農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)與思考

曾國(guó)安　楊寧

摘要：農(nóng)民工對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但在城市居民中他們的住房條件卻是最差的。為了解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，政府出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，政策的重點(diǎn)是如何向農(nóng)民工提供基本居住條件。農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)大體上可以劃分為兩個(gè)階段：第一階段是將農(nóng)民工住房政策定位于解決農(nóng)民工這一特殊的城市低收入住房困難群體的住房問(wèn)題，第二階段是定位于農(nóng)民工享有基本住房保障權(quán)利。農(nóng)民工住房政策對(duì)于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題發(fā)揮了積極的作用，但還有許多問(wèn)題需要研究和解決，應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)和農(nóng)民工的特點(diǎn)做好農(nóng)民工住房政策的宏觀的頂層設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工住房政策，基本居住條件，基本住房保障權(quán)利

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2014）10-0012-21 收稿日期：2014-09-10

1 農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)

在我國(guó)，由于農(nóng)民工住房問(wèn)題的特殊性和復(fù)雜性，迄今為止沒(méi)有形成特別成熟的專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工住房政策。雖然如此，但從歷年相關(guān)政策來(lái)看，農(nóng)民工住房政策還是在逐步改進(jìn)。

筆者將農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)劃分為兩個(gè)階段：第一階段是將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為解決城市低收入住房困難群體中的特殊群體的住房問(wèn)題來(lái)進(jìn)行定位，第二階段則是將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為城市基本公共服務(wù)體系建設(shè)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求來(lái)進(jìn)行定位。

1.1 按城市低收入特殊住房困難群體定位的農(nóng)民工住房政策（2004-2011年）

從這一階段的農(nóng)民工住房政策來(lái)看，盡管有關(guān)政策的具體內(nèi)容不斷調(diào)整，但農(nóng)民工住房政策的基本定位是將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為解決城市低收入住房困難群體中的特殊群體來(lái)進(jìn)行定位的。

2004年2月建設(shè)部將“研究解決進(jìn)城務(wù)工人員住房等問(wèn)題”列入該年工作的要點(diǎn)之一，這是建設(shè)部首次將研究解決農(nóng)民工住房問(wèn)題列入議事日程。

2005年1月建設(shè)部等三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”，“購(gòu)買(mǎi)自住住房或者在戶(hù)口所在地購(gòu)建自住住房的，可以憑購(gòu)房合同、用地證明及其他有效證明材料，提取本人及其配偶住房公積金賬戶(hù)內(nèi)的存款余額”，“購(gòu)買(mǎi)自住住房時(shí)，可按規(guī)定申請(qǐng)住房公積金貸款”。但真正提出解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策始于2006年。

2006年1月11日建設(shè)部下發(fā)的2006年度建設(shè)部工作要點(diǎn)中，提出了要“切實(shí)保護(hù)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的利益”，其中將“制定和落實(shí)改善農(nóng)民工居住條件的政策措施，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理，改善農(nóng)民工居住場(chǎng)所的衛(wèi)生與安全環(huán)境”作為一項(xiàng)重要措施。

2006年1月31日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，這是解決農(nóng)民工問(wèn)題的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)性文件。文件指出，“農(nóng)民工問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局”，“維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益是需要解決的突出問(wèn)題”，“解決農(nóng)民工問(wèn)題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)”，指出“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是世界各國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍趨勢(shì)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量眾多，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，越來(lái)越多的富余勞動(dòng)力將逐漸轉(zhuǎn)移出來(lái)，大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)的現(xiàn)象在我國(guó)將長(zhǎng)期存在”，要求“必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移”，“要站在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問(wèn)題的重要性、緊迫性和長(zhǎng)期性”，并明確提出了做好農(nóng)民工工作的指導(dǎo)思想和基本原則。該文件將農(nóng)民工住房問(wèn)題作為農(nóng)民工問(wèn)題中需要解決的突出問(wèn)題之一，指出農(nóng)民工在居住方面存在困難，因此要求重視和解決。該文件第一次明確提出了要“多渠道改善農(nóng)民工居住條件”。如何解決農(nóng)民工居住問(wèn)題呢？從該文件內(nèi)容來(lái)看：

第一，要充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問(wèn)題的重要性、緊迫性和長(zhǎng)期性，堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)體制改革和制度創(chuàng)新，建立保障機(jī)制。文件指出，要“堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)”，“堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，認(rèn)真解決涉及農(nóng)民工利益的問(wèn)題”，要“著力完善政策和管理，推進(jìn)體制改革和制度創(chuàng)新”，“建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的政策體系和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制”，要“建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制和制度”。

第二，要堅(jiān)持“因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)”、“立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”等基本原則。文件明確提出“輸出地和輸入地都要有針對(duì)性地解決農(nóng)民工面臨的各種問(wèn)題”，“鼓勵(lì)各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，探索保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序流動(dòng)的辦法”，“既要抓緊解決農(nóng)民工面臨的突出問(wèn)題，又要依靠改革和發(fā)展，逐步解決深層次問(wèn)題，形成從根本上保障農(nóng)民工權(quán)益的體制和制度”。

第三，要把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系。文件要求“輸入地政府要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行屬地管理。要在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期在城市就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的需要，提高城市綜合承載能力。要增加公共財(cái)政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系”。

第四，要通過(guò)新建農(nóng)民工集體宿舍、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工聚居地管理、繳付住房公積金等多種具體辦法來(lái)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。文件指出，“招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍”，“農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，可建設(shè)統(tǒng)一管理、供企業(yè)租用的員工宿舍，集約利用土地”，要“加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力”，“各地要把長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)或租賃自住住房”。

2007年1月11日建設(shè)部下發(fā)的2007年度建設(shè)部工作要點(diǎn)中，提出了要將“整治和改造‘城中村作為改善農(nóng)民工和原村民居住環(huán)境的重要措施，納入城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要內(nèi)容”，要“繼續(xù)貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，逐步改善農(nóng)民工居住條件，有條件的地區(qū)可建設(shè)農(nóng)民工集中居住公寓，推動(dòng)建筑行業(yè)率先做好改善農(nóng)民工居住環(huán)境”等工作。

2007年8月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，首次將農(nóng)民工作為“城市其他住房困難群體”。文件提出要“把解決城市（包括縣城，下同）低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”，并提出“力爭(zhēng)到‘十一五期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農(nóng)民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”。文件還提出了解決城市低收入家庭住房困難問(wèn)題的基本原則：“堅(jiān)持立足國(guó)情，滿(mǎn)足基本住房需要；統(tǒng)籌規(guī)劃，分步解決；政府主導(dǎo)，社會(huì)參與；統(tǒng)一政策，因地制宜；省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)。”該文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要多渠道改善農(nóng)民工居住條件，并明確“用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所”，并提出農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)以及城中村改造中，應(yīng)集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍（同時(shí)規(guī)定不得按商品住房出售），同時(shí)提出“有條件的地方，可比照經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租”。

2007年10月14日，胡錦濤總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上作了《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告，報(bào)告明確提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。并提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，要健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。盡管廉租住房制度主要針對(duì)的是城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民，但使全體人民住有所居的目標(biāo)則無(wú)疑應(yīng)包括農(nóng)民工的住有所居。

2007年12月5日，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難問(wèn)題的若干意見(jiàn)》的精神，建設(shè)部、發(fā)改委等五部委聯(lián)合制定和發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是國(guó)家層面出臺(tái)的首個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的文件。該文件提出了改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)思想、基本原則、方式、政策支持、監(jiān)督措施等，其主要內(nèi)容包括：

第一，明確提出了改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)思想。主要是要按照構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這就意味著，不是把農(nóng)民工住房問(wèn)題作為農(nóng)村住房問(wèn)題，而是作為城市住房問(wèn)題，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題不是解決農(nóng)民在農(nóng)村的住房問(wèn)題，而是解決城市居民中這一新的居民群體的住房問(wèn)題。明確責(zé)任，加強(qiáng)指導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督，積極采取各種政策措施，力爭(zhēng)到“十一五”期末，使農(nóng)民工居住條件得到逐步改善。

第二，明確提出了改善農(nóng)民工居住條件的基本原則。一是要因地制宜，滿(mǎn)足基本居住需要；二是要循序漸進(jìn)，逐步解決；三是要政策扶持，用工單位負(fù)責(zé)。

第三，明確指出用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體。文件明確提出“用工單位負(fù)責(zé)”，要求用工單位要向其招用的農(nóng)民工“提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所，并逐步改善其居住條件”。

第四，明確提出了改善農(nóng)民工居住條件的房源籌集以及住房供應(yīng)的具體方式。

第五，明確提出了農(nóng)民工集體宿舍或者居住場(chǎng)所的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求符合住宅安全、消防標(biāo)準(zhǔn)和基本衛(wèi)生以及生活配套設(shè)施、環(huán)境等要求。

第六，明確提出要將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題納入城市住房發(fā)展規(guī)劃，文件提出“各地要將長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市住房建設(shè)規(guī)劃”。

第七，明確要求地方政府擔(dān)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，文件提出“市、縣人民政府要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，指導(dǎo)和督促用工單位切實(shí)負(fù)起責(zé)任，妥善安排農(nóng)民工居住，多渠道提供農(nóng)民工居住場(chǎng)所，逐步改善農(nóng)民工居住條件”，同時(shí)要求地方政府做好配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

2008年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中，在談到解決城市低收入群眾住房困難時(shí)，提出了“要積極改善農(nóng)民工居住條件”。這是政府工作報(bào)告首次提及要改善農(nóng)民工居住條件。

2008年3月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新在中國(guó)發(fā)展高層論壇2008年會(huì)上發(fā)言談到了有關(guān)農(nóng)民工住房政策的意見(jiàn)，他指出，“要根據(jù)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的情況和嚴(yán)格保護(hù)耕地的要求，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的原則，深入研究進(jìn)城定居農(nóng)民享受城市住房政策和農(nóng)村宅基地政策的銜接”，“積極探索改善農(nóng)民工居住條件的措施”。

2009年3月5日溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中，在談到促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和住房保障發(fā)展時(shí)，提出要“幫助進(jìn)城農(nóng)民工解決住房困難問(wèn)題”。

2009年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》（2010年中央一號(hào)文件）提出，要“多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。這是中央一號(hào)文件首次提出要改善農(nóng)民工居住條件，也是首次提出有條件的城市可將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

2010年6月8日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn)，外來(lái)務(wù)工人員居住條件也亟需改善”，因此提出“有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍”。該文件在談到公共租賃住房房源籌集時(shí)，專(zhuān)門(mén)提出要在外來(lái)務(wù)工人員集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，建設(shè)面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租的公共租賃住房。此后住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的2012年7月15日開(kāi)始生效的《公共租賃住房管理辦法》將公共租賃住房界定為“限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房”，首次明確將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共租賃住房保障體系。

2011年9月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件提出要適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系，合理確定住房保障范圍、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)，完善住房保障支持政策，逐步形成可持續(xù)的保障性安居工程投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理機(jī)制。并提出到“十二五”期末，全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右，力爭(zhēng)使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問(wèn)題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問(wèn)題得到有效緩解，外來(lái)務(wù)工人員居住條件得到明顯改善。

1.2 按基本公共服務(wù)權(quán)利定位的農(nóng)民工住房政策（2012年至今）

此前的農(nóng)民工住房政策是將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為解決城市低收入特殊住房困難群體住房問(wèn)題來(lái)定位的，2012年開(kāi)始則主要是將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為城市基本公共服務(wù)體系建設(shè)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求來(lái)定位的。

2012年7月11日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這個(gè)規(guī)劃直接涉及到農(nóng)民工住房問(wèn)題的主要是兩個(gè)方面，一是提出了“國(guó)家建立基本住房保障制度，維護(hù)公民居住權(quán)利，逐步滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實(shí)現(xiàn)住有所居”，二是指出要向“城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”提供公共租賃住房。不過(guò)更重要的是提出了要建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，而根據(jù)基本公共服務(wù)和基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，滿(mǎn)足農(nóng)民工的基本住房需求、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工基本住房保障應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給和基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容之一。

2012年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)。11月8日，胡錦濤總書(shū)記作了題為《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告。報(bào)告指出要繼續(xù)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，繼續(xù)改善人民生活、增進(jìn)人民福祉，加快健全基本公共服務(wù)體系，要在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，提出“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿(mǎn)足困難家庭基本需求”，并明確提出要“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。報(bào)告沒(méi)有直接論及農(nóng)民工住房政策，但就其相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，應(yīng)該可以應(yīng)用于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，一是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋以及全覆蓋的社會(huì)保障體系建設(shè)，應(yīng)涵蓋向農(nóng)民工提供基本住房保障的內(nèi)容，二是市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度既包括要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，農(nóng)民工要通過(guò)住房市場(chǎng)解決自己的住房問(wèn)題，同時(shí)也包括應(yīng)向符合條件的農(nóng)民工提供基本住房保障的制度安排。

2013年4月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》指出：要完善保障性住房分配與管理機(jī)制；要完善保障性住房分配管理政策，使困難群眾能夠獲得住房保障、最困難群眾優(yōu)先獲得住房保障；適當(dāng)上調(diào)收入線標(biāo)準(zhǔn)，有序擴(kuò)大住房保障覆蓋范圍。要求2013年底前，地級(jí)以上城市要明確外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)住房保障的條件、程序和輪候規(guī)則。這實(shí)際上就是要求地方政府要將農(nóng)民工住房保障工作做實(shí)。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年10月21日中國(guó)工會(huì)第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)報(bào)告中提出，目前農(nóng)民工有2.6億，政府、工會(huì)都要行動(dòng)起來(lái)，幫助他們實(shí)現(xiàn)從暫住到安居，從就業(yè)到樂(lè)業(yè)，讓他們真正融入城鎮(zhèn)，享受應(yīng)有權(quán)利。安居和融入城鎮(zhèn)自然包括了農(nóng)民工改善居住條件的權(quán)利和目標(biāo)。

2013年10月29日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在主持中共中央政治局加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)行第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿(mǎn)足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求”，提出加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系，指出要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。同時(shí)，政府必須“補(bǔ)好位”，為困難群眾提供基本住房保障，要“構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系”，提出要完善住房支持政策，完善土地政策、財(cái)政政策，要綜合運(yùn)用政策措施，吸引企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等。習(xí)近平的講話(huà)從全局和頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，闡明了住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)所應(yīng)把握的基本原則，包括了解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的指導(dǎo)思想和基本原則以及所應(yīng)采取的政策支持措施。具體來(lái)看，一是提出實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，這自然包括要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的住有所居；二是提出住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的基本原則，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題也應(yīng)該遵循這些原則；三是在解決農(nóng)民工住房問(wèn)題時(shí)，政府也應(yīng)該承擔(dān)提供基本住房保障的主要責(zé)任，同時(shí)要以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足不同情況農(nóng)民工的不同住房需求；四是要解決好農(nóng)民工住房問(wèn)題也要提供包括土地供應(yīng)政策、財(cái)政政策等在內(nèi)的多方面政策支持；五是向農(nóng)民工提供住房保障要確保公平，要在準(zhǔn)入、使用、退出等方面建立規(guī)范的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共資源公平善用。

2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)提出了堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。并提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，具體措施是：全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。同時(shí)提出了要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，并提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。這說(shuō)明，將進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系已經(jīng)成為國(guó)家的基本政策，同時(shí)也意味著未落戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)民工也可以享受包括基本住房保障在內(nèi)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。尤其突出和重要的是，十八屆三中全會(huì)提出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，這既會(huì)激勵(lì)地方政府對(duì)農(nóng)民工落戶(hù)城鎮(zhèn)持積極態(tài)度，也會(huì)改變地方政府對(duì)農(nóng)民工“常住”本地的消極態(tài)度，同時(shí)也提供了發(fā)展農(nóng)民工住房保障的必不可少的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中提出，要走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化”的新型城鎮(zhèn)化道路，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化；對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度；要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這一方面反映了國(guó)家確定了落戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而確定了由此而來(lái)的城鎮(zhèn)住房發(fā)展的基本任務(wù)，另一方面也反映了針對(duì)未落戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房發(fā)展和住房保障發(fā)展的基本任務(wù)以及戰(zhàn)略。

2014年3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出要逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，不僅要放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，也要放寬大中城市落戶(hù)條件；要逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶(hù)籍壁壘，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制；要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶(hù)籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問(wèn)題。規(guī)劃更具體提出了針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障發(fā)展的政策措施?；舅悸肥欠诸?lèi)保障，一類(lèi)是進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民，這部分人因?yàn)橐呀?jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非，因此應(yīng)完全按照市民身份納入城鎮(zhèn)住房保障體系，按市民待遇享受城鎮(zhèn)住房保障；另一類(lèi)是非農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對(duì)這部分人則要以積極的態(tài)度，采取多種措施提供保障。一是采取多種方式提供保障，包括廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等方式；二是以多種方式增加住房供應(yīng)，包括鼓勵(lì)社會(huì)資本參與保障性住房配建、允許農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房、允許農(nóng)民工用工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍以及“審慎探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房”。

2014年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見(jiàn)》，明確廉租住房和公共租賃住房并軌運(yùn)行后住房保障對(duì)象包括“穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”。

2014年7月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，文件提出要通過(guò)戶(hù)籍制度改革，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，文件指出要“統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革”。其中與解決農(nóng)民工住房問(wèn)題有關(guān)的內(nèi)容主要包括：

第一，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大包括住房保障在內(nèi)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，穩(wěn)步推進(jìn)包括住房保障在內(nèi)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

第二，提出要“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制”，以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，居住證持有人逐步享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的住房保障等權(quán)利。

第三，提出“在現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件”，但按照居住證制度，持證人有權(quán)享有住房保障。這表明，農(nóng)民工即使仍未放棄宅基地，也當(dāng)有權(quán)享受基本住房保障。文件重申要“把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求”。

第四，重申了“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，并提出要“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”，“完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力”。財(cái)政體制的改革可以為農(nóng)民工住房保障發(fā)展提供必要的條件。

2 關(guān)于農(nóng)民工住房政策演進(jìn)的思考

上述農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)實(shí)際上反映出政府對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的重要性和如何解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的認(rèn)識(shí)在不斷深化，也反映出政府解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的工作力度也在逐步加大?？偨Y(jié)農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)，可以得出如下結(jié)論：

第一，政府越來(lái)越重視解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。從2005年建設(shè)部提出進(jìn)城務(wù)工人員可以繳存和使用住房公積金，到2006年、2007年連續(xù)出臺(tái)多個(gè)有關(guān)農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策，再到其后出臺(tái)的多項(xiàng)政策，直到最近出臺(tái)的戶(hù)籍制度改革文件，或者專(zhuān)門(mén)或者涉及到解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。農(nóng)民工住房政策也已成為城市住房政策的組成部分。

第二，農(nóng)民工住房政策的立足點(diǎn)在于向農(nóng)民工提供基本居住條件。從十年來(lái)農(nóng)民工住房政策的目標(biāo)來(lái)看，其所致力要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是使農(nóng)民工能夠獲得基本的居住條件。政府出臺(tái)的多份文件所明確提出的都是改善農(nóng)民工的居住條件，而不是住房條件。政府對(duì)用工單位提出的要求向農(nóng)民工提供基本居住條件，要求地方政府履行的監(jiān)督責(zé)任也是用工單位向農(nóng)民工提供基本居住條件。因此，十年來(lái)農(nóng)民工住房政策始終圍繞如何促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工獲得基本的居住條件。

第三，政府對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題政策的定位逐步深化。從最初的將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為農(nóng)民工工作和生活權(quán)益的一項(xiàng)內(nèi)容，到將農(nóng)民工視為城市低收入住房困難群體的一個(gè)特殊群體，把解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為解決城市低收入住房困難群體特殊群體的住房問(wèn)題，再到把解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為實(shí)現(xiàn)全民住有所居的重要內(nèi)容，將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題作為城市公共服務(wù)體系建設(shè)和公共服務(wù)均等化的內(nèi)容和要求，應(yīng)該說(shuō)這是很大的變化和進(jìn)步。至此，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題不再只是單純的住房問(wèn)題，而是上升到了市民權(quán)利的層次，農(nóng)民工住房問(wèn)題不再是獨(dú)立于城市住房保障和供應(yīng)體系之外的特殊問(wèn)題，而是嵌入進(jìn)城市住房保障和供應(yīng)體系之中的重要問(wèn)題。

第四，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的責(zé)任主體逐步分化和合理化。從最初的要求用工單位負(fù)總責(zé)，到提出基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，再到按居住證提供基本公共服務(wù)，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的責(zé)任主體逐步分化和合理化。因?yàn)橛霉挝回?fù)責(zé)只能解決員工的居住問(wèn)題，而不能解決其他農(nóng)民工的居住問(wèn)題，農(nóng)民工對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)和作為“市民”的權(quán)利得不到體現(xiàn)。政府在解決農(nóng)民工住房問(wèn)題中承擔(dān)責(zé)任，特別是在提供屬于基本住房保障范疇的住房保障方面作為主要的責(zé)任承擔(dān)者既必要，也合理。

第五，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的支持政策逐步建立。從最初的允許用工企業(yè)利用自用地建設(shè)農(nóng)民工宿舍、農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)以及城中村改造中集中建設(shè)集體宿舍，再到鼓勵(lì)各地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共租賃住房保障體系，再到提出建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，政府對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的支持政策正在逐步建立。

第六，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的途徑多樣化。一是用工單位提供農(nóng)民工集體宿舍或者農(nóng)民工公寓；二是鼓勵(lì)用工單位向農(nóng)民工提供租房補(bǔ)貼；三是鼓勵(lì)向農(nóng)民工提供公共租賃住房；四是鼓勵(lì)農(nóng)民工個(gè)人和用工單位繳存住房公積金，支持農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)或者租賃自住住房。

總的來(lái)看，農(nóng)民工住房政策對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題發(fā)揮了積極的作用，但也要看到農(nóng)民工依然是城市常住人口中住房條件最差的群體，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住有所居，進(jìn)一步改善農(nóng)民工居住條件，使農(nóng)民工最終也能在城市享有適當(dāng)?shù)淖》織l件，還有許多問(wèn)題需要研究和解決。其中主要包括：

第一，農(nóng)民工住房政策的定位和政策支持的系統(tǒng)性問(wèn)題。盡管將解決農(nóng)民工住房問(wèn)題只是作為農(nóng)民工工作和生活權(quán)益的一項(xiàng)內(nèi)容，到將其作為城市公共服務(wù)體系建設(shè)和公共服務(wù)均等化的內(nèi)容和要求是一個(gè)很大的進(jìn)步，但這只是就住房保障這一基本公共服務(wù)的內(nèi)容而言?？墒?，農(nóng)民工住房問(wèn)題不只是簡(jiǎn)單的住房保障問(wèn)題，而是包括住房保障在內(nèi)的多層次的住房問(wèn)題，尤其是在基本沒(méi)有務(wù)過(guò)農(nóng)也不愿再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工主體的情況下，應(yīng)該考慮的是基于農(nóng)民工的特殊性，制定出有利于實(shí)現(xiàn)在城市的農(nóng)民工人人住有所居、人人享有適當(dāng)?shù)淖》織l件的住房政策，并使其在包括農(nóng)民工住房政策在內(nèi)的城市住房政策體系中有合理的定位。

目前與解決農(nóng)民工住房問(wèn)題有關(guān)的政策支持只限于對(duì)農(nóng)民工“基本住房保障”的支持，而即便是這個(gè)層面的支持政策也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有構(gòu)成政策支持系統(tǒng)。實(shí)際上，到目前為止還沒(méi)有針對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題政策支持系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，而這對(duì)有效解決農(nóng)民工住房問(wèn)題顯然是不利的。全面解決農(nóng)民工住房問(wèn)題需要構(gòu)建包括財(cái)政、金融、土地供應(yīng)等在內(nèi)的政策支持系統(tǒng)。

第二，滿(mǎn)足農(nóng)民工住房需求的住房建設(shè)用地供應(yīng)問(wèn)題。一是在農(nóng)民工身份未變或者不放棄宅基地的條件下，滿(mǎn)足農(nóng)民工住房需求的住房建設(shè)用地從哪里來(lái)。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的城市土地規(guī)劃制度之下，并未包括滿(mǎn)足農(nóng)民工住房需求的建設(shè)用地。二是在農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)的條件下，不同地區(qū)之間的住房建設(shè)用地如何配置。農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)導(dǎo)致的結(jié)果是流入地住房建設(shè)用地和流出地住房建設(shè)用地供求的結(jié)構(gòu)性失衡，凈流入地住房建設(shè)用地不足，凈流出地住房建設(shè)用地富余，流入地和流出地之間住房建設(shè)用地如何進(jìn)行調(diào)配來(lái)解決住房建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾仍是一個(gè)難題。國(guó)家政策已經(jīng)明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，但并未提及住房建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。

第三，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的機(jī)制問(wèn)題。農(nóng)民工群體是一個(gè)龐大的群體，定居城市的傾向、經(jīng)濟(jì)條件、宅基地、住房情況等存在很大的差別，因此其對(duì)住房的需求差異亦非常之大。盡管?chē)?guó)家已經(jīng)出臺(tái)了前述多項(xiàng)農(nóng)民工住房政策，但這些政策集中于解決農(nóng)民工的基本居住條件問(wèn)題，而基本沒(méi)有考慮其他的住房問(wèn)題，因此解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的機(jī)制設(shè)計(jì)主要是圍繞如何解決農(nóng)民工的基本居住條件問(wèn)題，而沒(méi)有整體的系統(tǒng)的解決農(nóng)民工多層次住房問(wèn)題的機(jī)制設(shè)計(jì)。隨著居住證制度的即將推行和留居城市的農(nóng)民工數(shù)量的增長(zhǎng)，設(shè)計(jì)出解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的科學(xué)的合理的機(jī)制將會(huì)成為非常迫切的任務(wù)。

第四，農(nóng)民工住房保障的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。一是責(zé)任主體界定問(wèn)題。是用工單位負(fù)責(zé)，還是政府負(fù)責(zé)；是居住地負(fù)責(zé)，還是戶(hù)籍地負(fù)責(zé)，需要作出明確的界定。二是享受住房保障的條件問(wèn)題。收入水平、住房條件等當(dāng)然應(yīng)該作為是否享受住房保障的基本條件，但最核心的問(wèn)題是農(nóng)民工享受住房保障是否要以其放棄宅基地為條件，如果不以放棄宅基地為條件，在住房保障水平等方面是否應(yīng)該做出不同的安排，這需要統(tǒng)籌考慮，做出合理的安排。此外，住房保障方式、住房保障水平、住房保障分配、配租房使用或者租金補(bǔ)貼管理等都需要根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn)進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)。

這些問(wèn)題意味著盡管農(nóng)民工住房政策在逐步深化，但從解決農(nóng)民工住房問(wèn)題來(lái)看，還需要做更多系統(tǒng)深入的理論研究和更多的實(shí)踐探索，需要把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)和農(nóng)民工的特點(diǎn)，做好農(nóng)民工住房政策的宏觀的頂層設(shè)計(jì)。

作者簡(jiǎn)介：

曾國(guó)安，武漢大學(xué)中國(guó)住房保障研究中心主任，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

楊寧，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生。