農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)路徑及改革方向

楊騏瑛

內(nèi)容摘要：土地作為農(nóng)村最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，對我國農(nóng)業(yè)乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有深遠(yuǎn)影響，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源配置，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要手段與必然要求，而縱觀我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)路徑，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的弊端十分明顯?；诖?，本文結(jié)合我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存約束因素，對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革提出了意見與建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 演進(jìn)路徑 制度改革

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)路徑

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，自新中國成立之今，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一直存在，然而在不同的時期由于相應(yīng)土地政策的不一致，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式存在明顯差異。但毋庸置疑的是，我國土地政策的每一次調(diào)整與創(chuàng)新都在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。具體而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)大致可以劃分為三個階段。

農(nóng)民土地所有制階段。1947年中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，廢除了封建剝削土地制度，實現(xiàn)“耕者有其田”的土地制度。直至1953年，我國一直實行農(nóng)民土地所有制，這一制度為土地的流轉(zhuǎn)提供了可能，在極大程度上造就了通過土地買賣或租賃等形式進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是，由于新中國成立初期的生產(chǎn)力水平不高，封建剝削土地制度的歷史遺留問題較多，以致盡管在這一階段出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的萌芽，但流轉(zhuǎn)發(fā)生的頻率并不高。

集體所有制階段。1953年開始，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)組織進(jìn)行了社會主義三大改造，即對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進(jìn)行的社會主義改造。其中，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行的改造主要通過合作化的形式實現(xiàn)，逐步把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成為社會主義集體經(jīng)濟(jì)，并由此誘發(fā)了人民公社化運動。公社化運動在造成了大量資源浪費的同時，推進(jìn)了土地集體所有制，即將曾經(jīng)歸農(nóng)民所有的土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)集中到合作社手中，不具備流轉(zhuǎn)的可能，因此在這一階段我國農(nóng)村土地沒有出現(xiàn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

家庭承包制階段。1978年，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會的召開標(biāo)志著土地集體所有制的結(jié)束，自此我國踏上了改革開放的道路，而對農(nóng)村的改革主要圍繞土地政策展開，農(nóng)村土地家庭承包制正是這一改革的產(chǎn)物。具體而言，改革開放以來我國農(nóng)村土地的政策大致進(jìn)行了三次變遷。

一是確立土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年至1983年期間，以家庭承包為主題的農(nóng)村土地政策改革從最初的農(nóng)村土地不允許承包到戶，到承包到戶在小范圍內(nèi)允許，再到承包到戶的全面推廣，極大地提高了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這一階段我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年均增長率高達(dá)25.7%，明顯高出集體所有制階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，有效改善了人民的溫飽問題，但是在這一階段政策并不允許土地流轉(zhuǎn)。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部憲法）以及1983年發(fā)布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的若干問題》（1983年一號文件）均明確指出，任何組織或個人都不能以任何形式對土地進(jìn)行買賣、出租或轉(zhuǎn)讓。

二是延長土地承包期并開放土地流轉(zhuǎn)政策。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制根據(jù)農(nóng)村家庭的勞動力數(shù)量進(jìn)行土地分配，并不定期地做出調(diào)整，以至于長期而言，土地的質(zhì)量得不到保障，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，1985年出現(xiàn)的糧食產(chǎn)量大幅下滑恰好證明了這一點?；诖?，農(nóng)村土地承包期在1984年至2001年期間實現(xiàn)了30年的延長，穩(wěn)定了承包關(guān)系，激勵農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資，提高了農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率。同時，為了盡可能地提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)率，中共中央逐步放寬了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)政策，允許承包人將承包合同流轉(zhuǎn)給第三方，但必須經(jīng)過發(fā)包人的許可。這一舉措有效地將農(nóng)村土地資源集中到了耕作效率較高的家庭手中，有效增加了農(nóng)村的糧食產(chǎn)量。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策也在隨后頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部第二次修改）等法律法規(guī)中得以規(guī)范化，有效避免了承包土地因頻繁變動造成的不必要損失，并于2001年開始發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，為農(nóng)村土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

三是進(jìn)一步探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放在很大程度上推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化進(jìn)程，國務(wù)院辦公廳于2004年發(fā)布的《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)主體，明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，任何個人或組織都不得侵犯和剝奪；2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，確定可以通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。事實上，2001年至今我國先后發(fā)布了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策，以提高土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)效率以及規(guī)范化程度，在切實維護(hù)農(nóng)民利益的同時，有效地提高了農(nóng)村土地資源的使用效率。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素

缺乏相關(guān)法律保障。一方面，我國缺乏專門的法律法規(guī)對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，盡管明確指明農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但并沒有對“集體”的概念進(jìn)行界定，農(nóng)民的利益在土地流轉(zhuǎn)中存在遭受侵害的可能。盡管2003年出臺的《中華人民共和國土地承包法》彌補了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則、程序、方式和主體等的法律空缺，但依舊沒有對土地流轉(zhuǎn)的期限、法律責(zé)任、爭端解決機制等問題進(jìn)行規(guī)定。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不明晰、土地流轉(zhuǎn)的法律漏洞等都為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)埋下了諸多風(fēng)險，相關(guān)法律法規(guī)的缺位使得我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)得不到必要的保護(hù)。另一方面，相關(guān)法律的缺位使農(nóng)村耕地保護(hù)存在較大的安全隱患。流出的農(nóng)村土地既有可能轉(zhuǎn)化為收益更高的工業(yè)用地，也有可能繼續(xù)作為耕地但不耕種糧食，前者直接造成了農(nóng)村耕地的流失隱患，后者則將直接影響糧食產(chǎn)量?？偠灾诮?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，相關(guān)法律的缺位將直接造成我國有限農(nóng)村土地的不必要流失。

缺乏必要財政支持。首先，缺乏必要的政策支持以激勵農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口的基本社會保障難以得到滿足。我國農(nóng)村人口眾多，社會保障制度不夠完善，覆蓋面十分有限，加上我國第二、三產(chǎn)業(yè)中的非農(nóng)就業(yè)機會并不多，以至于大多數(shù)農(nóng)民存在在流出土地后面臨沒有經(jīng)濟(jì)收入的可能，最終造成許多農(nóng)戶寧可荒廢土地也不愿將其進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，進(jìn)而形成了極大的資源浪費。其次，缺乏有力的資金支持。根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村土地必須在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯虏拍苓M(jìn)行流轉(zhuǎn)。在這一過程中，土地需求者不僅需要花費一定量的人力與財力搜集土地信息，還需要在談判、實施合約等過程中花費大量的財力，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分高昂，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)以及擔(dān)保機構(gòu)是十分必要的，而這一切都需要以有力的資金支持為前提。endprint

流轉(zhuǎn)制度建設(shè)局限。我國農(nóng)村普遍存在土地產(chǎn)權(quán)租賃和交易制度的不完善，且各地土地產(chǎn)權(quán)交易市場的規(guī)范化程度差異巨大，這為一系列的投機行為創(chuàng)造了可能，不僅影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)效率，還極大地降低了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。另外，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要由雙方協(xié)商決定，這不僅增加了土地需求方的信息搜尋成本，還會因為信息不對稱等現(xiàn)象的存在降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的公允性，極易引發(fā)矛盾糾紛，對未來潛在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)生負(fù)面影響。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革方向

制定專門法規(guī)增強法律保障。推進(jìn)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的建設(shè)，在明晰農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體的同時，彌補現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限、法律責(zé)任、爭端解決機制等的缺位，同時進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序、方式、合同、原則等，并設(shè)立專門的執(zhí)法部門對法規(guī)的落實予以監(jiān)督，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)開展。另外，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》需要對土地流轉(zhuǎn)中的違規(guī)行為制定嚴(yán)厲的懲罰制度，并對農(nóng)村土地的用途進(jìn)行綜合規(guī)劃，盡可能地避免農(nóng)村耕地的不必要流失，保障我國糧食產(chǎn)量安全。

加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政支持。首先，要加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度。一方面，要完善農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)民即使是在沒有土地的情況下也具有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，維持正常生活；另一方面，推進(jìn)戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，盡可能縮小城鄉(xiāng)社會保障差異；具體而言，政府需要放寬城市戶籍門檻，降低農(nóng)民對土地保障的依賴程度的同時，對自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供城市居民身份，以加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。其次，要加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金支持力度。具體而言，政府要鼓勵銀行對農(nóng)業(yè)信貸開辟綠色通道，并降低相應(yīng)貸款利率，再由政府對提供農(nóng)業(yè)信貸的金融機構(gòu)發(fā)放利息補貼。同時，為了有效避免并解決土地流轉(zhuǎn)中的矛盾與糾紛，政府需要出資建立專業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)、仲裁機構(gòu)等，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

加強制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。第一，改善農(nóng)村土地管理制度與產(chǎn)權(quán)制度，對農(nóng)村土地的用途進(jìn)行區(qū)分，并對不同性質(zhì)土地的產(chǎn)權(quán)主體核發(fā)土地權(quán)證書，例如對房屋所有者核發(fā)《房屋所有權(quán)證》、對林地?fù)碛姓吆税l(fā)《集體林地使用權(quán)證》等，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，為土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

第二，建立完善農(nóng)村土地補償機制以及投入保障制度，對農(nóng)村土地進(jìn)行宏觀監(jiān)管。一方面，農(nóng)村土地的可流轉(zhuǎn)性會使得部分具有投機傾向的農(nóng)民只以當(dāng)前利益為重影響耕地的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而造成資源的浪費，因此需要完善土地補償機制，增強農(nóng)民保護(hù)耕地的主動性，保障糧食安全；另一方面，農(nóng)民在種糧和保護(hù)農(nóng)田的過程中需要投入一定的成本，這些投入往往要在較長一段時間后才會產(chǎn)生回報，考慮到資金的流動性，部分農(nóng)民會選擇不進(jìn)行或只進(jìn)行一定量的投入，導(dǎo)致土地資源得不到充分的利用，因此需要建立農(nóng)業(yè)投入保障制度，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

第三，建立規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場，由政府出資建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)、評估機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的透明度，加大信息公開力度，增強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性、有序性。

第四，建立農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)制度與農(nóng)業(yè)保險機制，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。一方面，為保障農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險隱患，政府需要建立農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)制度，避免因農(nóng)產(chǎn)品價格波動造成的土地供需失衡，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)均衡價格機制的運作；另一方面，政府需要建立農(nóng)業(yè)保險制度對農(nóng)業(yè)提供行政補貼，降低農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險。

第五，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁體制，設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全部過程進(jìn)行監(jiān)管，對過程中存在的違法行為予以嚴(yán)厲懲處，同時聘請一批專業(yè)的法律人才對土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行公平、高效的處理，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率。

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