養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系研究

秦利　王明珠

[摘 要]老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾凸顯，全國各地積極推行國家養(yǎng)老服務(wù)改革的具體辦法。本文通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評價法對養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行評價，以延邊自治州為分析實(shí)例，對該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)研究，依據(jù)所得結(jié)論，有針對性地給予該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展建議，以供其他地區(qū)參考借鑒。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)；政策評價；延邊州

十八大報告強(qiáng)調(diào)：改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)。加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展。報告提出大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的要求。我國進(jìn)入老齡化社會后呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化的明顯趨勢，計劃生育政策作用下導(dǎo)致家庭小型化的結(jié)構(gòu)，兩者疊加使得養(yǎng)老服務(wù)問題面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。截止2012年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)44304個，同比增長12.8%，每千名老人擁有養(yǎng)老床位僅為21.5張。從數(shù)據(jù)觀察分析，雖然我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得了發(fā)展進(jìn)步，但是養(yǎng)老問題依然嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求。

1.養(yǎng)老服務(wù)政策研究概述

近年來，政府為解決養(yǎng)老服務(wù)的問題，先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》、《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》等。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的工作重點(diǎn)以及戰(zhàn)略部署。學(xué)術(shù)界對于養(yǎng)老服務(wù)的研究起步較晚，主要集中于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程、養(yǎng)老服務(wù)模式以及養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)容完善對策的研究，針對養(yǎng)老服務(wù)政策整體性的評價研究鳳毛麟角。本文通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)政策的評價指標(biāo)體系，運(yùn)用于延邊自治州，探尋該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策中的不足，提出完善對策。

2.養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1評價指標(biāo)的設(shè)計

政策評價指標(biāo)的設(shè)計要遵循SMART原則，即具體性原則、可測性原則、可實(shí)現(xiàn)性原則、現(xiàn)實(shí)性原則和實(shí)現(xiàn)性原則[1]。本文在此原則的基礎(chǔ)上，首先建立了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策體系的整體框架，然后通過專家訪談的方式，詢問本領(lǐng)域大學(xué)教授、老齡委工作人員、基層社區(qū)工作者的意見，運(yùn)用德爾菲法篩選評價指標(biāo)。完成設(shè)計指標(biāo)體系后，將設(shè)計體系反饋給專家學(xué)者提出建議。在綜合資料文獻(xiàn)和咨詢專家學(xué)者的基礎(chǔ)上，最終建立了養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系（見表1）。

2.2評價指標(biāo)權(quán)重的確定

本文綜合運(yùn)用層次分析法和專家訪談法來確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。首先，將建立的指標(biāo)體系發(fā)給6位專家，依據(jù)1-9的常用標(biāo)度法，由專家給出各項(xiàng)指標(biāo)的重要性，然后運(yùn)用層次分析法確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。經(jīng)過一致性檢驗(yàn)和歸一化處理后，確定各指標(biāo)權(quán)重（見表2）。

2.3養(yǎng)老服務(wù)政策的綜合評價

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評價方法。該方法是依據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，對受到多種因素制約的對象做出一個總體評價[2]。

第一步，確定評價因素集，建立綜合評價的指標(biāo)因素集，U={U1，U2，U3…Un}；第二步，建立綜合評價的評價集，V={V1，V2，V3…Vn}；第三步，進(jìn)行因素模糊評價，并求得評價矩陣R；最后，計算指標(biāo)的評分值，令S={S1，S2，S3……Sm}為各層指標(biāo)的權(quán)重集，計算P=S×R，計算各指標(biāo)的評分值W=P×VT。通過評分結(jié)果分析，找到政策中的不足，以完善政策系統(tǒng)建設(shè)。

3.實(shí)證分析

3.1延邊自治州養(yǎng)老服務(wù)政策概述

延邊朝鮮族自治州位于吉林省東部中朝邊境上，總?cè)丝诩s為217萬人，其中朝鮮族人口79.8萬，占總?cè)丝诘?6.5%，是中國最大的朝鮮族聚集地。延邊州素有尊老、愛老、敬老的傳統(tǒng)，當(dāng)?shù)卣谡J(rèn)真學(xué)習(xí)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2006]6號）和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》（國辦發(fā)[2011]60號）等國家政策文件的基礎(chǔ)上，延邊州老齡部門緊緊以“六個老有”為工作目標(biāo)，不斷加強(qiáng)養(yǎng)老工作，以不斷開拓創(chuàng)新和完善政策為重心，不斷完善保障體系、養(yǎng)老服務(wù)體系和相關(guān)老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[3]。延邊州近年來從法律層面加強(qiáng)了對老人的關(guān)注和保護(hù)，使得養(yǎng)老事業(yè)有法可依；將老年衛(wèi)生服務(wù)納入城市衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；不斷提升高齡老人的保障待遇；成立了一批老年服務(wù)組織，專門為老年成員搭建發(fā)揮余熱的平臺；規(guī)定每年8月15日是延邊州的老人節(jié)，給予老人更多的溫暖與關(guān)愛[4]。延邊州已經(jīng)形成了以政府投入為主，社會參與為輔的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)格局。

據(jù)全國第六次人口普查顯示，全州60歲以上老年人口35萬，占全州總?cè)丝诘?6%。全州平均每戶家庭人口為2.6人，低于全國水平0.5人，低于吉林省水平0.4人。近年來，由于外出務(wù)工者人數(shù)不斷增加，延邊州面臨著人口老齡化、空巢化的趨勢日趨嚴(yán)峻。截止2010年末統(tǒng)計，全州現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)175家，總床位數(shù)12723張，入住總?cè)藬?shù)8008人，入住率達(dá)62%[5]。延邊州養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)取得初步成果，但養(yǎng)老服務(wù)供求問題依然嚴(yán)峻。

3.2延邊自治州養(yǎng)老服務(wù)政策評價

采用德爾菲法，邀請社會保障領(lǐng)域?qū)W者、老齡委工作人員、社區(qū)工作者以及部分群眾組成20人的訪問小組，通過電子郵件以及信函形式對養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系中各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分。評分檔次分為5等，分別是“好、較好、一般、較差、差”。評價小組對延邊州自治州養(yǎng)老服務(wù)政策的評分統(tǒng)計（見表3）。評價集V={好，較好，一般，較差，差}，V的等級視為向量C=[100，80，60，40，20]。通過模糊綜合評價法的計算步驟，得到延邊州養(yǎng)老服務(wù)政策評價的最終得分W=66.08，一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的得分（見圖4）。

3.3結(jié)果評價與優(yōu)化策略

依據(jù)模糊綜合評價計算過程可知，在延邊自治州養(yǎng)老服務(wù)政策評價中，“好”的評價為11.40%，“較好”為28.39%，“一般”占44.46%，“較差”占11.25%，“差”占4.50%，綜合評價得分66.08分，說明該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策水平一般，還有極大的改進(jìn)空間。具體分析各指標(biāo)得分可見，該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容設(shè)計較好，在政策方案的修改中可以逐步更加完善。全州養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施過程較為一般，對于政策執(zhí)行與監(jiān)督有待遇進(jìn)一步加強(qiáng)政策完善。養(yǎng)老服務(wù)政策的效果極為一般，按國家規(guī)劃要求還有一定差距，該地區(qū)需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策執(zhí)行，以達(dá)到相應(yīng)的政策效果。調(diào)查分析顯示，認(rèn)為政策直接效果好和較好的分別占4.20%和24.37%，認(rèn)為直接效果一般的占51.94%，認(rèn)為較差和差的占總比的13.94%和5.55%。延邊自治州地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，多年來年輕勞務(wù)輸出較多，留守老人劇增，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求。在未來的發(fā)展中，應(yīng)會有更大的投入和更多的政策支持。在加強(qiáng)政策執(zhí)行力度的同時，要充分考慮該地區(qū)少數(shù)民族老年人口的特殊需求，因地因人制定相應(yīng)的地方政策。在結(jié)合上述評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出幾點(diǎn)提升和完善延邊朝鮮族自治州養(yǎng)老服務(wù)政策的建設(shè)性意見。

第一，政府是政策制定主體，發(fā)揮政策制定中的主導(dǎo)作用。政府首先要端正對養(yǎng)老服務(wù)的態(tài)度，將養(yǎng)老服務(wù)政策的建設(shè)當(dāng)做民生保障的重點(diǎn)工作之一。其次，在政策制定程序上，政府要深入調(diào)查了解全州老年人的生活狀況和生活需求，充分考慮朝鮮族老人的養(yǎng)老愿望及特殊要求。廣泛聽取民眾心聲，站在人民的立場考慮問題，完善服務(wù)體系、豐富服務(wù)內(nèi)容。充分探討政策目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性，同時圍繞促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提出因地制宜的地方性配套支持政策。針對不同層次、不同民族老年人的需求，有層次、有針對的提供養(yǎng)老服務(wù)。政策制定要遵循養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的原則、養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)普惠制原則和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)政府主導(dǎo)與社會投資相結(jié)合的原則[6]。

第二，加大政策實(shí)施的執(zhí)行力。政策的實(shí)施是解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，延邊州相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策的下達(dá)和執(zhí)行力度，完善監(jiān)督機(jī)制。首先，提高執(zhí)行者的工作能力及素質(zhì)。整合執(zhí)行部門管理資源，理順組織關(guān)系[6]。把州直及各縣市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)管理職能歸口于統(tǒng)一部門，資金統(tǒng)一使用，管理上下銜接，減少管理層級，避免職能交叉、減少資金浪費(fèi)。其次，大力加強(qiáng)政策監(jiān)督與反饋。不少地區(qū)的政策監(jiān)督者與制定者是同一部門，不免出現(xiàn)監(jiān)守自盜的行為，為能夠真正掌握政策實(shí)施情況，要將政策的監(jiān)督與反饋部門分離出來，獨(dú)自行使部門的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督部門要求工作者具有較強(qiáng)的自律性，在部門人員設(shè)置中要充分考察自律性以及吃苦耐勞的深入調(diào)查工作的品格。針對于政策的信息反饋，政策制定主體要具備接受現(xiàn)實(shí)的能力，依據(jù)實(shí)情做出調(diào)整反應(yīng)。最后，加強(qiáng)信息隊(duì)伍建設(shè)。及時快速的更新養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，以便及時掌握數(shù)據(jù)變化，避免影響政策調(diào)整。

第三，重視政策實(shí)施效果，完善配套政策建設(shè)。首先，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和日間照顧場所的建立。由于近年來，年輕人不斷的外出務(wù)工，老年人對于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的愿望強(qiáng)烈。要保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)，避免出現(xiàn)一床難求的局面。同時，要鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，政府要給予一定政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)主體的多元化、服務(wù)內(nèi)容豐富化、層次化，推動養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化。政府掌舵，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展方向，該交予市場操作運(yùn)行的部分，要放手市場，自己充當(dāng)引路人和監(jiān)督者。完善養(yǎng)老服務(wù)市場的準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。要注重優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的資源配置，一定程度的依法保護(hù)投資人利益。其次，培育專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，提高服務(wù)質(zhì)量。可由政府統(tǒng)一組織服務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，刺激養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新的思路。通過定期培訓(xùn)與服務(wù)質(zhì)量考察，不斷提升服務(wù)隊(duì)伍的職業(yè)道德、服務(wù)水平和職業(yè)技能。政府可鼓勵部分職業(yè)院校開設(shè)相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，為市場培育和貯備高素質(zhì)的專業(yè)人才[7]。再次，要加強(qiáng)財政投入和補(bǔ)貼的發(fā)放。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)在于資金投入。目前，延邊州的政府財政投入水平難以惠及各層次老人，尤其是農(nóng)村高齡老人和經(jīng)濟(jì)困難的老人?？砂凑盏胤截斦杖氲脑鲩L比例相應(yīng)加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入；從彩票公益金中提取部分發(fā)展資金，來資助對高齡老人的補(bǔ)貼；積極鼓勵社會民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，保證養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的運(yùn)行資金。

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[5]李晉國.淺析延邊社會養(yǎng)老服務(wù)[J].延邊黨校學(xué)報，2012（01）.

[6]http：//mzt.jl.gov.cn/llyj/201110/t20111017_1088329.html

[7]張桂華，孫軍，謝素艷，陰惠義.構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（03）.