵犯其法人權(quán)利的地位，但是這種權(quán)利不是要求政府向其負(fù)責(zé)的公共監(jiān)督權(quán)；第三，當(dāng)然，政協(xié)肯定有面對(duì)政府機(jī)關(guān)的豁免權(quán)，以免政府給自己施加什么原本不曾有的義務(wù)。但政協(xié)監(jiān)督是政協(xié)要求政府為公共利益而做什么，而不是要求政府不對(duì)自己做什么，因此政協(xié)監(jiān)督肯定不是豁免權(quán)。因此，政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督，在法律上只能屬于言論自由的范疇。進(jìn)一步說(shuō)，這種監(jiān)督權(quán)實(shí)際上和公民根據(jù)憲法第41 條所擁有的批評(píng)、建議、檢舉權(quán)一樣，實(shí)質(zhì)是言論自由權(quán)[17]（P287）。即政協(xié)可以對(duì)政府的行為發(fā)表批評(píng)、建議，政府卻沒(méi)有要求政協(xié)不發(fā)表該批評(píng)建議的權(quán)利；但同時(shí)，因?yàn)檫@種監(jiān)督在法律上的實(shí)質(zhì)是言論自由，而不是權(quán)利，所以政府也沒(méi)有義務(wù)按照政協(xié)意見(jiàn)辦事，不處于一種不聽(tīng)從政協(xié)意見(jiàn)就會(huì)承受法律制裁與強(qiáng)制執(zhí)行的法律地位。雖然我們從情感上很難將政協(xié)監(jiān)督權(quán)等同于一般的言論自由權(quán)，但從嚴(yán)格的法學(xué)邏輯來(lái)看，其只能歸屬于言論自由范疇。也正因?yàn)槿绱?，我們才能理解鄧小平所說(shuō)的，政協(xié)可以提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，即“批評(píng)和建議”屬于言論自由的范疇，當(dāng)然可以行使，但不能上升到類(lèi)似人大或檢察院權(quán)力的層面。

當(dāng)然，鑒于政協(xié)的政治地位，這種自由權(quán)是通過(guò)政協(xié)平臺(tái)行使的，因此具有重大的政治意義和政治效果，在事實(shí)層面超越了單純的言論自由的范疇。但不管如何，其在法律規(guī)范的層面，仍然只是屬于言論自由權(quán)的范疇。

三、不需要通過(guò)制定政協(xié)法來(lái)保護(hù)政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為，不給政協(xié)立法、不通過(guò)這種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政協(xié)的法制化就難以保護(hù)政協(xié)委員依法行使監(jiān)督權(quán)利。問(wèn)題是，作為政協(xié)委員而不是個(gè)人，政協(xié)委員有什么特別的權(quán)利呢？這種特別權(quán)利的正當(dāng)性何在呢？

的確，人大代表具有特別權(quán)利與自由，不過(guò)其正當(dāng)性源于他是人民選舉出來(lái)的代表。從根本上說(shuō)，人大代表的特別權(quán)利與自由，是公民作為國(guó)家主人之政治地位的引申、派生，是為了更好保障公民作為國(guó)家主人的地位，是為了更好的實(shí)現(xiàn)人民民主，是公民國(guó)家主人地位與人民民主實(shí)現(xiàn)的一條途徑或一種方式。而政協(xié)委員并非民選選出，與代議制民主并無(wú)關(guān)聯(lián)，僅僅通過(guò)政黨之間的內(nèi)部協(xié)商產(chǎn)生，因此，他沒(méi)有資格去要求法律賦予自己與人大代表相似的權(quán)利或自由。

由此可見(jiàn)，政協(xié)委員在法律上仍然與一般公民無(wú)異，只能是享有言論自由意義上的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)不意味著被監(jiān)督者在法律上有服從義務(wù)，被監(jiān)督者因此本身就有選擇是否服從監(jiān)督的自由，此時(shí)，被監(jiān)督者不服從監(jiān)督也不意味著政協(xié)委員監(jiān)督權(quán)受損。從這個(gè)意義上說(shuō),所謂的監(jiān)督權(quán)利無(wú)所謂受損。

在法律邏輯層面，對(duì)言論自由的侵犯，主要是用強(qiáng)力或是以法律的名義取消自由，施加不得言論的義務(wù)。但實(shí)際上，又有哪個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人具有命令政協(xié)委員不監(jiān)督、保持沉默的法律權(quán)利呢？如果某個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人用強(qiáng)力來(lái)讓政協(xié)委員保持沉默，則可能會(huì)侵犯政協(xié)委員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等，對(duì)此，用侵權(quán)法和刑法乃至國(guó)家賠償法等加以保護(hù)即可。因此，一切保護(hù)公民人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)之法都可以用來(lái)保護(hù)政協(xié)委員法律權(quán)利，無(wú)需另行專(zhuān)門(mén)制定保護(hù)政協(xié)委員人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律。由此，在保護(hù)政協(xié)委員權(quán)益方面，怎么能說(shuō)是無(wú)法可依呢？

四、政協(xié)監(jiān)督的效力機(jī)制分析

政協(xié)監(jiān)督在法律上屬于言論自由而不屬于法律權(quán)利乃至法律權(quán)力的范疇，僅僅意味著這種監(jiān)督不具有規(guī)范意義上的法律效力，無(wú)法動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)落實(shí)其監(jiān)督效果，但不意味著該監(jiān)督就沒(méi)有事實(shí)上的約束力，不意味著該監(jiān)督就一定不能落實(shí)。實(shí)際上，這種事實(shí)上的約束力是通過(guò)政治監(jiān)督的邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，政協(xié)監(jiān)督可以歸屬于政府問(wèn)責(zé)制范疇，因?yàn)槠鋬?nèi)容在于向被監(jiān)督對(duì)象提出要求或是要求對(duì)被監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行懲戒，而這正是問(wèn)責(zé)制的基本內(nèi)容。反過(guò)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督即問(wèn)責(zé)。由此，根據(jù)政府問(wèn)責(zé)制類(lèi)型學(xué)說(shuō)，我們可以對(duì)政協(xié)監(jiān)督的監(jiān)督邏輯和效果邏輯進(jìn)行闡釋?zhuān)M(jìn)而回應(yīng)政協(xié)監(jiān)督應(yīng)不應(yīng)該有法律效力、政協(xié)監(jiān)督實(shí)效該如何保障的問(wèn)題。

根據(jù)得到廣泛認(rèn)可的美國(guó)學(xué)者羅姆澤克所提出的官僚等級(jí)制、法律問(wèn)責(zé)制、專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)制與政治問(wèn)責(zé)制這一問(wèn)責(zé)制四類(lèi)型學(xué)說(shuō)[18]，政協(xié)監(jiān)督既不是法律問(wèn)責(zé)范疇——因?yàn)檎f(xié)和被監(jiān)督主體之間并不存在狹義權(quán)利-義務(wù)關(guān)系因此無(wú)法提出一個(gè)法院可以、也應(yīng)該強(qiáng)制實(shí)施的法律上的請(qǐng)求，也不是官僚等級(jí)制問(wèn)責(zé)范疇——因?yàn)檎f(xié)和被監(jiān)督主體之間不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，更不屬于專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)制范疇——因?yàn)檎f(xié)不是作為專(zhuān)業(yè)團(tuán)體去監(jiān)督專(zhuān)家型技術(shù)官僚，而只能歸屬于政治問(wèn)責(zé)制范疇。

當(dāng)然，我國(guó)的政協(xié)監(jiān)督與西方政治問(wèn)責(zé)存在顯著差別。在西方程序民主、利益集團(tuán)民主語(yǔ)境下，政治監(jiān)督意味著掌握一定政治資源的人要求政府機(jī)關(guān)或政治人物滿(mǎn)足其政治意義上的要求，否則就要予以政治上的懲戒，即撤銷(xiāo)政治支持。因此，政治問(wèn)責(zé)成功與否在于政治問(wèn)責(zé)者給予被問(wèn)責(zé)者的政治壓力是否夠大，如果這種壓力大到被問(wèn)責(zé)者認(rèn)為如果不服從這種監(jiān)督就要面臨下臺(tái)或是其他嚴(yán)重政治后果的話，被監(jiān)督者就會(huì)尊重監(jiān)督者了；假如被監(jiān)督者能夠從其他政治支持者那里獲得足夠甚至更大的政治支持，那么他就不會(huì)尊重并服從政治監(jiān)督。因此，在西方民主制下，政治問(wèn)責(zé)或監(jiān)督往往體現(xiàn)為利益集團(tuán)之間政治實(shí)力的較量，其重點(diǎn)在于利益團(tuán)體之間以及利益團(tuán)體與政府官員之間的利益交換。雖然因?yàn)檫@一點(diǎn)，歐美的政治問(wèn)責(zé)具有一定硬性約束力，但也給問(wèn)責(zé)制甚至民主制帶來(lái)不好影響。因?yàn)槔鎴F(tuán)體主導(dǎo)的問(wèn)責(zé)很多時(shí)候淪落為非公共利益的問(wèn)責(zé)，政治由此喪失了亞里士多德意義上的公共性與德性，政治問(wèn)責(zé)也由此導(dǎo)致偏私和腐敗[18]。

我國(guó)的政協(xié)問(wèn)責(zé)在監(jiān)督機(jī)制上顯然不同于西方問(wèn)責(zé)制。在我國(guó)一黨執(zhí)政、多黨協(xié)作的政黨體制下，政協(xié)作為黨派性組織，作為各黨派參政議政的組織，其監(jiān)督自然具有鮮明不同于西方政治監(jiān)督的政治屬性。但我國(guó)的政協(xié)監(jiān)督具有政治監(jiān)督的意義，也是毋庸置疑的。鄧小平曾明確指出：“由于中國(guó)共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)的地位，黨的路線、方針、政策正確與否，工作做得好壞，關(guān)系著國(guó)家的前途和社會(huì)主義事業(yè)的成敗；同時(shí)，由于我們黨的執(zhí)政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣。因此，……我們熱誠(chéng)地希望各民主黨派和工商聯(lián)都以主人翁的態(tài)度，關(guān)心國(guó)家大事，熱心社會(huì)主義事業(yè)，就國(guó)家的大政方針和各方面的工作，勇敢地、負(fù)責(zé)地發(fā)表意見(jiàn)，提出建議和批評(píng)，做我們黨的諍友，共同把國(guó)家的事情辦好?！盵19]（P205）也就是說(shuō)，根據(jù)我國(guó)的政黨理論，政協(xié)是各黨派基于長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、榮辱與共、肝膽相照的目的而建立的黨派性機(jī)關(guān)，政協(xié)的監(jiān)督實(shí)際上是民主黨派對(duì)黨和政府政策的鞭策、建議、修正，是政治共同體內(nèi)部同呼吸、共命運(yùn)的表現(xiàn)。這種監(jiān)督表明著共產(chǎn)黨之外的黨外人士對(duì)黨和政府決策的政治上的希望與期待，其目的是為了高尚的政治與公共利益，而不是一次、一時(shí)、一地的黨派利益，所以黨外人士不用也不會(huì)在乎一次、一時(shí)、一地的監(jiān)督是否為黨和政府接受。黨和政府如果覺(jué)得政協(xié)內(nèi)非共產(chǎn)黨人士的監(jiān)督有道理，就會(huì)采納，否則也會(huì)做出相應(yīng)的說(shuō)明。如果黨和政府不接受監(jiān)督，又不與非共產(chǎn)黨人士充分溝通來(lái)說(shuō)明不采納監(jiān)督的理由，那么就表明黨和政府對(duì)非黨人士及這種政黨關(guān)系不認(rèn)真、不信任、不支持。毫無(wú)疑問(wèn)，這會(huì)導(dǎo)致民主黨派與無(wú)黨派人士降低對(duì)黨政機(jī)關(guān)的信任與支持，降低在現(xiàn)行政黨關(guān)系框架內(nèi)參政議政、提供各種支持的熱情，黨的民主事業(yè)會(huì)受到傷害。也正因?yàn)槿绱?，黨中央和國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視政協(xié)監(jiān)督，不斷出臺(tái)各種文件要求各級(jí)黨委政府重視政協(xié)監(jiān)督。

綜上可見(jiàn)，政協(xié)是中國(guó)特色政治體制的一部分，是中國(guó)特色政黨理論的一部分，其監(jiān)督的效力邏輯是中國(guó)特色協(xié)商民主的邏輯，依托于我們獨(dú)特的協(xié)商民主機(jī)制、政黨合作與監(jiān)督機(jī)制而發(fā)揮作用。除非共產(chǎn)黨認(rèn)為這種協(xié)商民主沒(méi)有意義，除非共產(chǎn)黨否定這一久經(jīng)考驗(yàn)的政黨體制，否則這一監(jiān)督體制必然會(huì)發(fā)揮其監(jiān)督作用。也就是說(shuō)，只要共產(chǎn)黨希望維系多黨之間的政治協(xié)商，想實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與參政黨之間的共存共榮，希望實(shí)現(xiàn)這一中國(guó)特色的民主，希望拓展民主的制度與理論，就必定會(huì)、必定要尊重政協(xié)的監(jiān)督——當(dāng)然這不意味著在任何場(chǎng)合都要服從政協(xié)監(jiān)督。這就是政協(xié)監(jiān)督具有規(guī)范性、實(shí)效性與生命力的根本與邏輯所在。

五、結(jié)論：不宜為人民政協(xié)立法

無(wú)可否認(rèn)，現(xiàn)階段政協(xié)活動(dòng)還存在諸多不令人滿(mǎn)意之處，政協(xié)監(jiān)督基于其內(nèi)在邏輯也的確存在著監(jiān)督與實(shí)效難見(jiàn)明確性的特點(diǎn)，但這不是由人大給政協(xié)立法使其法制化的理由。因?yàn)榇伺e無(wú)法解決政協(xié)權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源這一根本問(wèn)題：其如何能非經(jīng)人民選舉而監(jiān)督人民選舉、授權(quán)的機(jī)關(guān)？這不僅涉及經(jīng)典憲政理論的變革，更涉及國(guó)體與政體的變革，更不用說(shuō)一系列配套制度改革：比如政協(xié)委員如何產(chǎn)生？正當(dāng)性何在？與人大關(guān)系如何協(xié)調(diào)？如何保證政協(xié)監(jiān)督的合法性？又如何保證政協(xié)監(jiān)督不像人大監(jiān)督一樣形式化？更進(jìn)一步說(shuō)，即使某一天我國(guó)實(shí)行了兩院制，又如何保證另一院還是現(xiàn)今的政協(xié)？民主黨派還能存在于那一體制否？中國(guó)特色的協(xié)商民主又何從體現(xiàn)呢？就此而言，這種迷信法律約束力的思維，一方面會(huì)取消政協(xié)背后我國(guó)民主的特色，另一方面又違背經(jīng)典的人民民主邏輯，還忽略了政治系統(tǒng)的自我邏輯，屬于一種幾方面都不討好的方法。

因此，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法律將政協(xié)法制化以強(qiáng)化政協(xié)職能，實(shí)現(xiàn)政協(xié)制度化、規(guī)范化與程序化的方法不可取。實(shí)際上，因?yàn)檎f(xié)監(jiān)督的言論自由權(quán)性質(zhì)，政協(xié)監(jiān)督反而是最為開(kāi)放的，也是最為容易實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化與程序化的。因?yàn)樗亲杂傻?不需要對(duì)被監(jiān)督對(duì)象具有強(qiáng)制力意義上的規(guī)范化，而只能基于被監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)的配合，所以其效果的有無(wú)，只能取決于監(jiān)督本身的理性化、科學(xué)化與規(guī)范化。也就是說(shuō)，政協(xié)的制度化、規(guī)范化、程序化，其實(shí)是純粹的自身行為的制度化、規(guī)范化與程序化，完全無(wú)關(guān)被監(jiān)督的政府機(jī)關(guān)是否制度化、規(guī)范化與程序化，后者是國(guó)家法制所調(diào)整的范疇。也正因如此，政協(xié)的制度化、規(guī)范化與程序化很容易做到，只要政協(xié)自身嚴(yán)于律己即可，主要取決于政協(xié)這一多黨合作和與協(xié)商組織自身的內(nèi)部努力。在這一方面，不是指望著由國(guó)家制定政協(xié)法，而是加強(qiáng)軟法研究、挖掘政協(xié)內(nèi)部軟法精神、以軟法來(lái)建構(gòu)政協(xié)，這是一個(gè)值得努力的方向[20]。

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