中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)與面臨的挑戰(zhàn)

張國慶

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自去年9月29日掛牌成立、10月1日正式運(yùn)營，至今已經(jīng)一年了。一年來，這個寄托著我們許多“新期待”的地方，發(fā)生了一些什么樣的變化？這是我們大家所關(guān)心的事情。在這里，我談點(diǎn)自己的實(shí)際觀察和體會。

一、中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)一年來建設(shè)取得了顯著成效

（一）從改革層面上看

上海自貿(mào)區(qū)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的制度改革取得了全面成功。它的工作亮點(diǎn)是以制訂負(fù)面清單為依據(jù)，形成了一個更加開放透明的、以備案制為主的投資管理體制?，F(xiàn)在，在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立企業(yè)，只要不涉及負(fù)面清單的，就不必審批，備個案就行了，五個工作日就可以辦結(jié)備案手續(xù)。一年來，區(qū)內(nèi)新設(shè)外資企業(yè)通過備案方式設(shè)立的比例超過90%。

貿(mào)易便利化進(jìn)展迅速，“單一窗口”的監(jiān)管制度創(chuàng)新已經(jīng)形成，由“多個部門多頭受理”改為“一個部門、一個窗口集中受理”，內(nèi)資企業(yè)和負(fù)面清單外的外資企業(yè)四個工作日就可以領(lǐng)取到相關(guān)證照，比原來的29個工作日大為減少。到2016年，所有的單據(jù)，如海關(guān)稅費(fèi)、相關(guān)規(guī)費(fèi)、查驗(yàn)輔助作業(yè)服務(wù)費(fèi)用的電子支付，以及船舶和貿(mào)易許可與證書、外匯、出口退稅等，都可以在“單一窗口”里辦理完畢。圍繞著“投資管理體制、貿(mào)易便利化、金融市場開放、事中事后監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大開放”五個方面的改革，所取得的經(jīng)驗(yàn)和所形成的制度，正在走出自貿(mào)區(qū)，在上海以外的其他地區(qū)復(fù)制推廣。

（二） 從開放層面上看

總體方案確定的服務(wù)業(yè)23項(xiàng)開放措施全面實(shí)施，在電信、金融、航運(yùn)、建筑、文化等重點(diǎn)領(lǐng)域的開放邁出了新步伐，目前已有283個項(xiàng)目落地。金融創(chuàng)新的制度框架已基本形成。在風(fēng)險可控的前提下，人民幣跨境使用全面開放，外幣存款利率市場化，取消部分外匯管理行政審批，以及對一些銀行、證券業(yè)、保險業(yè)簡政放權(quán)，都取得了明顯的進(jìn)展。

自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)蓄勢待發(fā)，近一年來，89家有金融牌照的機(jī)構(gòu)，2000多家的金融服務(wù)業(yè)企業(yè)已經(jīng)入駐自貿(mào)區(qū)。自今年6月18日啟動自由貿(mào)易賬戶以來，已有10家銀行接入自由貿(mào)易賬戶監(jiān)管系統(tǒng)，開設(shè)自由貿(mào)易賬戶3235個，滿足了企業(yè)開展跨境資金劃撥和貿(mào)易融資的需要。1-8月，自貿(mào)區(qū)內(nèi)人民幣跨境結(jié)算金額1563億元，跨境借款174億元，跨境人民幣支付4.8萬筆。金融已成為自貿(mào)區(qū)的五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。

（三） 從建設(shè)層面上來看

借助一系列制度創(chuàng)新，上海自貿(mào)區(qū)通關(guān)速度大為提高。進(jìn)口通關(guān)平均時間較區(qū)外減少41.3%，出口通關(guān)時間較區(qū)外減少36.8%。在自貿(mào)區(qū)23項(xiàng)改革措施中，已有22項(xiàng)全面實(shí)施，還有1項(xiàng)將在近期實(shí)施。

自貿(mào)區(qū)的服務(wù)展示交易中心和資產(chǎn)交易中心已經(jīng)啟動。一些商業(yè)直銷中心已經(jīng)開始運(yùn)營。自貿(mào)區(qū)五大功能平臺建設(shè)正在加快。這五大功能平臺是：跨國公司地區(qū)總部平臺、亞太分撥中心平臺、專業(yè)物流平臺、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)平臺和功能性貿(mào)易平臺。在貿(mào)易平臺中，將建設(shè)石油天然氣、鐵礦石、棉花、液體化工品、白銀、大宗商品、有色金屬等8個國際交易中心。另外，自貿(mào)區(qū)境外投資服務(wù)平臺已經(jīng)正式上線。面向國際的金融市場平臺建設(shè)正在有序推進(jìn)，上海國際能源交易中心、國際黃金交易中心已批準(zhǔn)成立，國際金融資產(chǎn)交易中心正在加緊籌建。此外，有關(guān)制度安排，如社會信用體系、企業(yè)公示制度、信息共享辦法、市場監(jiān)督制度等建設(shè)全面展開。

（四） 從成效層面上看

自上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來，中外各類企業(yè)體現(xiàn)出很高的熱情，紛紛到自貿(mào)區(qū)設(shè)立企業(yè)。據(jù)到8月底的統(tǒng)計，近一年來，累計新注冊企業(yè)達(dá)11944家，比原來上海綜合保稅區(qū)20年企業(yè)注冊總和8000余家還要多。其中，掛牌以來在自貿(mào)區(qū)海關(guān)注冊的企業(yè)逾5921家，新注冊的企業(yè)占自貿(mào)區(qū)企業(yè)總數(shù)的一半以上。新增企業(yè)數(shù)的迅速增長，反映了大家對上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的參與熱情與深度。

效應(yīng)也明顯顯現(xiàn)，今年1-8月，上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)出口貨值815.1億美元，同比增長11%，增速高于全國平均值8.7個百分點(diǎn)，高于上海市平均值4.7個百分點(diǎn)。今年1-8月，區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營總收入10200億元，增長11.3%，實(shí)現(xiàn)利潤總額增長超過20%。以備案制為主的境外投資項(xiàng)目完成79個，投向17個國家和地區(qū)，累計17.28億美元。

二、中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所面臨的一些挑戰(zhàn)

（一） 空間發(fā)展面臨的限制問題

由于上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)著較重的改革開放以及先行先試的任務(wù)，但從經(jīng)過這一年運(yùn)作看，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是工作準(zhǔn)備，一些地方還有不足。首先空間發(fā)展有限。因?yàn)榭偯娣e只有28.78平方公里，這是在原上海綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上變身而來的，原來綜保區(qū)的土地就非常偏緊，隨著自貿(mào)區(qū)發(fā)展和建設(shè)用地的需要，上海自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)土地供求矛盾加劇，原來自貿(mào)區(qū)工業(yè)用地占比高達(dá)80%，現(xiàn)在如何轉(zhuǎn)換為商業(yè)用地，已成為當(dāng)務(wù)之急。一年來，土地價格已經(jīng)翻倍，目前未經(jīng)開發(fā)的“生地”也只有約5平方公里左右。其次是整體規(guī)劃也有困難，上海自貿(mào)區(qū)分別由原來的外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域組成，這四個區(qū)塊不連片，呈現(xiàn)碎片化，如洋山港以貨物進(jìn)出口的航運(yùn)為主，上海浦東機(jī)場以旅客進(jìn)出為主，外高橋保稅物流園區(qū)顧名思義就是以物流為主，真正能做點(diǎn)文章的恐怕就是原來的外高橋保稅區(qū)了。如何總體規(guī)劃和監(jiān)管，如何對工業(yè)用地進(jìn)行“騰籠換鳥”、二次開發(fā)？這些如果實(shí)施起來都要改變原來的格局，會有不小的麻煩。所以，上海自貿(mào)區(qū)這么個小地方要承擔(dān)引領(lǐng)下一步改革開放的大任務(wù)，確實(shí)有“不可承載之重”。

（二） 可復(fù)制、可推廣及與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的問題

上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)著國家給它的兩個使命：一個是要取得成功經(jīng)驗(yàn)，并可復(fù)制、可推廣；另一個是要建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。但有一個問題被大家忽視掉了，那就是，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)該實(shí)行一個什么樣的稅率呢？至今未有公案，而是延續(xù)原上海綜合保稅區(qū)25%的稅率。這樣問題就來了：如果你要可復(fù)制可推廣，上海自貿(mào)區(qū)的稅率就不可能太低，你就是20%的稅率，你恐怕也不好在全國可復(fù)制可推廣。同時，你又要建設(shè)成具有國際高水準(zhǔn)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，而國際上高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)是什么樣子呢？據(jù)英國《金融時報》2012年對世界上1200多個自由貿(mào)易園區(qū)進(jìn)行評比，迪拜自貿(mào)區(qū)排名第一。它成立于1985年，將近30年了，面積135平方公里，是上海自貿(mào)區(qū)的4倍多。在迪拜自貿(mào)區(qū)內(nèi)，企業(yè)50年免征所得稅，無個人所得稅，進(jìn)口完全免稅。香港實(shí)行完全開放的自由港政策，大多數(shù)貨物進(jìn)出香港自由，僅需提前14天報關(guān)，外國人可以自由進(jìn)行投資、生產(chǎn)，稅率是16.5%。新加坡也是采取自由港的發(fā)展模式，現(xiàn)已打造成為一個高度開放的貿(mào)易自由港，稅率是17%，據(jù)我從駐新加坡的中資企業(yè)了解到，如果你的投資對新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展有貢獻(xiàn)，如解決就業(yè)、稅收、科研等問題，稅率還可以面談后再降。我們上海自貿(mào)區(qū)的稅率，如果比新加坡、香港和世界上其他自由貿(mào)易區(qū)的稅率都高，你又怎么能成為國際水準(zhǔn)的呢？

我不知道外資企業(yè)對此怎么看？我們很注意觀察外資對上海自貿(mào)區(qū)的態(tài)度。上個月底，上海自貿(mào)區(qū)管委會給我們提供了一個數(shù)據(jù)，就是在累計新設(shè)立的11944家企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)10332家，約占86.5%；外資企業(yè)1612家，約占13.5%。也就是說還是內(nèi)資企業(yè)進(jìn)入的多。我認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣的，應(yīng)該是制度、改革開放的經(jīng)驗(yàn)等，稅率恐怕還是要與國際上的自貿(mào)區(qū)等量齊觀，起碼不能相差太大。據(jù)有關(guān)人士告訴我，國際上自貿(mào)區(qū)的平均稅率不到17%。如果我們實(shí)行的稅率比人家高，上海自貿(mào)區(qū)拿什么去跟人家競爭呢？

（三）金融領(lǐng)域開放的風(fēng)險問題

金融領(lǐng)域的改革開放既是設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的最大亮點(diǎn)也是最大挑戰(zhàn)，它要求在風(fēng)險可控的前提下，在人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用這三個方面進(jìn)行先行先試。人民幣資本項(xiàng)目可兌換表明我國人民幣朝著完全可兌換、實(shí)現(xiàn)人民幣國際化方面邁出了重要一步，其意義不可低估。但在上海自貿(mào)區(qū)先行先試這一金融核心制度改革，則具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。如果改革成功，其效應(yīng)會倒逼自貿(mào)區(qū)外的金融發(fā)生制度性改變。但必須看到，這些在我們這里都是個問題，而在人家那里一點(diǎn)也不是問題。因?yàn)槟壳昂Ｍ庖延械某砂偕锨€自貿(mào)區(qū)中，盡管在功能、規(guī)模上不盡相同，但做法大多是一致的，就是鼓勵吸引投資、給與充分的稅率利率優(yōu)惠、以及通關(guān)便捷等方便，而且這些自貿(mào)區(qū)所在大部分國家的利率、匯率、資本賬戶管理和本幣的可自由兌換，本身就是市場化的、自由的，所以根本不存在對金融制度變革的要求。

上海自貿(mào)區(qū)所面臨的則是要對經(jīng)濟(jì)全局最具沖擊力和顛覆性影響力的金融進(jìn)行改革，否則，自貿(mào)區(qū)的改革是不完整的。問題就在這里，現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)要與“區(qū)外境內(nèi)”的我國其他地方實(shí)行不同的金融制度與政策，這樣就會產(chǎn)生利息差、匯率差，就會吸引大家在自貿(mào)區(qū)投資設(shè)機(jī)構(gòu)，以便于利用國際金融市場籌資，并利用制度空子進(jìn)行投資套利，弄得不好，還會沖擊國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的宏觀平衡。另一方面，自貿(mào)區(qū)內(nèi)一些從事服務(wù)貿(mào)易（文化、商貿(mào)、社會及中介服務(wù)等） 的企業(yè)，其注冊地和經(jīng)營地，往往是分開的，即注冊地在自貿(mào)區(qū)，經(jīng)營服務(wù)卻多在自貿(mào)區(qū)外。在區(qū)內(nèi)外利差、匯差不一致情況下，就會產(chǎn)生大量套利投機(jī)活動。如果存在大量資金大進(jìn)大出的套利交易，就會給貨幣調(diào)控形成較大的壓力。如果金融管得很嚴(yán)很死，自貿(mào)區(qū)就容易成為一個“孤島”，又能支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)走多遠(yuǎn)呢？同時，在總體嚴(yán)格的資本管制情況下，上海是很難形成一個國際金融中心的，也是不可能與香港競爭的。

另外，上海自貿(mào)區(qū)最具意義的是人民幣國際化，因?yàn)?，人民幣國際化的問題已經(jīng)迫在眉睫了。據(jù)國際清算銀行（BIS）每三年進(jìn)行一次的外匯市場成交量調(diào)查最新結(jié)果顯示，在2013年初至今全球高達(dá)5.3萬億美元的日均外匯交易量中，人民幣日成交額擴(kuò)大至1200億美元，首次進(jìn)入全球十大交易最頻繁貨幣榜單。人民幣交易量得以放量增長應(yīng)歸功于我國在國際商品舞臺上貿(mào)易半徑的延伸。2012年，中國超越美國，成為世界第一貿(mào)易大國，貨物貿(mào)易結(jié)算也成為人民幣跨境結(jié)算的最主要貢獻(xiàn)板塊。但相比于目前在全球外匯交易總量中，人民幣僅占2.2%的市場份額，未來的空間還可大幅提升。國際經(jīng)驗(yàn)表明，一國貨幣要成為全球性貨幣，必須完全開放資本項(xiàng)目。上海自貿(mào)區(qū)目前資本項(xiàng)目的放開雖然只具有局部意義，我們對它仍充滿期待是有充分理由的。

（四） 管理與法律適用的問題

這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是適用法律不一致的挑戰(zhàn)。由于上海自貿(mào)區(qū)在許多領(lǐng)域的開放前所未有，需要在法律上也有所突破，它很大程度上要超越地方政府和國務(wù)院行政法規(guī)的權(quán)限。所以， 去年8月在國務(wù)院常務(wù)會議上，就討論通過了提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資“三法”（外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法），可見其所面臨的法律挑戰(zhàn)不小。過去，深圳搞特區(qū)曾授權(quán)深圳可以立法，上海自貿(mào)區(qū)可能不會有這種授權(quán)，因此，今后法律領(lǐng)域遇上的難題恐怕難免。

二是監(jiān)管思路創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。我國眼下的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實(shí)行的仍是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”政策，而國際通行的自由貿(mào)易園區(qū)則實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”政策，這將會突破現(xiàn)有海關(guān)監(jiān)管以及其他金融監(jiān)管政策。政府監(jiān)管，還有一項(xiàng)也很難，就是對自貿(mào)區(qū)里的企業(yè)要從過去的事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。一些部門反映說，企業(yè)設(shè)立我都不知道，我怎么知道去管它？這些不僅涉及政府職能的調(diào)整，而且涉及政府功能的重新配置、監(jiān)管思路和制度的創(chuàng)新，以及企業(yè)的自覺、誠信的培育和社會監(jiān)管力量的加強(qiáng)，不然，縱使你政府有三頭六臂，你也管不了管不好。

三是政策開放度如何把握的挑戰(zhàn)。改革開放30多年來，我國在政府轉(zhuǎn)型、營造公平的市場環(huán)境方面做了大量嘗試，也取得了一些成果。但時至今日，應(yīng)該承認(rèn)，我們?nèi)匀凰悴簧弦粋€健全的市場經(jīng)濟(jì)國家，所以，上海如何結(jié)合自貿(mào)區(qū)建設(shè)的要求，如何把握監(jiān)管與放開的度，這都是上海自貿(mào)區(qū)要面對的問題。

過去30多年來，深圳改革開放帶動了整個中國的改革開放。我們希望中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)能像當(dāng)年深圳那樣，接過深圳的接力棒，繼續(xù)引領(lǐng)中國改革開放30年！