美國對緬甸政策正面臨新選擇

杜蘭

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011年3月，緬甸總統(tǒng)吳登盛上臺并開啟民主化進程。奧巴馬政府看到緬甸改革的契機，將緬甸作為“重返亞太”的一個重要突破口，施行“以行動對行動”為原則的對緬接觸政策，兩國關系迅速轉(zhuǎn)圜。然而，經(jīng)過近三年的“蜜月期”后，美緬關系中“唾手可得的果實已被摘完”[1]。美國發(fā)現(xiàn)，緬甸仍未走上其所期望的民主路線，改革走進了深水區(qū)。奧巴馬政府對緬外交也開始面臨進退兩難的局面，代之以更靈活的“可校準”（Calibrated）政策，由鼓勵為主轉(zhuǎn)向了加大施壓。美緬兩國間齟齬增多，關系發(fā)展有所停滯。近期來看，奧巴馬的對緬政策會適應新形勢做出調(diào)整，但仍面臨諸多內(nèi)政外交方面的制約，兩國關系近兩年難以取得新的突破。

奧巴馬政府的

對緬政策正趨向強硬

一、美國對緬政策施壓一面加強

隨著緬甸2015年大選的臨近，美國政府和國會在緬甸政治轉(zhuǎn)型和人權問題上的施壓力度加大，態(tài)度趨向強硬。

美國官員在談及緬甸時，不再像之前以贊揚緬甸的改革成就為主，而是以較多篇幅強調(diào)其面臨的各方面挑戰(zhàn)。2014年5月15日，奧巴馬再次宣布延長《國家緊急狀態(tài)法》，繼續(xù)限制美企與有軍方背景的緬甸公司和個人的生意往來，禁止從緬進口玉石。美國國務院發(fā)言人普薩基于2014年6月16 日對媒體表示，緬甸應盡快改革憲法，允許公民自由選擇下任總統(tǒng)，美國將在近期與緬甸政府溝通修憲一事。此后，美國負責民主、人權、勞工的助理國務卿馬利諾夫斯基率軍方和財政部官員代表團訪緬，與緬甸政府和軍方人士討論如何確保自由和公平的選舉、緬甸軍方在政府中的角色等關鍵問題，意在向軍方施壓。美國國務卿克里2014年8月出席東盟地區(qū)論壇時，也公開強調(diào)緬甸政府應繼續(xù)加快民主改革，改善人權，確保2015年的大選能在自由、公平及可信條件下舉行。

在羅興亞人[2]問題上，美國助理國務卿拉塞爾2014年4月訪緬時，對緬甸政府在若開邦驅(qū)逐“無國界醫(yī)生”等組織表達了不滿。美國駐聯(lián)合國大使鮑爾表示，緬甸政府應采取緊急行動，阻止若開邦地區(qū)的暴力活動。2014年4月27日，奧巴馬在馬來西亞演講時表態(tài)，“如果穆斯林被壓迫，緬甸轉(zhuǎn)型就不會成功”。[3]5月，緬甸議會草擬限制不同宗教間通婚的法案，引發(fā)美國國內(nèi)的指責聲浪，美國國務院也對此表示嚴重擔憂。美國會眾議院該月還通過了418號決議，要求緬甸政府停止對羅興亞人的歧視，尊重少數(shù)族群人權，呼吁美國政府應繼續(xù)向緬施壓。

二、緬甸對美干涉舉措日益反感

緬甸認為修憲是內(nèi)政問題，對美國干涉其內(nèi)政的強硬舉措不滿。美國國務院發(fā)言人普薩基發(fā)表聲明后，緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶圖回應稱，如何修憲是緬甸議會和人民的責任，這不是美國“該管的事”。[4]奧巴馬宣布延長制裁一年后，緬甸政府回應稱影響很小，發(fā)言人耶圖表示這不會損害緬甸的發(fā)展。[5]一位緬甸議員對媒體表示，奧巴馬不斷宣稱美國支持緬甸的改革進程并對改革充滿信心，然而卻決定在投資、貿(mào)易等領域?qū)挼榈闹撇迷傺娱L一年，美國對緬政策看似自相矛盾，其實不過是依據(jù)自身利益而決定。

美國在緬甸宗教矛盾問題上介入較多，也引起了緬甸上下的抵觸。如在2012年底奧巴馬訪緬后，緬甸聯(lián)邦政府邊境事務部部長登鐵中將就代表緬甸政府，譴責奧巴馬在仰光大學演講中就羅興亞人問題發(fā)表荒謬言論。美國的施壓適得其反，緬甸宗教沖突依然嚴重，甚至蔓延到了與孟加拉國的邊境。

緬甸國內(nèi)對奧巴馬在緬甸改革上的邀功也表達了反感。奧巴馬2014年5月28日在西點軍校的演講中說，美國的外交舉措是緬甸民主改革的驅(qū)動力，假如緬甸的改革取得成功，那么緬甸將是美國不費一槍一彈贏得的一位新伙伴。而緬甸諸多人士對這番言論都不買賬。緬甸執(zhí)政黨鞏發(fā)黨的執(zhí)行委員拉瑞駁斥奧巴馬的說法是自吹自擂，緬甸的改革是自身主導和努力的結果，沒有得到美國的任何幫助。反對黨民盟的發(fā)言人楠欽兌敏則表示，華盛頓對緬甸實施的只不過是胡蘿卜加大棒的政策。[6]

美緬關系遇阻的

原因存在于多個層面

在緬甸大刀闊斧改革的初期，奧巴馬政府的接觸政策得到國內(nèi)普遍支持，從而在短期內(nèi)解除了對緬甸的大部分制裁，美緬恢復了外交關系。但由于緬甸改革腳步放緩，各種社會問題也依然突出，該政策的效果開始受到美國國內(nèi)的質(zhì)疑。美國政府與國會的矛盾也使奧巴馬難以在對緬外交上繼續(xù)邁進。

一、緬甸改革進程放緩

緬甸改革已步入深水區(qū)，處于以修憲為中心的新階段，涉及到總統(tǒng)任職資格、聯(lián)邦體制和軍隊地位等核心問題，進退兩難。緬甸各派雖然對修憲表現(xiàn)出積極姿態(tài)，但對于如何修改始終不能達成共識，對話協(xié)商的趨勢在減弱，明爭暗斗在加劇。為防止過快的民主化帶來國家混亂，吳登盛政府宣布，緬甸改革進入以政治穩(wěn)定為中心的第三階段，并明顯放緩了改革步伐，特別是在修憲問題上。

2014年6月6日，緬甸議會修憲執(zhí)行委員會投票否決了修改憲法第59條，即總統(tǒng)候選人的配偶和子女不能為外國國籍的規(guī)定。如果這一決議得到議會通過，則意味著緬甸議會在2015年大選前不會討論修改該條，昂山素季參選總統(tǒng)的可能性也隨之消失。在修憲委員會提交的方案中，也沒有提出修改軍隊在議會中自動占25%議席的相關條款?，F(xiàn)在緬甸國內(nèi)對憲法的討論主要集中在第436條，即修憲是否需要75%以上議員同意。民盟和其他黨派試圖以此為突破口，減小修憲的難度。但該條款涉及軍方重大利益，妥協(xié)難度較大。

緬甸議長吳瑞曼曾提出計劃在2015年6月前完成修憲。按照目前形勢，2015大選前緬甸很難對憲法進行實質(zhì)性修改。如果憲法得不到修改，緬甸就不可能達到美國所要求的民主制度標準。緬甸分析家評論說，鍍金也只能維持三年光景，緬甸民主運動的政策雖然放松，但由于受2008年憲法限制，不可能實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型。要達到這一步驟，就必須把2008年憲法里面不符合美國民主標準的地方加以修改，在修改憲法之前，緬甸無法達到真正的民主制度。[7]

美國希望利用緬甸大選前的機會，力促其對憲法進行實質(zhì)性修改。2014年以來，緬甸在修憲問題上的表現(xiàn)使美國感到十分受挫，美國對緬甸的民主改革前景失望。美國希望緬甸軍方完全從政治事務中退出，成為政治上中立的職業(yè)軍隊，以實現(xiàn)真正的民主。但緬甸最有實力的勢力仍然是軍方，且其影響力很難減弱。正如吳登盛總統(tǒng)所說，軍隊在緬甸未來政治中總是“占有特殊位置”。未來幾年，緬甸仍將在軍人政治家的領導下施行“有紀律的民主”。[8]

二、緬甸宗教矛盾突出

緬甸尚未解決少數(shù)民族武裝沖突的問題，近兩年宗教矛盾又日益嚴峻。緬甸是一個佛教國家，佛教徒占到全國人口的90%左右，占少數(shù)的穆斯林與占人口大多數(shù)的佛教徒混居。2012年6月，若開邦針對羅興亞人的暴力沖突爆發(fā)，迅速發(fā)展為全國范圍內(nèi)佛教徒與穆斯林的流血沖突，至今已經(jīng)導致200余人喪生、14萬人流離失所，受害者大多數(shù)是穆斯林。在若開邦，被迫遷徙的羅興亞人不能待在家里、不能越過邊境，不能自由獲得國際非政府組織的援助，生活狀況慘不忍睹。[9]

緬甸宗教矛盾棘手，政府擔心廣大佛教徒的反對，不敢大力出手解決。在2014年年初的人口普查中，吳登盛總統(tǒng)宣布不承認羅興亞人國籍，仍然以“孟加拉國人”的身份登記，引發(fā)了又一輪沖突。而反對派在這一問題上同政府立場差別不大，昂山素季因其模棱兩可的回避態(tài)度受到很多批評?？梢哉f，宗教沖突加劇是緬甸民主化的代價，是長期以來積壓的民眾訴求的爆發(fā)。緬甸宗教問題解決的復雜程度遠遠超過少數(shù)民族武裝問題，如果處理不好將阻礙緬甸未來的民主改革進程和國家穩(wěn)定。

美國頻頻就羅興亞人問題對緬甸政府批評指責，國會通過多份決議，國務院官員和駐緬大使也多次到訪若開邦等地區(qū)。對于美國的介入，不只是緬甸政府，緬甸的精英和廣大民眾也都有不滿。美國的立場是緬甸國內(nèi)在壓迫羅興亞人，侵犯了人權，應予以制止。但緬甸政府和民眾都堅持羅興亞人問題是主權或政治問題，驅(qū)趕羅興亞人是在保護國家主權和佛教地位，反對美國等外部勢力的干預。一個緬甸非政府組織的代表就評論說，美國將羅興亞人問題視為人權問題，但如果緬甸政府不從人權角度來看，就會覺得美國是有偏見的。[10]

三、來自美國國內(nèi)的阻力加大

美國國內(nèi)媒體紛紛評論緬甸在修憲問題上沒有進展，少數(shù)民族地區(qū)的人權問題嚴重，已經(jīng)放開的新聞自由有重新收緊的趨勢，改革進程在倒退。美國的民主、人權組織和緬甸在美的少數(shù)民族團體也不斷呼吁奧巴馬政府對緬甸執(zhí)政集團采取強硬措施。但對美緬進一步接觸抵制最大的力量恐怕來自于美國國會。

在奧巴馬政府之前，美國對緬政策的主導權主要在國會手中，緬甸問題屬于“時尚精品店問題”。希拉里·克林頓任國務卿時期，美國國務院在與緬接觸方面發(fā)揮了突出的引領作用，國會在這一問題上也達成了難得的兩黨共識。而在國務卿希拉里和助理國務卿坎貝爾這兩個對緬接觸的主推手卸任后，國會作用有重新加大趨勢，加之美國臨近中期選舉，府會矛盾進一步凸顯，國會對奧巴馬政府接觸政策的質(zhì)疑聲音正在明顯增強。

美國國會議員認為奧巴馬給緬甸的好處太快太多，接觸政策并沒有帶來緬甸政權特別是軍隊的改變，美國需要恢復強硬態(tài)度，甚至有70余名議員聯(lián)合要求政府重新對緬甸制裁。曾大力支持對緬新政的參議院共和黨領袖麥康奈爾2014年7月發(fā)表長篇講話，批評限制總統(tǒng)參選資格的緬甸憲法第59條是不公平的，對緬甸在2015年大選前可能不會修改該條表示強烈擔憂，并強調(diào)如不能保證大選公平自由，美國對緬的剩余制裁就不可能解除。[11]

美國國會與政府在緬甸政策上的分歧在擴大，并且制約了政府對緬的各方面投入。2014年1月，國會通過2014財年預算法案，在對緬預算上提出一系列新條件，包括緬甸需在修憲和人權問題上取得進步。奧巴馬政府原本考慮通過普遍優(yōu)惠制擴大對緬貿(mào)易優(yōu)惠，但這一法案阻礙了短期內(nèi)貿(mào)易援助項目的成立。[12]此外，美國公司當前存在一種“自我制裁”的現(xiàn)象，擔心對緬投資制裁隨時可能恢復，對緬甸的法律框架和基礎設施條件也缺乏信心。而且，緬甸對外資要求必須與當?shù)仄髽I(yè)合資，但大部分有實力與美企合資的大型企業(yè)都被列入了制裁名單，這進一步阻礙了美國對緬甸的投資。在可預見的未來，美國對緬甸投資很難明顯增加，投資額難以趕超中日等國。

因制裁法案的限制，美緬軍方交流的人員級別很低，而且交流議題集中在人權、民主改革等問題上，形式也限制在進行研討和培訓班。美國國防部官員在2013年12月的國會聽證會上表示，不建議當前與緬甸恢復國際軍事教育與培訓項目（IMET）。[13]

2014年4月2日，美國國會提出H.R.4377議案即“2014年緬甸人權與民主法”，內(nèi)容是停止未來兩年對緬安全援助，恢復條件是緬甸建立對軍隊的文官監(jiān)督、軍隊停止踐踏人權行為、終止與朝鮮的軍事關系。9月9日眾議院外委會審議了該議案。此外，7月9日，眾議院外交事務委員會主席共和黨人羅伊斯要求奧巴馬政府終止美緬軍事合作，直至緬甸政府改變對若開邦羅興亞穆斯林的態(tài)度。[14]

美國國會議員對緬甸2015年選舉能否公正自由持懷疑態(tài)度，在選舉前同意解除對緬制裁法案的可能性微乎其微。受國會制裁法案限制，美緬之間的經(jīng)濟和軍事關系短期內(nèi)難有明顯進展。而奧巴馬政府正面臨烏克蘭危機、中東亂局等諸多內(nèi)憂外患，年底中期選舉后還有成為“跛腳鴨”的可能性，恐怕不會為了緬甸問題過多消耗其政治和外交資源。

奧巴馬政府

需在對緬政策上做出新選擇

盡管看到美緬關系發(fā)展有所停滯，但受內(nèi)政和外交政策的約束，奧巴馬政府的對緬政策顯得目標和能力相脫節(jié)，即美國希望緬甸能夠重新回到其主導的陣營，但美國財政有限、政黨內(nèi)斗及緬甸對外部勢力干涉其內(nèi)政的警惕與戒心，均讓奧巴馬政府在對緬政策上運作空間受限。未來，美國將在緬甸大選、代理人選擇等方面做出新的選擇。

一、拉攏緬甸執(zhí)政集團

美國已意識到，2015年緬甸的選舉結果很難如其所愿，即選舉昂山素季上臺。民盟雖然在緬甸頗受歡迎，但缺乏治國理政經(jīng)驗和中青年接班人，未來執(zhí)政前景堪憂。現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛和議長吳瑞曼是競選下一屆總統(tǒng)的有力人選。尤其是總統(tǒng)吳登盛威望較高，對西方態(tài)度溫和，若吳登盛連任將是對美國最為有利的局面。

奧巴馬政府也清楚，緬甸修憲存在很大難度，并且外界很難直接介入。緬甸已具備基本的民主要素，美國應注重的是維持其民主化的勢頭，而不要求一次特定選舉結果。美國著名緬甸問題專家大衛(wèi)·斯坦伯格就提出，2015年大選前修憲可能性很小，美國不能為此否定選舉，只要選舉公平自由就要肯定，之后憲法自然會得到修改。[15]相對于實現(xiàn)民主，美國目前更需要維護在緬長期地緣戰(zhàn)略利益。美國也擔心，如果在修憲、民主化等問題上推得太急，緬甸軍隊會翻盤，如造成緬甸再次由軍人執(zhí)政，甚至陷入混亂分裂，美國將更加無能為力。

因此，美國已向緬方表態(tài)稱，只要選舉公平自由，就承認選舉結果，不管未來誰當選，都會繼續(xù)與緬甸合作。奧巴馬政府也從現(xiàn)實利益出發(fā)，開始在緬甸執(zhí)政黨和反對派之間兩面下注。一方面，美國繼續(xù)向緬甸政府和軍方施壓，要求其在昂山素季的參選資格、軍人議席比例等修憲和選舉問題上讓步；另一方面，肯定執(zhí)政黨和軍方在改革中發(fā)揮的積極作用，并加大接觸，而對昂山素季的直接支持已有所減弱。這也是昂山素季自2013年以來積極出訪歐洲和亞洲周邊國家的主要緣由。

二、加大對緬甸2015年大選的影響

美國近期對緬工作重點是努力保證2015年大選過程的公平、透明。國務卿克里2014年8月初在緬參加東盟外長系列會議時表示，“2015年的選舉絕對將是一個讓全世界判斷緬甸前進方向的時刻。必須讓選舉具有包容性、可靠、開放、自由、公正和讓所有人都能參與，進而使它成為一次有信譽的選舉，引導走向2016年的和平權力移交?！盵16]克里還邀請緬甸議長和主要委員會主席訪問美國，討論如何確保選舉的公平、透明。預計2014年年末奧巴馬總統(tǒng)借參加東亞峰會契機訪緬時，還將與緬方重點討論修憲和選舉議題。

培養(yǎng)緬甸的媒體和公民社會、提高其監(jiān)督選舉的能力是美國影響大選的一個重要手段。2013年3月，美國國際開發(fā)署宣布了一項為期三年的著眼緬甸“選舉和政治進程”援助項目，旨在幫助緬甸政府改善選舉事務管理，以確保2015年的選舉自由、公正、公平和具有公信力，推動選民教育。[17]2013年，美國提供了技術和能力支持，幫助三百多個公民社會組織和5800名人員參與緬甸的轉(zhuǎn)型和政治進程。美國政府通過政治和公民參與機構（iPACE）的項目，支持為當?shù)鼗顒尤耸刻峁┯嘘P民主體制和公民參與的培訓，以扶持一個具備參與性、代表性和能力的公民社會。[18]奧巴馬政府還提出2015財年撥款8845萬美元支持緬甸政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，加強公民社會能力。

總之，美國已認定2015年的大選是影響緬甸走向何方的試金石。在緬甸民主轉(zhuǎn)型前景明朗前，美國對緬仍將堅持“胡蘿卜加大棒”的政策。美國對緬政策的目標有雙重考慮，既有明顯針對中國、制衡中國影響力的戰(zhàn)略意圖，也希望為美國樹立起新的“民主樣板”。不過，美國影響緬甸的手段依然有限，對緬外交投入也力不從心，真正實現(xiàn)上述目標困難重重。美國將長期面臨一個重要選擇，即是把美緬關系置于制衡中國的戰(zhàn)略圈內(nèi)作為優(yōu)先，還是把推動緬甸民主改革作為優(yōu)先。畢竟魚和熊掌是不能兼得的。

美國不是緬甸改革的主要動因，也不會是緬甸成功完成民主化的最關鍵因素，緬甸的改革前景仍取決于自身。緬甸看到與美國徹底實現(xiàn)關系正?；恼系K很大，美國也很難給予真正實惠。未來緬甸將繼續(xù)堅持民族主義的獨立外交政策，并依托東盟，更多地重視與亞洲特別是周邊國家的關系，這一點不會因意識形態(tài)或個人利益的原因而改變。

（作者單位：中國國際問題研究院

美國研究所）

（責任編輯：張凱）

[1] Catharin Dalpino， “A Strong Start to the New Year”， Comparative Connections v.16 n.1 - US-Southeast Asia， MAY 15， 2014， http：//csis.org/files/publication/1401qus_seaasia_1.pdf. （上網(wǎng)時間：2014年7月23日）

[2] 羅興亞人（Rohingya People）是緬甸少數(shù)族裔中的一支，操孟加拉語，信仰伊斯蘭教，與緬甸佛教徒關系緊張，曾多次爆發(fā)流血沖突。如何對待羅興亞人也成為緬甸政治轉(zhuǎn)型進程中不可回避的問題。

[3] “Remarks by President Obama at Young Southeast Asian Leaders Initiative Town Hall”， April 27， 2014， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/27/remarks-president-obama-young-southeast-asian-leaders-initiative-town-ha. （上網(wǎng)時間：2014年6月27日）

[4] 《緬甸稱其修憲不該美國來管》，載《光明日報》，2014年6月22日，第8版。

[5] Simon Tay and Cheryl Tan， “The real victims of U.S. sanctions on Myanmar”， Japan Times， July 21， 2014， http：//www.japantimes.co.jp/opinion/2014/07/21/commentary/world-commentary/real-victims-u-s-sanctions-myanmar/#.U_FZY9I3nfh. （上網(wǎng)時間：2014年8月20日）

[6] “奧巴馬涉緬甸言論引爭議”，http：//news.gmw.cn/2014-06/02/content_11488870.htm.（上網(wǎng)時間：2014年7月23日）

[7] 丹梭奈：“緬甸專題：分道揚鑣的四方組合”，譯自緬甸《今日民主日報》，http：//www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp？ID=4917.（上網(wǎng)時間：2014年8月20日）

[8] Andrew Selth， “Will Aung San Suu Kyi be President？ Odds Are Lengthening”， June 30， 2014， http：//www.lowyinterpreter.org/post/2014/06/30/burma-myanmar-Aung-San-Suu-Kyi-president-Odds-lengthening.aspx？COLLCC=3080950533&COLLCC=3905694657&. （上網(wǎng)時間：2014年7月23日）

[9] 【日】村主道美：《緬甸佛教徒與穆斯林沖突對其民主改革的影響》，載《印度洋經(jīng)濟體研究》，2014年第2期，第121-138頁。

[10] Lynn Kuok， “Promoting Peace in Myanmar-U.S. Interest and Role”， A Report of the CSIS Sumitro Chair for Southeast Asia Studies， May 2014， http：//csis.org/publication/promoting-peace-myanmar. （上網(wǎng)時間：2014年6月27日）

[11] “McConnell on the Future of Burma”， Jul 24 2014， http：//www.mcconnell.senate.gov/public/index.cfm？p=PressReleases&ContentRecord_id=5f361f1b-b85f-4ad7-9ea3-645c58c1173c&ContentType_id=c19bc7a5-2bb9-4a73-b2ab-3c1b5191a72b&Group_id=0fd6ddca-6a05-4b26-8710-a0b7b59a8f1f.（上網(wǎng)時間：2014年8月20日）

[12] Catharin Dalpino， “Second Chance： Prospect for U.S. Myanmar Relations”， “Myanmars Growing Regional Role”， NBR Special Report #45， March 2014.

[13] “Statement of Vikram Singh， Deputy Assistant Secretary for South and Southeast Asia， U.S. Department of Defense， Before the House Foreign Affairs Committee”， “Oversight of U.S. Policy Toward Myanmar”， December 4， 2013， http：//docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20131204/101550/HHRG-113-FA05-Wstate-SinghV-20

[14] Tim McLaughlin， “US to Lead Training Program for 30 Tatmadaw Officials in Nay Pyi Taw”， Myanmar Times， July 31， 2014.

[15] David I. Steinberg， “Myanmar： election boycotts and democracy？”， PacNet #18， March 6， 2014， http：//csis.org/files/publication/Pac1418.pdf. （上網(wǎng)時間：2014年5月6日）

[16] “克里在緬甸與媒體見面時的講話”， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305406.html#axzz3Ahqb8K1i.（上網(wǎng)時間：2014年8月20日）

[17] “美國國際開發(fā)署將支持緬甸選舉和政治進程”，http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985.html#ixzz2ySrBsfso.（上網(wǎng)時間：2014年5月6日）

[18] “美國國務院關于美國向緬甸提供援助的簡報”， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305403.html#ixzz3Ai24ZgR4.（上網(wǎng)時間：2014年8月20日）